晉陜豫黃河金三角區域高質量發展路徑探析

◎王志剛

（中共山西省運城市委黨校，山西運城044000）

晉陜豫黃河金三角地處黃河中游，區域范圍涉及山西、陜西、河南三個省的四個地級市：運城、臨汾、渭南、三門峽。四市依黃河建立，地域相連、產業相近、民心相通，同時又都屬于省際邊緣，經濟發展相對不足。從上世紀80年代開始，四市積極探索加強區域合作、提升區域競爭實力的新路徑。經過近40年的努力，區域合作良性發展，區域整體實力躍上了新的臺階。進入新時代，為更好解決發展不平衡不充分的矛盾，加快中部欠發達地區發展，2014年黃河金三角區域合作升級成為國家戰略規劃。2019年，以黃河流域生態保護和高質量發展為契機，晉陜豫黃河金三角區域合作又進入了一個新的階段。習近平總書記明確指出：“沿黃河各地區要積極探索富有地域特色的高質量發展新路子。”[1]圍繞黃河流域生態保護和高質量發展，很多學者提出了針對性建議：夏軍認為，要站在流域綜合規劃、區域協調和流域系統治理角度，結合全國一盤棋大局和黃河流域特色，謀劃黃河流域生態保護和高質量發展。[2]許珂、范木珍提出，優化營商環境是當前晉陜豫黃河金三角區域協同發展的重點。[3]卞建寧認為，晉陜豫黃河金三角區域統籌協調發展應從高層次協調機構、區域內政策共享、文物保護與文旅融合、生態保護和文化傳承等方面綜合施策。[4]新時代晉陜豫黃河金三角區域高質量發展，要始終抓住產業協同發展這個根本，進一步優化資金人才政策、改善營商環境，要緊緊扭住區域合作的體制機制這個難點，努力實現更大突破，在先行先試、敢闖敢試中努力實現區域經濟社會新的發展。

表1 晉陜豫黃河金三角區域經濟社會發展情況

一、“晉陜豫黃河金三角”區域合作發展現狀

晉陜豫黃河金三角地域面積5.78萬平方千米，2019年常住人口1743.56萬，區域內四市農業生產條件接近、工業互補性強、生產生活聯系緊密。上世紀80年代，四市就已經建立“黃河金三角經濟協作區”，開始探索區域合作發展路徑。進入新時代以來，四市主動作為，以聯合申報國家“協調發展綜合試驗區”為契機，合作進程全面提速。2012年，國家發改委批準設立“晉陜豫黃河金三角承接產業轉移示范區”。2014年，國務院批復《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》（以下簡稱《區域合作規劃》）。2019年3月，山西、陜西、河南三省政府共同印發《關于切實加快晉陜豫黃河金三角區域合作工作實施意見》，加強省級層面政策支持，進一步推動“黃河金三角”區域深入開展合作，努力實現高質量發展。2014年《區域合作規劃》批復以來，區域經濟發展質量，人民的幸福感、獲得感、安全感，黃河流域生態改善都取得了顯著成效。從2012年與2019年區域經濟發展的數據來看，GDP總量、城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均可支配收入、一般公共預算收入的年均增速分別為5%、9.6%、13%、8.5%（見表1），數據表明，晉陜豫黃河金三角區域經濟發展速度較快，區域品牌的影響力得到了極大提升。

區域合作發展過程中，三省四市圍繞規劃落實，在多個領域進行了有益探索：在合作機制方面，建立了省級層面的協調領導小組和市級層面的聯席會議制度的決策機制，具體工作采取輪值負責制，每年由當值方負責相關會議召集、活動安排與協調、計劃的組織與落實等工作。在基礎設施互聯互通方面，一些困擾四市多年的“斷頭路”徹底打通，省際交往更加便捷，大西高鐵、黃陵—韓城—侯馬鐵路、三門峽黃河公路鐵路兩用大橋、山西運城—河南靈寶高速公路運寶黃河大橋等項目相繼建成，蒙華鐵路（金三角路段）結束了運城與三門峽之間沒有鐵路的歷史。在產業合作發展方面，規模化、集群化發展趨勢明顯，加快建設汽車全產業鏈基地，全力塑造“中華根·黃河魂”區域文化旅游品牌形象、打造“朝華山、拜關公、觀壺口、問道函谷關”旅游線路，鋁、鎂、銅等有色金屬加工在全國形成較大影響，積極創建晉陜豫黃河金三角果業標準化示范基地。在公共服務方面，醫藥、醫療、醫保“三醫聯動”機制有所突破，成立晉陜豫黃河金三角醫院聯盟，三門峽與運城市醫保系統進行聯網實現異地醫保結算，跨省相鄰縣市開通公交線路。在黃河生態保護方面，編制《晉陜豫黃河金三角黃土高原生態治理項目建議書》，提出近200個相關生態治理工程。

