基于精細化背景下城市閑置空地的更新應用研究：以上海區域為例

蔣應紅，方雪麗/JIANG Yinghong, FANG Xueli

1 城市閑置空地精細化治理的新要求

依據2018 年國家統計局的統計數據顯示，上海的城鎮化率已達到88.10%，位列全國首位，城市化進程不斷加快，城市人口集聚效應與公共資源緊缺的矛盾日益凸顯。《上海市城市總體規劃（2017-2035）》[1-2]提出到2035 年基本建成“卓越的全球城市”，成為“令人向往的創新之城、人文之城、生態之城”，著力轉變城市發展方式，通過城市有機更新實現內涵式增長。《上海市街道設計導則》[3-5]對道路的規劃、設計、管理提出了更加精細化、人性化和智慧化的新要求。上海城市化的新需求已逐漸從原先的高速推進型轉向速度和品質兼顧的精細化管理型，需要通過精細化的設計和管理來實現城市功能的更新迭代，通過提高城市管理與服務水平來提升人居環境的品質[6-7]。城市基礎設施的設計和運營已跨入精細化管理時代，這亦是資源約束倒逼城市建設進入零增量和減量化建設的一個必經發展階段[8]。

1.1 城市閑置空地的概念和類型

城市基礎設施的功能更新包括多個領域和多個范疇，本文重點關注城市化進程中的城市待開發的純荒廢閑置空地的再利用。我國《閑置土地處置辦法》規定：閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。我國的該條法律是為了對已出讓或劃撥的土地中存在閑置土地的問題進行處置而規定的，具有一定的針對性和局限性[8]。與我國閑置土地的定義不同的是，西方國家將閑置土地分為“棕地”和“灰地”兩大類，“棕地”是指廢棄的、限制的或利用率低的工業或商業用地；而“灰地”，是指已經開發過但因在開發利用過程中形成“污染性”的土地。西方國家對城市閑置土地的認識和再開發側重于關注荒廢未用而影響城市生態環境的一類閑置土地[9-10]。

筆者結合多位國內外學者的研究和實踐經驗，認為閑置空地的概念除了法律規定的土地類型外，還應包括許多低效利用的土地。城市閑置空地是與城市化進程中的人口增減、郊區擴張、去工業化、勞動力轉移等相伴而生的，是指在城市范圍內未用做任何目的或未開展任何建設的閑置土地[11-12]。隨著城市經濟社會快速發展，城市土地開發不斷擴張，城市閑置空地呈現快速增長趨勢。城市閑置空地可歸納為以下幾種類型：城市棕地、城市未規劃綠地、因權屬問題擱置而沒有建設行為的空地、“無人監管”或“被習慣性忽略”的空地以及其他屬于待開發用地范疇的地塊。很多城市，特別是在城鄉結合區域仍然存在大量上述性質的閑置空地。

1.2 城市閑置空地的不利影響

城市大量空地的閑置會對城市環境造成較為嚴重的不利影響，如一些閑置空地因為沒有得到有效管理和利用，導致雜草叢生及大量廢棄物的堆積，嚴重損壞城市完整的景觀形象，影響市容市貌；一些閑置空地存在較多排水內澇現象，導致雨水淤積、地表徑流污染嚴重，亦會對周圍動植物生態環境產生不利影響；另外一些閑置空地地處郊區，規劃無序，對生態和水土流失產生負面影響，加重城市霧霾等污染災害現象。

對城市閑置空地的整治與再利用，是實現城市可持續發展的一個必然過程。眾多發達國家都對包括棕地在內的閑置空地進行再開發利用，并已取得卓有成效的成果[13-15]。如英格蘭政府公布的《英格蘭區域規劃導則（草案）》以及后來對此的審議報告都對城市閑置空地的規劃展開討論，提出至2025年間需要建設110 萬套新住房，其中50%的新住房將建在“棕地”上，50%的新住房將建在“綠地”上。美國亦是城市閑置空地再開發政策實施的積極實踐國家，據美國州聯合會統計局統計資料顯示，從2000 年起至2020 年止，城市閑置空地的再開發使得美國新增55 萬個就業機會和24 億美元的賦稅收入。

