淺議法國私立學校變遷及發展特點

劉敏

一、 法國私立教育變遷

在19 世紀初之前，宗教教育和私立教育是法國教育的主要形式。天主教為主的宗教教會開設大量免費學校，以培養神職人員為目標，教會制定教學大綱、編寫教材、組織教學、培養教師，教學內容除宗教教育之外，也涵蓋了一些基礎的法語和算數課程。隨著民族國家和資本主義的發展，教育越來越受到重視。1762 年，法國政府明令禁止了耶穌會的教學活動。1766 年，國家設置了教師資格考試，確立了統一的教師聘任制度。19 世紀初，拿破侖上臺后建立了帝國大學，通過這一統一的行政機構實現了法國教育的中央集權體制。國家不再允許新建具有自主權的私立學校，但仍承認之前已經開辦的私立學校和寄宿學校。私立學校在帝國大學的意志下享有一定的辦學自由權，同時須要向帝國大學繳納許可權費用①Bruno Poucet. L‘enseignement privé. Paris : PUF, 2012, p. 20.。1811 年教會學校開始接收非宗教學習目的的學生，法國各省基本都有一所教會學校。

19 世紀30 年代，法國社會經歷了一場有關“公立教育”、“認知自由”、“知識壟斷”的論戰，最終教育自由的原則得以捍衛。1850 年《法魯法》（la loi Falloux）確認了中等私立學校的辦學自主權，允許私人在衛生等各項條件符合許可的情況下申辦私立中學，同時學校保證投入經費達到年度開支的1/10，宗教團體亦有權開辦私立中等學校。這一期間天主教學校得到快速發展，大約有近三分之一的女生都在天主教學校中接受教育（男生不足10%）（Poucet，27）。

1882-1883 年法國政府陸續頒布《費里法》（Les Lois Ferry），確立了公立教育強制、免費和世俗的原則，成為法國基礎教育階段公立教育與宗教教育的分水嶺，但同時費里深知宗教對于社會的重要意義，因此法律并未全盤否定宗教教育，而是將其置于家庭教育和私立教育中。

第五共和國時期，法國通過了《德伯雷法》（la loi Debré），這是法國有關私立教育的最為重要的法律，沿用至今。該法經由政府與宗教教育代表反復商談并大修7 次才最終得以確立。法律指出，為確保學齡人口入學、保證教學的基本統一、實現國家的教育目標與教育自由理念的結合，政府通過與私立學校簽署協議“購買”私立教育，政府向私立學校提供教師工資及部分公用經費資助。私立學校必須錄入具有宗教信仰的學生，同時可以在國家教學大綱之外開設宗教文化課程，目的是讓學生了解更多的宗教文化。

21 世紀以來，隨著教育市場化發展，私立學校的數量越來越多。學生由公立學校轉入私立學校不受任何條件限制，不管孩子幾歲，就讀前家長可以寫一封申請信，由私立學校決定接受與否。由私立學校轉讀公立學校則需要學業水平測試，才能夠進入相等水平的公立學校就讀。下表是2019 年法國教育部官方對2018 年各級各類教育中私立學校及學生人數所做的統計（Poucet，49）：

表 1 法國各級各類教育中私立學校數量及學生人數

從表中可以看出，私立學校的規模已經顯現，而且在中等教育占有規模要高于初等教育階段，這一階段學生數量占比已經超過1/5。今天法國的私立學校可以分為三類，即與政府簽訂協議的私立學校（établissement associé par contrat avec l’Etat）、與政府簽訂簡單協議的私立學校（établissement sous contrat simple）、協議外學校/與政府無關系的學校（établissement sans lien avec l’Etat/ établissement hors contrat）。對于第一種類型的學校，國家負擔協議所確定的非寄宿公用經費及教師工資，校舍建設及設施維護等費用則由學校自籌，同時這類學校須要嚴格遵守國家的教學大綱開展教學活動，此類學校所聘用的教師應具備公立學校教師的相等資格；第二類學校主要集中在小學階段，國家支付教師工資，學校具有較大的教學自主權；第三類學校則完全自籌費用，同時學校有權自行決定教師聘用及教學計劃①張為宇：《法國政府購買私立學校教育服務解析》，載《世界教育信息》, 2013 年第21 期，52 頁。，國家只監管其不違反法律和公共秩序，這類學校的數量實際很少，而且大都是教會學校。私立學校的學生有大部分學生都在第一類學校中（初等教育約為94%，中等教育約為98%，2016 年）。

二、 法國私立教育的管理

（一）財政政策

不同教育機構辦學成本的算法不盡相同。私立學校辦學成本被明確區分為學校運轉成本和投資費用。除托兒所、自修室、半寄宿學校、寄宿學校的學費由學生家長承擔之外，其他與政府簽署協議的教育機構的辦學公共經費及教師工資均由國家負擔。