二、當前“晉陜豫黃河金三角”區域合作存在的問題

習近平總書記指出：“黃河上中游是發展不充分的地區，傳統產業轉型升級步伐滯后，內生動力不足。”[1]這一判斷完全符合晉陜豫黃河金三角區域目前的發展狀況。近年來，區域合作雖然取得了一定的成績，但對照《合作規劃》的要求，“建設成為中西部地區新的增長極，一體化發展示范區”[5]還有差距，區域經濟總量不足、產業協同發展不夠、黃河流域生態治理成效不大等問題還較為突出。

（一）經濟發展總量不足

衡量晉陜豫黃河金三角區域經濟社會發展水平，可以根據其地域與人口在全國所占比重，大致確定一個評價測量的范圍值。晉陜豫黃河金三角地域面積占我國國土面積的0.59%，常住人口占全國人口比例的1.25%，按照這一比例，金三角區域經濟發展的各項指標在全國占比的范圍大致應在0.59%—1.25%之間，超過這一范圍表明區域經濟發達，低于這一范圍則表明經濟發展水平不足。2019年，晉陜豫黃河金三角區域經濟總量與一般公共預算收入占全國比重分別為0.69%、0.23%（見表2），區域城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均可支配收入均不達全國平均水平。數據表明，晉陜豫黃河金三角區域整體經濟實力發展不足，仍屬于欠發達地區。

表2 晉陜豫黃河金三角區域經濟發展水平占全國比重

（二）區域產業協同不夠

晉陜豫黃河金三角區域煤炭、鋁土、銅、鎂、鉬、黃金、文化旅游等資源豐富，煤焦冶電、醫藥化工、裝備制造、果業加工、文化旅游等行業具有一定的基礎和實力。其中煤炭、焦炭產能分別占全國產能的4%、14%；電力裝機容量占全國的3%；氧化鋁產能約占全國的20%；電解鋁產量約占全國的10%；金屬鎂產能占全國的30%以上；鉬精粉產量占全國的50%以上；黃金產量約占全國的15%。四市地處汾渭平原，農業生產條件優越，是各自省份重要的農產品生產地，運城、臨汾糧食產量占山西省的1/3；渭南糧食產量占陜西省的17%。四市濃縮果汁加工能力100萬噸以上，約占全國的3/4。[6]區域內產業集中于資源開采、有色金屬加工、醫藥化工、農產品加工等傳統行業，產業的關聯性、互補性較強，但缺乏在全國有影響力的大企業，沒有形成區域性的產業集群；在產業配套能力方面，區域內產品鏈條短、市場小，相應的生產配套企業數量不足、物流能力有限，增加了生產成本，降低了生產效率；在產業協同發展方面，雖然成立了果業產業發展協會、保險行業協會、創新創業聯盟等組織，但成員之間關系相對松散，協會和聯盟章程沒有強制性約束力，產業協同發展缺乏統一規劃、統一組織，產業整體合力有待進一步提升。

（三）黃河流域生態治理進展不快

黃河流域（晉陜豫黃河金三角區段）的生態治理涉及水土保持和水污染防治兩個方面。晉陜豫黃河金三角區域河道505公里，年平均輸沙量10.3億噸，占黃河總沙量的63%，水土保持形勢任務艱巨。[7]晉陜豫黃河金三角區段黃河的污染形勢依然嚴峻，工業污染、生活污水、支流污染影響較大。汾河作為黃河支流，整體水質不容樂觀，2019年國考斷面中劣Ⅴ類占比達62%，仍屬于重度污染。[8]習近平總書記一針見血地指出：“黃河流域中游水土流失嚴重，汾河等支流污染問題突出。”[1]由此可見，黃河流域生態治理刻不容緩，必須正視這一問題。

三、“晉陜豫黃河金三角”區域合作現存問題剖析

晉陜豫黃河金三角區域發展中存在的問題，既和地理位置、自然條件等客觀因素有關，也和主觀努力不足直接相關，其成因主要表現為區域協調機制、資金人才使用、營商環境建設三個方面。

