對完善財政資金直達機制的三點建議

郭綱

2021年是“十四五”開局之年，也是積極的財政政策進一步提質增效之年。其中，中央財政資金直達基層的舉措，對于保障各地財政部門扎實做好“六穩”工作、全面落實“六保”任務、切實提升財政資金績效水平等，具有重要而深遠的意義。

隨著中央財政直達資金的有序擴圍、穩步增加以及常態化安排，筆者以地方基層財政部門的視角，就進一步完善中央財政資金直達機制提出三點參考性建議。

銜接地方預算

從直達資金的分配環節來看，中央財政直達資金計劃盤子下達時間，宜同地方財政預算草案的編制時間相銜接。

就目前而言，中央財政直達資金下達時間與終端財政部門預算安排的時間尚不完全一致。

以2021年城鄉義務教育補助經費為例，縣級基層財政部門收到上級相關文件的時間為2021年1月，此時縣級地方政府2021年度的財政預算草案編制工作已經完成，并上報同級人大審議。

由于城鄉義務教育是重要民生事項，縣級政府財政在安排年度預算時必須而且已經優先足額保障。然而，為了滿足中央財政直達資金專款專用，以及符合各類監督檢查的要求，須將所收到的上級直達資金與本級財政預算已安排的、涉及所有義務制學校的經費進行調賬。

這種賬務調整和資金置換，一方面給縣級財政部門和各相關預算單位帶來大量的額外工作，另一方面又影響縣級人大已經審議批準的財政預算執行的嚴肅性。

《中華人民共和國預算法實施條例》明確，縣級以上地方各級政府財政部門應于每年6月30日前部署本行政區域編制下一年度預算草案的具體事項。從地方基層財政部門的實踐來看，每年三季度開始緊鑼密鼓開展下年度本級預算草案的編制工作，年底前形成預算草案并經次年年初同級人大審議通過后執行。

鑒此，中央財政宜于每年的三季度下達次年一般轉移支付和常態化專項轉移支付的直達資金計劃盤子，這有利于地方財政把直達資金納入本級預算統籌考慮與安排，減少不必要的調賬，有效提高地方財政預算的主動性、精準性、嚴肅性，以及財政預算的管理績效。

建立長效管理機制

從直達資金的清算環節來看，中央財政一般轉移支付、常態化專項轉移支付的直達資金宜建立可跨年清算的長效管理機制。

以某縣級財政為例，2020年7月，該縣收到了困難群眾救助補助資金及優撫對象價格臨時補貼補助資金。根據直達資金管理要求，為盡早發揮資金實效，該縣級財政于年內及時完成了該直達資金的全部撥付工作。同年12月30日，該縣級財政收到一筆上級負指標，需要收回部分已支出的直達資金，所需收回資金的支出來源相應由直達資金調整為本級財政的其他財力。

在基層財政已基本完成年底關賬工作的情況下，此類清算對基層財政帶來了不利影響。一方面，這種清算調整增加了基層財政部門和所涉及單位計劃外、突發性的工作量;另一方面，如果上收的負指標達到一定的規模，則會對基層財政的年度財力平衡帶來挑戰。而且，這種臨時性調整，也與財政預算調整的法定程序和管理要求不盡相符。

建立可跨年度清算的長效管理機制后，對于提前預撥、年終清算的直達資金，如果全年預撥金額超出應撥金額，可允許在下一年度抵扣，以此減輕縣級基層財政部門年底應急性工作量，也能更好促進地方財政預算管理工作的穩定性與規范化。

探索監管考核機制

從直達資金的考核環節來看，中央財政直達資金的支出進度，宜按預算年度和項目進度相結合的方式進行科學合理考核。

中央財政推行直達資金改革舉措，對于提升基層財政保障能力、支持基層完成“六穩”“六保”等工作任務發揮了重要的積極作用。

隨著中央財政直達資金的有序擴圍與穩步增加，直達資金中既有用于保障地方行政事業單位機構運轉類的經費性支出，也有用于支持地方政府工程類項目的建設性支出。大多數工程類項目的建設常常是跨年度的，用于工程類項目建設的直達資金須按照項目工程的實施進度在較長時間內分期支付，才能使直達資金對項目工程快速推進提供資金保障的同時，確保財政資金的安全性和有效性。

鑒此，對于直達資金支出進度的監督考核，宜根據直達資金的具體性質，區分不同情況（機構運轉等經費性支出可按預算年度，跨年度項目的建設性支出可按項目進度）進行監管與考核，避免簡單采取預算年度考核從而可能引發直達資金錯用、亂用的風險，達到對直達資金的監管精準有力、考核科學合理的效果。