2018 財年，法國中央政府在私立教育中共投入超74 億歐元，全部用于與政府有協議的私立學校。從辦學經費的構成來看，據教育部統計數據，2018 年，私立幼兒園及小學的經費中有34.7%來自教育部，4%來自于其他部委，17.5%來自于地方政府，家庭承擔約21%，另外還有其他來自企業、其他類別行政部門的經費。這組數據對于法國公立而言則分別是63%、3%、26%和4%。從不同政府投入不同學段的教育經費比例來看，學前和初等教育政府投入經費占公立學校和私立學校的辦學總經費56.3%和53.1%，中等教育階段這個比例為73.3%和64.2%，而到高等教育階段，這個比例則為75.4%和7.9%，但地方政府在私利高等教育機構的投入比例占其總經費比例的81.3%。所以從這個角度講，政府持續為各級各類私立教育投入了份額不小的經費，相對于其他大多數歐美國家而言，政府投入公立和私立學校的經費差異不大。

（二）稅收政策

根據法國法律，學校是非營利性機構，私立學校除副屬性商業行為之外，不繳納商業性稅收（包括增值稅、企業稅、企業應向國家繳納的教育稅等），但仍有以下要求：1.學校學費等收入不能作為個人分配（分配對象指學校的擁有著，被雇人員的工資除外），而是投入學校的再運行；2.學校擁有者具有義務性質，具體來講，學校擁有者或學校所屬社團負責人的個人報酬不得超過法國政府規定的最低工資限額的3/4；學校不求助于商業手段（如商業廣告）進行運作。在學校財務制度方面的基本規定為：1.學校須向當地工商會下屬的企業規范中心備案；2.學校的每筆收入支出均記錄在帳，收付須開具發票或可以代替發票的證明；3.按年度就全部賬目向稅務部門申報，繳納應繳稅款，出現問題接受后者的調查。

①王文新：《法國政府對私立學校的管理》，載《教育發展研究》, 2003 年第11 期，79 頁。

宏觀層面上，法國通過向企業征收“學習稅”（taxe d’apprentissage）稅目，完成政府教育經費的部分籌集，企業以強制繳納學習稅的形式承擔社會責任。學習稅的征稅對象為企業職工上一年度工資凈收入，稅率為0.68%，該稅目稅收收入計入國家預算。法國政府更多地是將這部分收入以補助的形式二次分發給職業或技術教育機構。據統計，2012年，法國政府共實現學習稅收入11.955 億歐元，并將其完成教育經費的再次分配，其中52.2%的學習稅收入分配給準備職業能力證書（CAP）的職業學校，10.9%至第二階段公立學校，6.8%至第二階段與政府簽訂協議的私立學校，2.2%至第二階段未與政府簽署協議的私立學校，12.2%至高等教育公立教育機構，15.6%至高等教育私立教育機構。中等職業教育和高等教育機構作為學習稅的主要受益人，擱到企業在經費上的支持。

（三）經費管理

在法國，公立學校教育是完全免費的，而選擇私立學校的家庭需要繳納注冊費和學費。與政府簽訂協議的私立學校由國家提供教師工資和非寄宿部分的公共經費，教師之外的人員費用由學區承擔，除此之外，學校還會向學生家庭收取一部分維護固定資產的費用，學費額度的差異取決于當地的物價水平同時也取決于家庭收入。根據2010 年一份對簽訂協議的宗教私立學校的調查結果，家庭平均支付學費為365 歐元/每小學生，523 歐元/每初中生，705 歐元/每普通高中或技術高中學生②FNOGEC, Rapport économique et social 2010 de la FNOGEC. (2010-12-22). [2015-07-22]. http://www.fnogec.org/gestion-et-financements/Observatoire-economique-et-social/resultats-de-lobservatoire，總體來說，法國私立學校的學費相對英美等國家的私校來說是非常低的。協議私立學校的財務狀況受到國家的嚴格監管。

數量很少的無協議關系的私立學校的學費定價及財務狀況則不受法律限制。幼小階段無協議關系私立學校的年學費最高可以達到4000 歐元，而中等教育階段則高達7000 歐元左右。

法國私立學校在教育經費的使用上確實比公立學校更為高效。對于與政府簽訂協議的私立學校來說，雖然政府承擔了其教師工資和非寄宿公共經費，但學校仍要籌集校舍建設及維護的費用，而這是一筆不小的開支。而未與政府簽署協議的私立學校，學校則完全自籌經費。也就是說，私立學校比公立學校更關注募集和管理經費的問題，更要開源節流，通過優質的教學質量吸引足夠的生源。2011 年7 月，一份名為《教育：公立比私立昂貴得多》的報告指出：教育部公開數據顯示包含家庭教育支出，公立教育的成本比私立教育高30%-40%，盡管有人將原因歸結為公立學校教師退休工資高、學校技術類教工的工資高等，然而刨除這些因素，第一階段公立學校的生均費用仍然比私立學校高出1313 歐元，第二階段則高出721 歐元(FNOGEC)。

表格2 2010 年法國協議私校與公立學校生均費用結構（單位：歐元）①DEPP, ―Repère et références statistiques sur les enseignements‖, la formation et la recherche, 2014, p. 6.