（一）省際區域協調難度較大

《區域合作規劃》明確將金三角區域定位為“全國省際交界地區協調發展試驗區”，這是全國第一個跨省級區域進行合作的試驗區，并無經驗可以借鑒，其合作難度顯而易見。受省級區劃分割治理的影響，如何成立落實規劃的相應議事和辦事機構成為制約區域合作的瓶頸問題，主要表現為兩個方面：一是省級層面的協調不暢，一個項目需要在各自省域內先行審批，工作周期長、效率低，如果一家對項目有異議，整個項目就無法推進，時間成本與機會成本高昂。二是市級層面協調約束力弱，四市之間達成的合作協議不具有強制性約束力，缺乏高效的執行力，而且容易受其它因素干擾，合作協議落實效果有差距。這些問題解決不好，區域合作就落實得不好，就會阻礙區域合作進程，這是2014年以來區域合作進展成效不大的主要原因。幾年來，圍繞議事和辦事機構的設立，三省四市積極進行探索，在磨合中逐步達成共識，相應的工作機構隨之建立并開始運轉，為今后的合作發展奠定了良好基礎。

（二）資金人才供給缺乏

資金與人才資源不足是制約晉陜豫黃河金三角區域高質量發展的重要因素。一是吸引區域外投資數量不多。受市場不發達、地理環境偏僻與基礎設施不完善等條件制約，許多大型企業在區域內落戶不積極，招商引資難度較大，區域內優質企業數量不足，總體投資規模與利潤空間有限。二是區域內金融市場活力不夠。區域內傳統產業受經濟形勢與國家調控政策影響，投資利潤空間下降，裝備制造、新型材料、現代物流、信息技術、綠色能源等新興產業，成長性較好，但體量不足，投資風險較大。因此，銀行信貸仍然是融資的主要方式，證券、保險市場成長緩慢，風投、PE等融資模式沒有真正建立起來。三是人才資源數量不足。區域內大型企業少、外資企業少，相應的技術與管理人才數量和質量就不足。加之，受財力所限，政府吸引人才的優惠政策力度不大，區域內優秀人才短缺的局面短期內難以有大的改觀。

（三）營商環境亟待改善

營商環境優劣直接影響區域經濟社會發展的質量和水平。近年來，隨著國家商事制度改革的不斷推進，晉陜豫黃河金三角區域內營商環境得到了極大的改善，但還存在一些問題。一是市場競爭方面，四市區域內外有差別，市域內監管嚴格，但市域間地方利益保護、市場壟斷等不公平競爭現象依然存在。二是政府服務方面，項目審批一定程度上還存在程序繁瑣、環節過多等問題，項目建設中的吃拿卡要、人為刁難等現象屢禁不止。尤其是涉及到區域間協調時，辦事效率低的問題尤為突出。三是法治環境方面，強買強賣、欺行霸市等現象還不同程度存在，企業家利益保護還存在一些漏洞。這些問題存在，導致一些引進項目簽約了落不了地，落地了開不了工，開工了不能順利建設，建成了難以正常經營生產，影響了區域經濟的發展。

四、加快實現“晉陜豫黃河金三角”區域高質量發展

習近平總書記明確指出：“要支持各地區發揮比較優勢，構建高質量發展的動力系統。”[1]晉陜豫黃河金三角區域合作基礎良好，發展成效明顯，在“十四五”期間，以新發展理念為指導，以解決當前制約發展的瓶頸問題為突破口，構建良性發展的區域協調運作機制、積極爭取發展資金、加快形成人才保障機制、進一步優化發展環境。

（一）完善區域合作組織架構

目前，國家層面沒有成立晉陜豫黃河金三角區域合作的專門工作機構，只是由國家發改委進行工作指導。實踐中區域合作的協調組織由省、市具體進行操作：省級層面2016年成立了協調領導小組，對市級層面難以解決的問題，在省級層面進行溝通協調；市級層面至遲在2008年四市聯合申報“區域協調發展綜合試驗區”時已建立聯席會議制度，2017年進一步明確了聯席會議的組織方為輪值方，輪值期為一年。每市下設一個具體的辦事機構，其編制、職能、名稱由所在市確定。其中，臨汾、渭南、三門峽三市的辦事機構為各市發改委下設的一個科室，科室除“金三角”區域協調工作外，還兼具其他職能；運城市設立了一個正縣級單位——黃河金三角中心，專職負責金三角區域協調工作。