本文立足于不同類型的城市閑置空地的功能和需求，梳理閑置空地的精細化治理問題，創新性提出“城市閑置空地精細化設計”實施機制平臺；梳理上海市典型閑置空地規劃設計方案，從臨時性調整和固定式再利用兩類設計案例介紹上海市近年來在此領域的探索和嘗試。

2 城市閑置空地精細化治理問題梳理

回顧上海對城市閑置空地的管理，主要分為4個階段：一是空地排查和現狀問題梳理階段；二是城市閑置空地精細化設計指引階段；三是閑置空地施工階段；四是閑置空地可持續管控階段。筆者經過對多個項目的參與和走訪，經過反思，研究提出以下幾個城市閑置空地精細化治理問題。

2.1 城市閑置空地設計考慮要素不夠全面和精細

規劃師在進行城市街道設計品質提升時，通常會進行整個地塊的系統性思考，而忽略了地塊中的邊角地、交通道口、橋下等閑置空地的統一規劃和設計。對街道空間的設計考慮要素不夠全面和精細，特別是對閑置空地的設計往往還會忽略一些街道色彩、聲音、人性化街道家具等要素的影響作用。城市閑置空地的精細化治理工作需要對街道設計的各個區域、各個要素進行更為全面、人性化的考慮，例如閑置空地的垃圾箱、休憩長凳、步行高差等要素，這些都會直接決定閑置空地能否得到有效利用。

2.2 城市閑置空地設計剛性管控，缺少彈性機制

規劃師為了對街道設計進行有效的指導，往往會在設計方案中給出一些具有表現力或整齊劃一的街道設計效果圖，這類設計藍圖對當下的設計具有一定的指導意義。特別地，由于城市閑置空地常常處于被忽略的地位，這種剛性管控的設計藍圖雖然具有一定的指導意義，但卻缺乏對未來地塊功能和景觀變化的動態更新的應對能力。

另一方面，城市閑置空地往往屬于一類“無人監管”或“被習慣性忽略”的區域以及其他屬于待開發用地范疇的地塊，此類用地的規劃用途存在短期和長期的功能差異性。如何處理好城市閑置空地的整體和局部、短期和長期、剛性管控與彈性引導的關系，是城市閑置空地精細化治理中必須直面的問題。

2.3 城市閑置空地設計的管理部門、實施主體不明確

城市街道涉及的多個要素包含建筑、市政、環保、綠化等，各個要素的管理部門和實施主體并不相同，包括規劃局、建交委、市容環保局、市政部門等。特別是對于城市閑置空地往往由于權屬問題，規劃、管理和實施主體更不明朗，造成城市閑置空地的使用空窗期。另外，由于街道規劃設計往往由規劃管理部門牽頭編制，但牽頭單位之間還存在著溝通和交流障礙問題；實施單位與規劃設計單位間交流較少且專業差異明顯，對規劃師的規劃理念和設計想法缺乏足夠的理解，導致實施成果與規劃藍圖間存在較大差異，無法有效落實閑置空地的精細化治理的要求。

2.4 城市閑置空地設計的實施機制不具備可持續性

筆者通過大量的項目調研和參與實踐，認為上海的閑置空地設計的實施機制存在以下問題：一是缺少閑置空地的問題動態上報機制。閑置空地的問題整治往往是在某些階段性或區域性的建設改造中發現的，缺少對閑置空地的整體和動態思考，不能有效分辨哪些閑置空地可做長久再利用，哪些閑置空地可做短暫調整。二是缺少閑置空地的日常有效管理。閑置空地的再利用往往是在某一次區域建設改造中一并完成，缺少對于該地塊的日常管理考量，可能會出現若干年后需要再次整治的問題。三是缺少閑置空地的需求動態機制。規劃師往往是基于現狀對閑置空地的功能和景觀提出設計指導意見，但是若周邊商家或業主需求發生變化，則缺少及時將閑置空地的功能需求與規劃管理部門進行對接的動態機制。

