清至民初河東鹽務管理研究

李常寶　雷珂

清代的鹽務管理機構大都沿明代之舊，鮮少更改。在中央，“戶部執掌鹽務政令，專司奏銷考成。但各省收支款項，向分內銷外銷，報部者不過十之二三，均系內銷之款，其外銷各款，并不報部。部中案牘，以一款為一案，全國稅收，從無統計，審核奏銷，只憑各省冊報，有稽核之名，無稽核之實。”^② 在地方亦延續明制，差監察御史巡視河東。“康熙七年滿漢御史各差一員，康熙十一年后不分滿漢，只差一員。雍正元年（1723）裁缺，以川陜總督兼之。雍正三年命復鹽政，以西安布政使管理。雍正四年，以西安按察使管理……雍正十三年復專設鹽政駐節河東，定為滿洲科道司。”^③

較諸山東、長蘆、兩淮等地皆設都轉鹽運使司之事，河東鹽池因事務較單一，僅設鹽法道管理。就其鹽務管理機構而言，“先置鹽運使，后改鹽法兵備道，兼理鹽政”^④。乾隆年間，河東陜西都轉鹽運使司下轄官員有運使、運同、運副、運判、經歷、知事、庫大使等各一員，三場大使和巡檢各三員，分駐解州州判一員。此外，為護衛鹽池，還設有運城營，下設有都司、把總及外委把總^⑤。“河東理鹽之職，自漢之黃霸伊始也，歷代命官不一……我朝折衷前代官制，大備監臨而下有主守、有分司、有首領、有三大使，以分理，于內有三巡檢以協緝，于外有運學之專設，有州判之分駐，又有都司把總以鎮守城池大小。”^⑥ 因此，至乾隆年間，河東鹽務管理是一種獨立于地方行政之外的專司鹽務的管理體制。

另外，為防池鹽走私，清初沿明舊制，并頒發“鹽禁條例”，“以池防為重，汛防次之”來加大緝私力度。池防又有池內、池外之別，池內設三十二“鋪舍”，由“中東西三場大使”統領;池外設三十六“鋪舍”，以鹽池、圣惠、長樂三名巡檢司分別掌理。緝私兵丁有“馬快、斗級、巡役、弓兵、槍手”等多種兵種，分駐內外鋪舍，環池而守，以防止走私。“乾隆五十七年（1792），課歸地丁，大使裁撤，內外池防之責，悉歸三巡檢司掌其管，人額多寡，因時而異。嘉慶間，復商歸課，一切如舊制，相沿百有余年。復以法久玩生，防務廢弛，乃裁汰斗級巡役名目，改設練勇。清末就原額改為運安鹽營，旋又改為鹽捕營。”^⑦

二、從河東臨時鹽政處到鹽運使署

1911年10月武昌起義爆發后，各省紛紛響應并相繼宣告獨立。太原革命黨人姚以價、閻錫山、溫壽泉等發動新軍起義，成立山西軍政府。受此影響，河東革命黨人決定光復運城，為此一面加緊編練民軍，一面多次赴陜求援。12月29日，在山西軍政府“南征軍”和由陳樹藩、井勿幕所率“秦隴復漢軍”的配合之下，運城光復，清政府的官吏和有關鹽務人員逃遁一空。1912年1月2日，河東革命黨人在運城成立河東晉軍政分府。

清末以來，運城鹽池由于鹽稅繁重、戰亂頻仍，產銷始終處于疲敝狀態，運城光復后仍面臨著極度混亂的情況。因逢戰時，銷路堵塞，運商手中所積壓的存鹽多達六七千名，致資金周轉不靈而無力繼續運銷，使得坐商積存大量潞鹽于鹽灘銷售無門，生產停滯。為解決食鹽產銷困境，1912年2月，軍政分府通過和各團體協商，與開明紳士共同組建河東臨時鹽政處作為河東鹽務的臨時管理機構，設總理、協理負責鹽務事項。