報告指出，成本差異的主要原因為公立學校超支情況較為普遍，經過測算公立學校每年超支可達到230 億歐元，即便不考慮教工工資及籌資上的差距，公立學校的超支也達到105 億歐元。如果說暫時不能得出公立學校、私立學校間效率高低的實質性比較，但就私立學校而言，的確實現了低成本和高質量的教育。

（四）辦學許可

1. 基礎教育階段

所有想要開辦私立學校的個人必須預先向擬創辦學校所處市（鎮）的市（鎮）長申報其意圖，并向市（鎮）長指明學校場地。市（鎮）長立即將申報的收據交給申辦人，并將申報張貼在市政府門前公示一個月時間。如果市（鎮）長判斷學校地址不適宜，或申辦人的道德情況或衛生條件不符合要求，市（鎮）長在8 日內對辦學提出異議，并通知申請者。學校改變校址或者改變寄宿制的情況下必須再次完成申報。

申辦人將上述申報提交至省級教育代表和教育部相關部門檢查備案，提交申報材料需要附帶以下材料：出生公證、文憑、犯罪記錄摘要、居住地址、近10 年從事職業及學校規劃；若申辦人隸屬于某一團體，則要提交一份該團體章程的復印件。

國家教育行政管理機構或檢察機關可以對辦學申請提出異議，比如申辦人本人是公立學校的教師，而其想在其所工作的市鎮開辦私立學校，就可能會因妨礙公共秩序的原因被質疑。只有自申報接收日起為期一個月內沒有異議的申請才可進入辦學手續。對于辦學異議由國民教育學術委員會（Conseil académique de l'éducation nationale）于1 個月期限內定奪，申辦人不服裁決，可向國民教育高級委員會和行政法院上訴。

中等教育階段，私立學校的申辦過程相似，但具有更高的申辦條件。在申辦人資格上，法律要求申辦人須具有法國或歐盟成員國國籍，年滿25 周歲，未被剝奪公民權利，無犯罪記錄。申辦人向學校所在學區的學區長提出申報（非法國國籍的申辦人需向教育部相關機構申報），并提交以下材料：

1.工作及實習證明：在歐盟成員國或其他歐洲經濟區國家的中等教育階段公立或私立學校從事5 年及以上教師或學監工作的證明；

2.中學畢業會考資格或中等教育及以上同等能力水平證明；

3.學校規劃及辦學意圖申報書

中等職業私立學校的申辦與私立中學的申辦相似，對申辦人資格沒有明確要求。高等職業私立學校的申辦需要得到國家相關部門的認可，申請中須提交教學計劃和課程。國家可以通過獎學金、補助或公共經費劃撥的方式參與私立學校的管理。

2. 高等教育階段

私立學校的申辦過程相似，除符合法律規定條件的個體之外，依法成立的團體也可申請開辦私立高等學校，申辦團體須在申報中列出姓名、職業、團體創辦人和行政人員的家庭及工作場所、團體章程。辦學申請須提交至學區長并上報教育部相關機構。另外，開辦高等私立學校必須提交開設課程，指明課程教學者的姓名、資格、家庭住址、上課地點、教學目的。高等私立學校至少由3 人管理，辦學申請要明確行政管理者的姓名、資格、家庭住址、在學校中的職位和地位。若管理者之一死亡或退休，其職位須在6 個月內完成替換。高等私立學校每年要向指定部門提交教師名單及課程計劃，學校具有博士學位的教師數量應與高等公立學校最少博士學位教師數量持平。

私立高等教育機構不可以“大學”（université）命名，“大學”只保留給公立高等教育機構，私立高校可以以“自由學院”（faculté libre）命名，并加帶可以指明其專業特長的詞語。另外，高等教育學位的頒發是由國家壟斷的，僅國家可以頒發“業士”（baccalauréat）、“學士”（licence）、 “碩士”（master）、“博士”（doctorat）學位。私立學校無權頒發學位，只可授予學業合格者學業完成證明（attestation）或證書（certificat），其法律價值可能不被國家承認。