3 “城市閑置空地精細化設計”實施機制平臺

基于對上海閑置空地規劃和設計問題的梳理，筆者提出了“城市閑置空地精細化設計”實施機制平臺（圖1）。首先，以區網格中心為載體，從服務對象、功能需求和設計需求入手，明確閑置空地的權屬，確定閑置空地的再利用需求；其次，通過多界面、多要素和多主體的全方面調研分析發現問題；而后，通過對閑置空地的分類型、分階段、全要素的分析方法確定再利用方案；最后，基于“一網統管”的網格化管理，結合管理、設計、實施、專家和民眾的多元主體的共同治理，建立可持續、可反饋的城市閑置空地管控機制。通過專業化、多元化、智慧化的閑置空地實施機制平臺，讓城市閑置空地能夠及時被發現、科學被規劃、動態被管理，實現更高質量發展、更高品質生活和更高水平管理的城市精細化治理要求。

3.1 階段1：城市閑置空地的再利用對象明確

城市閑置空地往往屬于因權屬問題擱置而沒有建設行為的空地、“無人監管”或“被習慣性忽略”的空地以及其他屬于待開發用地范疇的地塊，如街道的邊角地、交通道口、高架橋下、地鐵站周圍等。筆者建議在對城市區域中觀、宏觀規劃的時候，在明確每一個地塊的功能屬性的同時，對這些可能會導致閑置的空地權屬信息予以收集并將管理責權明確；以市級區網格中心為載體，發揮每一個街道管理人員和區網格員的主觀能動性，收集各閑置空地的權屬和規劃功能，明確城市各個閑置空地再利用的要素和要求。

3.2 階段2：多界面、多要素、多主體的閑置空地問題研判

城市各條街道都有其功能和景觀的特殊性，需要對街區整體考量的基礎上，對各個閑置空地的功能、交通、需求和問題展開多界面、多要素和多主體的梳理和排摸，總結出閑置空地功能再利用所存在的問題和難點，明確設計對象的問題，確定相應的正面和負面任務清單（圖2）。

以上海市楊浦區現代星洲城附近的閑置空地為例，對其現狀功能、現狀風貌、道路典型剖面進行了深入分析，梳理出該閑置空地的問題清單（圖3）：該空地盡頭被相鄰墻堵住，造成建筑垃圾堆積；小區圍墻破舊不堪，缺乏綠化；地面存在高差，電桿電線凌亂，通行安全隱患較為突出；整體通行環境較差。這份負面清單是后續對該閑置空地的相應整改建議的重要參考依據。

3.3 階段3：分階段、分類型、全要素的閑置空地統籌規劃

在城市閑置空地的規劃和設計要素上，首先根據服務對象（社區居民、道路交通和歷史建筑）、功能需求（生活需求、出行需求、保護需求、鄰里交往、道路通行和文化展示）以及設計要求（空間多樣、綠色生態；安全高效、南北縫合；外貌重塑、傳承歷史）3 個方面確定閑置空地的規劃和設計屬于暫時性調整還是長久性再利用（圖4）。而后根據再利用階段需求的不同，對再利用調整要素進行分類型和全要素的規劃設計研究。調整要素分為街道物質空間和主觀心理感受兩大類，進而細分為步行可行性、設施便利性、步行安全性、空間舒適性、設施友好性以及交通便利性六大類，分別對每一個大類和每一個小項進行現狀的整體和局部的研究，并有針對性地對閑置空地的每一個要素制定分項控制細則。

1 “城市閑置空地精細化設計”實施機制平臺（繪制：蔣應紅，方雪麗）

此處以上海市楊浦區現代星洲城附近的閑置空地的再利用規劃為例。根據該閑置空地的服務對象、功能需求和設計要求來確定該閑置空地屬于暫時性調整項目。規劃師結合負面清單提出一系列的再利用調整計劃（圖5）：將圍墻的鏤空部分涂成黑色，去掉顯得凌亂的桿件，加裝壁燈、主題Logo 墻，將人行道高差向邊上偏移；并在邊上有空間的位置，加裝座椅；景觀上用了一些爬藤植物增加綠量，美化環境。