河東臨時鹽政處成立后，首先便草擬了《河東鹽政處暫行簡章》，以“保存潞綱全局各循秩序，不使紊亂”^①。針對當時池鹽產銷所存在的問題，河東臨時鹽政處出臺了以下措施：為恢復生產，首先勸令商人各營原業，安心生產，并為之籌撥白銀7000兩，以解決資金困難;為打開銷路，河東臨時鹽政處將清政府時期銷往晉、陜、豫三省引岸的鹽課均予減征，每名減征課銀分別是38.57兩、17.8兩和17.625兩;將原來先納稅后運鹽的規定修改為運鹽后6個月內交清課稅即可;明令各地鹽務鹽驗放機構裁免各種規費;在運城增開一處南禁門，縮短運銷河南的距離，減少運費。經此改革，河東鹽場當年的鹽產達到了3725名，恢復到了清統治時期平均年產5000名的四分之三^②。

鹽業因為專營而利潤豐厚，插手鹽務管理事務者自然居多。1912年初，運城鹽池逐漸恢復生產之際，陜西方面即派代表來運城交涉，并提出三點要求：陜販鹽課，由陜代收，匯解過晉;渭北地方撤回官運，歸陜人辦理;陜西鹽課加價，秦晉平均分配。河東軍政分府民政司為避免交涉破裂引起軍事糾紛，權衡利弊后勉強答應第二條要求。但陜西方面并不以此為滿足，當年5月，陜軍司令陳樹藩借“助剿臨虞土匪”為名，“督師渡河，要求運鹽協同不納課價，借濟餉需”，駐運城晉軍副都督溫壽泉為之商訂條約十二則，“載明只在渭北行銷”^③。陜軍不滿，決定以“秦軍政府河東軍”名義武力占據運城。后經多次交涉，河東當局以酬謝陜軍援晉名義，饋贈食鹽24萬擔，陜西軍隊始告撤走^④。就陜軍所言助剿之事，當時運城確有五月之亂，但所謂“土匪”者，“既非民軍又非土匪，當時攻城亂搶者，悉為運城一帶之鹽梟。五月十七號破城之后，即以搶劫當典、票號、富戶為要義。據城十日，搶劫一空，所有運城數百年之富戶，無家不遭其害者。五月二十六號，因城內財盡，業已督隊出城，刻占據太平縣一帶”^⑤。由此可見，土匪既已自行逃離，陜西軍隊所言“助剿”實乃為河東鹽利而來。

繼晉陜風波之后，閻錫山、袁世凱也加大了對鹽池的搶奪力度。閻錫山奪得山西軍政大權后，于1912年7月12日撤銷了河東晉軍政分府。而同期，袁世凱則任命李岐山為山西第一混成旅旅長，張士秀為河東觀察使，二人屯田于運城西北鳴條崗。針對此項，閻錫山借口當時河東36州縣稅款不上繳，隨即于運城設立“籌餉局”，委任南桂馨為局長，加大監收力度，并監視臨時鹽政處。南桂馨抵達運城后，被李岐山、張士秀二人拘留審訊。閻錫山得知后電告袁世凱稱：“李張二人盤踞河東，擁兵自衛，潛謀獨立。”為協調此事，1913年初，袁世凱調派駐保定陸軍第六旅長鮑貴卿和駐潼關統領趙倜率部夾攻運城，捕得李、張二人，并以“稱兵作亂，危害民國”的罪名囚于北京陸軍監獄，還以“違抗命令，把持財政”之名交由軍法會審^①，但此舉并不表示閻錫山順利接管了河東鹽池。同年1月，袁世凱下令全國鹽務由中央掌管，各處設由財政部直接領導的鹽運使機構，且規定鹽運使與各省都督、民政長之間的聯系用公函，意即不受地方節制。這一規定使得閻錫山此前預設“鹽務局”的計劃泡湯，只得遵令取消臨時鹽政處，改為“運使公署”^②。鹽運使署下設：解州場公署、督銷局、運衛營、安邑管運局、隘口批驗局等機構。場公署設場知事，各局設局長，負責生產、運銷、稅收、緝私等事項^③。河東臨時鹽政處撤銷后，袁世凱即派遣楊葆昂為第一任鹽運使，接手運城鹽池的諸多事宜。

1913年農歷正月初八，楊葆昂抵達運城就任河東鹽運使一職，由此開始中央直轄三綱鹽務，“令各鹽岸分銷局，及一切人員，速行清理，以便改組”^④。對之前臨時鹽政處與陜西方面所簽訂的陜綱民販等約定，也開始著手處理。“現陜綱民販，屢以侵占渭南銷路為詞，且花鹵各私，禁令大弛，引岸破壞，課收短絀，此次楊葆昂接任河東鹽運使，察看情形，以嚴禁花鹵各私為前提，以收回渭北各地，由河東招商或自辦為主要，且官運成本十七萬余兩，均為秦軍占用，亟須如數撥還。現擬派原邦用許長解二員，前往西安與張都督詳細談判，已電院部請示，俟奉覆準，即可成行。”^⑤ 運城鹽池自此處于袁世凱的控制之下。