（五）教學管理

法國是具有中央集團傳統的國家，公立學校必須嚴格執行國家統一的教學大綱，與政府簽署協作協議的私立學校也要按照國家制定的教學大綱實施教學活動，與政府簽署簡單協議的私立學校則可自行安排教學內容。但總體而言，私立學校在教學形式以及教學方法上仍享有更大的自主權，特別是學校可以自主開展一些教育教學研究、實驗性教學，開發校本課程等。

如何縮小個體差異造成的學業表現一直以來都是法國教育中所關注的熱點問題。近些年，不少私立學校嘗試采取“走班制”來解決這一問題。比如法國里昂市的一所私立初中就打破過去的教學單位設定，在不同科目中按照學生學業水平來分班，每個學生在每個科目中都可選擇更加適合自己學習水平的課程。學校在開學前先對全校范圍內的學生進行單科模擬測試，學生根據成績被編入A、B、C 三個水平不等的單科學習班級，單科成績優異的學生可以進一步自我提升，而成績不足的人也可以在不留級的情況下重新學習自己較弱的科目。這種方式得到的師生和家長的認可，特別是緩解了女生在升入高年級理科學習吃力等問題。法國國民教育部也在追蹤關注“走班制”教學的效果，希望能夠獲取更多可供推廣的經驗。

三、 法國私立學校發展評價

近幾十年，法國私立學校的發展呈現出穩中有升的態勢。今年，每6 個學生中就有一個學生在私立學校就讀（中等教育這一比例約1/5，初等教育這一比例約1/7）。越來越多的法國人都贊成國家資助私立學校，不少家長開始考慮或者已經將孩子送入私立學校以爭取更好的發展機遇。

2013 年5 月，法國國民教育部對小學和初中畢業班的學生進行了例行全國抽樣測試，主要了解學生對國家課標的掌握程度，樣本量約為2 萬3 千名小學畢業班學生和1 萬7 千名初中畢業生，學生分別來自790 所公立小學、與政府簽署協議的私立小學，740 所公立中學以及與政府簽署協議的私立初級中學。樣本數據的置信區間為95%，統計結果具有相當高信度。根據教育部公布的評估結果顯示，私立學校87.4%的小學生達到1 級能力標準（閱讀和語言方面），79.2%的學生達到3 級能力標準（計算、幾何、長度和面積、組織和處理數據、科學和技術素養方面），而公立學校達到相應標準的小學生比例分別為81.8%和74.2%。初中階段，私立學校87.9 的三年級學生達到1 級能力標準（閱讀方面），88.1%的學生達到3 級能力標準（科學與技術實踐開端和解決問題、了解如何使用數學知識和能力、了解如何使用各類科學領域的知識方面），對應公立學校的學生比例為80.6%和80.4%。

單純從評估結果來看，私立學校的學生學業表現要優于公立學校。當然，關于公立教育與私立教育質量也有不同的聲音，比如就有研究指出，在其他條件（中學入學狀況、所在社會層級等，樣本選擇應選擇生源及其他教學條件相似的學校進行比較）一致的情況下(Poucet,25)，兩者的教學成果并無顯著差別。也就是說生源控制等因素常常成為私立學校取勝的重要因素。

比如2016 年法國一項對私立學校學生家庭背景的調查就顯示，36%的私立小學學生的父親來自富裕家庭，這個數字遠高于公立小學的17%；公立學校中，只有大約2/5 學生的母親具有高中畢業會考文憑及以上學歷，而私立學校大部分學生母親都具有這一水平；而且公立學校學生父母中有一方為移民的比例以及來自單親家庭的比例都比私立學校學生高一倍①Denis Fougere, Oliver Monso, Audrey Rain and Maxime To. ―Qui choisit l‘ école privée, et pour quels résultats scolaire ?‖, Trans Education et Formation, 2017, p. 82.。生源控制是私立學校的選擇。學校有權根據學生的申請材料擇優錄取，還可以組織面試。私立學校非常注重與家長的互動，常常組織有家長委員會，與家長及時溝通學生的各項情況。較之公立學校的學生家長，私立學校的學生家長的參與積極性也更高。因此，單純通過學生學業表現很難判定公立學校或私立學校誰提供了更高質量高的教育。而且私立學校發展自身也面臨壓力，比如募集資金、穩定的教師隊伍建設等。總之，法國政府一直以來都將私立教育作為國民教育有益而必要的補充，政府通過購買服務、引入競爭機制，促進了國家教育提供主體和提供方式的多元化。同時法國政府不斷健全法律，一方面確立了私立學校的非盈利性質及辦學自主權，另一方面則通過協議、督導等方式確保了私立教育不偏離國家教育的總體目標。