落實跨省際區域合作設想，突破行政區域限制，晉陜豫黃河金三角區域進行了初步探索，形成了目前的組織架構。這一架構是四市目前合作實踐中能夠達成的最大共識，對于確保晉陜豫黃河金三角區域合作正常開展工作，推進合作規劃的具體落實意義重大。顯而易見，目前的組織架構還存在明顯缺陷，由四市每年進行輪值對于工作開展的連續性與執行效果會有較大影響，這種運作模式需要進一步健全和完善。建議從國家層面建立考核機制，設立考核指標，對輪值情況進行綜合考評，將跨省區域合作的軟約束變成硬指標，督促四市落實規劃確立的目標和任務。

（二）強化資金人才保障

《區域合作規劃》對區域內基礎設施互聯互通、產業分工協作、中心城市建設、生態環境共建、公共服務共享等內容作出了安排，三省四市積極落實規劃內容，在各個方面都取得了一定的成效。但受資金和人才制約，一些項目落地難、開工難、見效難，工作進展不快、成效不大。實現黃河流域生態保護與高質量發展，需要進一步加大工作力度，突出解決好資金與人才兩大制約瓶頸。

多渠道籌集發展資金。一是加大金融機構支持力度。發揮省級協調領導小組作用，對涉及區域合作的項目協調銀行等金融機構增加授信額度、優先安排信貸資金，全力保障資金供應。二是建立區域發展基金。由省級和市級政府共同出資建立區域協調發展基金，建立公共賬戶，規范基金使用，充分發揮財政基金“四兩撥千金”作用，帶動社會資金進行投資。三是大力發展PPP項目。PPP項目投資側重于公共服務領域，晉陜豫黃河金三角區域基礎設施欠缺，發展PPP項目潛力巨大，應做好PPP項目庫建設，儲備一批具有發展前景的好項目。四是發展區域內金融市場。大力培育村鎮銀行、社區銀行等中小民營銀行，探索證券、保險、債券服務區域經濟發展的新方式和手段，激發區域金融市場活力。

加快人才培育和引進。人才是發展的第一資源，要不斷創新方式方法，營造人才輩出的良好環境。一是加大吸引人才的力度。出臺優惠政策吸引人才到區域內工作，特別是要引進行業領軍人物和專業技術人才。二是加強現有人才培養。以重點技術突破為著力點，統籌區域內人才資源，加大培訓和培養力度，造就本土專家。三是統籌區域內研究資源。各市域內高校、職校、科研機構要整合力量，在此基礎上，進一步統籌區域內研究力量，強化區域經濟結構，壯大產業協同發展研究力量。

（三）積極優化營商環境

發展環境是競爭力，同時也是生產力。牢牢樹立抓環境就是抓發展理念，努力構建親商富商安商的軟環境。一是再造行政服務流程。打造審批最少、流程最優、體制最順、機制最活、效率最高、服務最好的“六最”營商環境。[9]加大服務流程改革力度，大力推行“一枚印章管審批”的做法，將四市區域內的政務大廳審批事項進行聚合、部門印章進行整合，實施“一窗受理”“一網通辦”，最后只需蓋一個印章就能完成審批，讓“數據多跑路、群眾少跑腿”。進一步提高工作效率。二是規范行政執法。隨著機構改革的持續深入，市場監管的科學性規范性得到了加強。今后應繼續規范行政執法行為和工作行為，加大對亂收費、亂攤派、亂罰款等行為的責任追究，全面維護市場主體的合法權益，營造公平競爭的市場環境。三是強化社會監管。充分發揮人大、政協、新聞媒體、群眾評議、網絡監督等渠道作用，健全機制，規范運作。選取不同性質、類型、規模的企業作為營商環境監測點，定期聽取意見和評議。發揮新聞輿論的監督作用，對嚴重損害經濟發展環境的行為進行公開曝光，同時要多層次聘請營商環境監督員，加強明查暗訪，及時發現問題，督促解決。

進入新時代，黃河流域生態保護和高質量發展已上升為重大國家戰略，晉陜豫黃河金三角區域三省四市要進一步明確肩負的國家使命，積極開展區域合作，保護好黃河母親河，在提升區域綜合實力中努力彰顯新的擔當。