三、河東鹽務稽核分所與河東鹽運使署的權力之爭

辛亥革命之后，中國政局動蕩不一，期間地方各省往中央之解款多已停止，且清廷留有巨債，北京政府財政困窘，不得不舉外債以維持。同期，袁世凱為鎮壓南方革命黨舉事，乃有“善后大借款”之事。

1913年3月，北京政府開始與英、法、德、美、日、俄六國銀行團商談借款事宜，期間銀行團提出借款得以中國全部鹽稅作為擔保，且須任用外國人直接監督、管理鹽稅的稽征和用項，并對鹽務進行改革。此舉無異于將中國鹽政主權拱手外人，遭到國內輿論的強烈反對，談判一度中止。4月26日，袁世凱未經國會批準，與銀行團簽署了《中國政府善后借款合同》，借款2500萬英鎊，除規定年利息為5厘，期限為47年外，且為監督中國鹽稅收入而規定：“中國政府在北京設立鹽務署，由財政總長管轄。鹽務署內設立稽核總所，由中國總辦一員，洋會辦一員主管……又在各產鹽地方，設立稽核分所，設經理華員一人，協理洋員一人（此二員之等級、職權均相平等，即系英文所稱華洋所長）。該二員會同擔負征收存儲鹽務收入之責任。”^⑥ 同年6月，依據善后借款合同之規定，河東鹽務稽核分所在運城成立，第一任經理為王克均，協理為英國人伯理穩。

此后，北京政府在河東所設的鹽務機關有二：一是河東鹽務稽核分所，另一則是為辦理行政之河東鹽運使署。河東鹽務稽核分所隸屬于北京稽核總所，系根據善后借款規定“為保障外人債權”而設，以經理為長官，協理（外國人擔任）次之，內部分設文牘、會計兩課。所屬機關有秤放局（設解池場），負責稽核鹽斤出場事宜，并在東西南中各禁門設秤放分局，并且，“在陜豫兩岸，則有各渡之查驗卡”。河東鹽運使署直隸于財政部鹽務署，以鹽運使為長官，按財政部運署組織條例，分場產、運銷、總務三課（后增設會計課），并以巡視員巡視所銷各地。其所屬機關，場產方面有解池場公署及場務員;運銷方面則有安邑運發局，隘口批驗局，陜豫兩岸各渡鹽銷局、驗收局，介休、洛陽各查驗局，河南會興鎮大車運照局等;緝私方面設有緝私統領部，共轄有緝私步兵二營一連、騎兵一連，統領由鹽運使兼領，幫統由第一營營長兼任，“其駐地為禁墻內外，及陜豫南岸各渡口”^①。由此可見，河東鹽務稽核分所與河東鹽運使署同屬于財政部鹽務署，雖設立目的不同，實際上二者在權責方面存在諸多的疊合，河東鹽務稽核分所是“善后借款”的產物，便于列強控制中國鹽稅主權和攫取鹽利，對河東鹽運使署的權力形成爭奪，二者矛盾不斷。