3.4 階段4：可持續、可反饋的城市閑置空地管控機制

城市閑置空地的精細化設計往往只重視方案的比選，卻沒有科學合理的管控機制把控，因此很多時候雖然已明確閑置空地的權屬，已進行全要素、全階段的精細化設計，但因缺少可持續、可反饋的實施機制而無法真正落實和持續推動。因此，確定可持續、可反饋的城市閑置空地管控機制變得尤為重要。

首先依靠規劃師、專家等專業化設計團隊進行城市閑置空地的街道設計問題梳理，確定閑置空地的功能、建筑、景觀綜合設計方案，特別兼顧整體與細部的精細化設計。

而后，搭建包括規劃師、建筑師和設計師在內的社區規劃師制度。在設計方案制定后，交由社區規劃師進行多專業協調、總體把控，發揮專家設計師在空地規劃、精細設計等方面的作用。比如設計師在空地規劃中有些突破性的想法，可將這些想法交由社區規劃師團隊根據自身專業能力給予評判或技術柔性指導，避免一刀切等狀況出現。

再次，閑置空地的精細化設計還需要管理部門、設計團隊、實施團隊、專家團隊和市民的多方主體參與，由設計院或社區規劃師作為主辦單位，邀請社會多方主體參與，組織閑置空地的定期規劃討論，協同多個部門相互協作、統一實施，對閑置空地的功能更新和運營效果進行可持續的方案治理反饋，并在日常管理中分工協作，與居民在共同治理中科學動態反饋完成。

最后，運用智能化科技手段對城市閑置空地的精細化設計進行科技賦能，依托城市運行“一網統管”平臺，對城市閑置空地的治理問題做到早發現、早處置，形成城市閑置空地問題處置閉環過程，提升智能化街道管控的效能。在“一網統管”的平臺上，建議系統展示街道城市設計的全要素及設計意向。如果某個地區出現了閑置空地，將會在數據管理平臺中報警顯示，并告知相關管理部門進行介入，而后啟動前述的城市閑置空地管控機制進行有效管控。如果某閑置空地的權屬需求或功能變化，由街道網格人員向“一網統管”平臺發出修改指令，并在數據管理平臺中報警顯示，納入片區統一規劃管理中。管理部門及時從數據平臺調出該片區的設計規劃風格和要求，并告知權屬方，避免出現整治完二次整治的問題，實現智能化管控。

2 城市閑置空地負面清單示意圖

3 上海市楊浦區現代星洲城附近閑置空地再利用前狀況

4 城市閑置空地問題梳理和階段確定（繪制：蔣應紅，方雪麗）

5 上海市楊浦區現代星洲城附近閑置空地再利用前后效果圖（2, 3, 5圖片來源：上海市城市建設設計研究總院（集團）有限公司）

6 上海市楊浦區眾合金融大廈前閑置空地再利用前狀況（圖片來源：上海市城市建設設計研究總院（集團）有限公司）

7 上海市楊浦區眾合金融大廈前閑置空地再利用后效果圖（圖片來源：上海市城市建設設計研究總院（集團）有限公司）

8 上海市楊浦區四平路街道伊頓公寓入口閑置空地再利用前狀況（圖片來源：https://www.sohu.com/a/399254326_120209938）

9 上海市楊浦區四平路街道伊頓公寓入口閑置空地再利用后狀況（圖片來源：https://www.sohu.com/a/399254326_120209938）

4 城市閑置空地規劃策略與應用實踐

根據閑置空地的權屬方要求和功能需求，確定閑置空地的介入策略是臨時性調整還是固定式再利用。臨時性調整的設計方案主要是綠植移植、可移動裝置等成本較低的調整設計方式；固定式再利用則多基于包括業主、街道管理人員、規劃師在內的參與式設計調研工作，確認閑置空地的長久功能需求，采用固定裝置、物理分隔、入口改變、綠植種植等成本較高的調整設計方式。本文梳理上海市典型閑置空地規劃設計案例，從臨時性調整和固定式再利用兩類介入策略介紹上海市近年來在此領域的探索和嘗試。