關于二者權力之爭，丁恩在其《鹽務報告書》中對楊葆昂多有揭發：其一，楊氏赴任時所隨帶的運衛營軍隊乃新募士兵組成，毫無紀律，擾民有余。其二，楊氏開支經費過巨，楊葆昂初次招募士兵時即購置快槍500支、子彈30萬顆發交備用。“查民國二年五月二十一日起，至十二月三十一日止，所收鹽稅歸入鹽款項下者，共計只得七十二萬三千三百三十六元八角八分。而所支之經費，則為十七萬零九百八十三元八角五分。約占收入全數百分之二十四。即運衛營經費一項，由民國二年五月二十一日至十二月三十一日，已有八萬九千八百三十九元之多也。”^② 其三，運衛營軍隊駐扎城中，距鹽池甚遠，于監管走私無益。考察史實，二者之爭緣于丁恩上任施行的鹽政改革，其中一個重要內容為“先課后鹽”，即預先征稅，但運使楊葆昂對此并不贊成，規定“由場運鹽發交督銷局，放鹽準單略過分所”，無須經得經、協理加簽或蓋章。此則表明丁恩監督中國鹽利目的落空，故而丁恩歷陳楊氏之不是，要求北京政府改調楊氏。與此同時，河東鹽務稽核分所協理伯理穩對楊葆昂也甚為不滿，指出鹽運使署對河東稽核分所各方行事多有妨礙，具體有：銀庫方面，“善后借款”合同第5款中對于鹽務進款的相關規定有：“各產鹽地方鹽斤納稅后，須有該處華洋經協理（英文稱華洋所長）會同簽字，方準將鹽放行。所有征收之款項，應存于銀行，或存于銀行以后所認可之存款處，應歸入中國政府鹽務收入賬內，并應報告稽核總所，以備與稽核總所所存之表冊核對。以上所言鹽務進賬內之款，非有總會辦會同簽字之憑據，則不能提用。”^③ 據此，伯理穩于函中就楊葆昂之行為表示不滿：“總所飭令敝所管理銀庫之事，臺端早已知之，則凡銀錢之出入，敝所當先知其事，而敝所查九月至今，自銀庫取出者約萬元余。取出之時，敝所均未知之。如鹽務行政等費業已支付，敝所對于此事，實不能負責任，且非經總所許可，敝所不能出賬。”督銷局方面，伯理穩認為，督銷局在運鹽之前應先繳借券換取門票，再送至稽核分所收取并查核，但楊葆昂口頭敷衍，實則先斬后奏，并未按章辦事。關于所詢之事，鹽運使署對于稽核分所的數次函詢經常久不答復、答非所問或僅答一半，導致總所來函而不能作報^①。總之，為稽核分所爭取權力是丁恩與伯理穩的共同心愿，而當務之急則是楊氏的去職。12月6日楊葆昂的調職任命下達^②。就楊葆昂調任一事，河南毅軍翼長趙倜曾電請中央謂楊葆昂整頓河東鹽務得力，請中央酌情慰留^③。然此事終究未果，河東鹽運使一職由高景祺繼任。

丁恩對此不以為然，認為“此種更動，于河東鹽務并無有裨也”，要求進一步解決鹽運使署存在的問題，北京政府予以讓步。譬如，關于運衛營問題，1913年12月22日，財政部下令將河東鹽運使署運衛營裁并為緝私營，且規定年經費不得超過5萬元。1914年1月，高景祺就此呈請大總統暫緩此事。2月，財政部答應將運衛營兵士人數減為200名，以后若要添加“鹽巡若干名守衛各鹽場”，須與稽核分所會商。關于督銷局廢立問題，1913年12月19日，財政部限令河東鹽運使一個月內裁撤督銷局，高景祺極力反對此舉。丁恩指出高氏反對是因為高氏在前往運城赴任之際帶有200余親友隨員，撤銷該局則無法安插。另外在秤放鹽斤之權上，稽核分所要求“將鹽運使署掌管閘門之人員（場局長）撥歸分所節制”，其依據為此類官員權責混淆，“運使所屬鹽池禁墻閘門之官員，雖名為場局長，然實兼管發放官鹽事宜”，并且場務管理人員辦事敷衍。12月18日，高景祺電呈袁世凱指出稽核分所要求“將鹽運使署掌管閘門之人員（場局長）撥歸分所節制”，是為架空運使權限而來。北京政府權衡再三后認為，“稽核分所原為稽核鹽稅，至用人行政仍操之（鹽）運使，分所不得干涉。惟各運使亦應督飭所屬人員不得辦事敷衍致滋口實”，婉拒了稽核分所接管場局長人事權之事。

此際，丁恩正值因公離京出巡，獲悉上述處理結果之后，丁恩于1914年1月7日致函責備河東稽核分所經理、協理阻礙鹽務之進步，隨后又批評分所未將辦事章程細加研究，致使咨文措詞不當，交涉當中授人口實而落下風。丁恩指出，場局長之權限混淆不清，稽核分所節制該項人事權系當初善后借款所規定，“鹽務抵押借款于產鹽地方設立稽核分所，原為稽核鹽款起見，至用人行政之權自應仍屬該管長官，合同俱在，可考而知”^④。并據此項規定，他繼續與北京政府交涉河東鹽場有關問題。未幾，高景祺擢升他職。2月27日，北京政府任命倉永齡繼任河東鹽運使一職，“所有前經財政總長核準之各辦法，始得分別實行焉”。4月20日，河東鹽務督銷局終被裁撤。5月，丁恩到運城巡視，解決了秤放鹽斤事宜，“所有關于河東鹽務種種爭辯之問題，不復如前之甚，而整頓之辦法，亦得有進步焉”^⑤。而此前升職不久的高景祺，“丁憂即免官”^⑥。總之，鹽運使與稽核分所的權力之爭以丁恩勝出而告結束。

結?? 語

歷史上，河東鹽務之歷代管理，雖有變化，但大體上仍保持穩定態勢。近代以來，地方政局多變，鹽務管理也被波及而呈現事權頻繁變動之狀。就清至民初這一時期而言，河東鹽務管理一波多折，歷經了晉陜勢力之間的武裝爭奪、閻錫山與袁世凱之間的“央地之爭”以及“善后借款”之后外國插手鹽政主權三個階段。此種變動折射出近代以來各種勢力角逐地方鹽務管理的政治生態，也反映了中外關于鹽政主權的爭奪。隨清政府覆滅后成立的河東晉軍政分府僅維持了6個多月即在政治傾軋中被取代，在此期間，陜西方面也以剿匪名義行強奪鹽利之事。隨后的“央地之爭”，閻錫山覬覦河東已久，雖扳掉了袁世凱所任命的河東觀察使張士秀和旅長李岐山，而將河東政權收歸其手，但其接管河東鹽務的意圖被袁世凱撲滅。而袁世凱所主張的鹽務由中央管理為接踵而來的“善后借款”所制約，鹽政主權被列強攫取。善后借款合同的產物——河東鹽務稽核分所在設立之初就與鹽運使之間屢有紛爭，河東鹽運使一職也幾經變換。鹽稅歷來為中國財政的主要稅源之一，其中利益牽涉甚廣，鹽務稽核分所的改革同時也招致了鹽商和部分官員的反對，其中曲折在此不作贅述。揆諸史實，河東鹽運使署存在管理不善、冗員繁雜等問題，該署與稽核分所之間的糾紛，折射出列強通過善后借款合同獲得干涉中國鹽政和攫取鹽稅利益的時代狀貌，是近代中國逐漸喪失鹽政主權的時代縮影。另一方面，稽核分所的改革，雖其目的是為列強攫取中國鹽利，保障借款合同之償債收入，但客觀上有利于解決中國既往鹽務管理中存在的積弊，是中國鹽制史上的重要革新。歷史風貌在社會變遷中呈現出復雜多歧的狀態，至南京國民政府初期，隨著改訂新約運動的興起，南京方面曾一度下令撤銷稽核分所，后又恢復與鹽運署合而成為河東鹽務局，此為后話。

（責任編輯：李新龍）

Research on Hedong Salt Affairs Administration from

the Qing Dynasty to the Early Republic of China

LI Changbao? LEI Ke

Abstract： In the Qing Dynasty， salt in Yuncheng was evaporated in rectangular filed and its operation and management belonged to salt merchants. Although the taxation was getting heavier， the salt affairs administration was still relatively stable. After the outbreak of the Revolution of 1911， the Yuncheng area undergo the political conversion and the Hedong Military Branch Government was established. The Qing government was also replaced by the Hedong Provisional Salt Administration Bureau on the sovereignty of Hedong salt affairs. At the time when salt ponds gradually resumed production due to reform measures， the military groups of Shanxi and Shaanxi revived turmoil due to salt profit， and then ended up with salt as a gift to Shaanxi. Later， after Yan Xishan took over the military and political power in Shanxi， he repeatedly intervened in the salt affairs of Hedong. In the beginning of 1913， Yuan Shikai set up the salt transport agency in the name of the central government， which lead to the break down of Yan Xishans plan. However， after the dispute between the central and local governments， the signing of the “Chinese Government Reorganization Loan” contract in April 1913 caused the sovereignty of salt affairs to surrender to outsiders. In June， the Hedong Salt Administration Office was established. Since then， Hedong salt affairs embarked on the reform process under the disputes and conflicts of the office and the salt administrator.The salt administration sovereignty was violated during this period.

Key words： Hedong; salt affairs administration; Salt Administration Office; salt administrator