4.1 城市閑置空地的臨時性調整設計案例

城市閑置空地的臨時性調整設計能夠作為與社區溝通的紐帶，有助于在項目施工前獲得大眾的認可，并測試其功能實用性。以上海市楊浦區眾合金融大廈的建筑前區范圍內的閑置空地為例。通過梳理該閑置空地的街道設計負面清單（圖6）：眾合金融大廈的整棟大樓都被快遞企業占據，建筑前區空地上有大量的囤貨堆砌需求，有大量快遞車輛和快遞箱堆積，且沿途電桿電線亂接亂放，凌亂不堪，居民穿行此處存在安全隱患。

由于這塊閑置空地的再利用設計主要是為了迎合本棟大樓租賃客戶的客觀需求，因而將其定義為暫時性調整。再利用設計方案包括增設藤蔓植物綠化、增加行道樹，提高整體環境的綠量視覺效果，既保證企業需求，又美化環境，較好地利用了該閑置空地（圖7）。以上的再利用調整成本較低，一旦該建筑大廈的租戶變更，相應的，該閑置空地的功能需求也會產生變化，可以以較少成本進行空地再利用。

以上海市楊浦區四平路街道伊頓公寓入口的閑置空地為例。通過梳理該閑置空地的街道設計負面清單（圖8）：伊頓公寓是一個小型住宅區，僅兩棟高層居民樓，68 戶社區，公共空間嚴重稀缺，入口一處斜坡場地長期閑置。

通過數次參與式設計調研，設計師和業主們達成了共識，將該閑置空地定義為暫時性調整，打造為兒童活動場所。再利用設計方案：運用彩色混凝土原坡豐富了場地形態，增加了獨木橋和攀巖區，增加了閑置空地對各種兒童活動的支持，成為該小區和周邊社區孩子玩耍的樂島（圖9）。

4.2 城市閑置空地的固定性再利用設計案例

城市閑置空地的固定性設計主要根據服務對象、功能需求以及設計要求確定其為滿足較長期的市民要求。以上海市楊浦區楊樹浦西北引橋的閑置空地規劃為例。通過梳理該閑置空地的街道設計負面清單（圖10）：該閑置空地屬于引橋欄桿，欄桿延伸較遠，且有個鐵銹斑斑的欄桿，形成較為細長的空地死角，堆積了大量建筑垃圾，幾乎無人通過。

由于這塊閑置空地的再利用設計主要為了迎合本河流沿線的市民長期通行需求，將其定義為長久性再利用，提出閑置空地的再利用設計方案（圖11）：將欄桿去除，高差處建成小臺階，并在原堆積建筑垃圾處設置座椅；并用竹子等垂直綠化進行沿途綠化，既保護企業內部隱私又美化環境；綠化帶還設置了帶有小魚的裝飾，寓意為可游向港口。

以上海市天目西路南北高架底下的閑置空地規劃為例。通過梳理該閑置空地的街道設計負面清單（圖12）：天目西路南北高架上是川流不息的車流，南北高架橋底下的大量剩余空間是停車場以及一些籃球運動場所等。市民反映周圍沒有大型菜市場，市民有購物需求。

由于這塊閑置空地的再利用設計是為了迎合周圍居民的購菜和運動需求，因而將其定義為長久性再利用，提出閑置空地的再利用設計方案（圖13）：整合成包含停車、菜市場、倉儲、運動等多功能的雙層綜合空間，設計圖紙如圖14 所示。該設計方案高效利用了高架橋下的大量閑置空地，并滿足了周邊市民多項功能需求，是城市閑置空地高效利用的典型成功案例之一。

以上海市長寧區仙霞街道虹旭小區南側的邊角閑置空地規劃為例。通過梳理該閑置空地的街道設計負面清單（圖15）：虹旭小區南側的邊角地被建筑垃圾大量占據，污水橫流，且亂停亂放現象嚴重，對消防安全造成較大隱患。

由于這塊閑置空地的再利用設計主要是為了迎合周圍居民的親近自然、睦鄰交流友好的目的，因而將其定義為長久性再利用，提出閑置空地的再利用設計方案（圖16）：經生態專家測評，該場地兼具全陽、半陰、全陰的多種光照情況，因而結合現有植物，優選本土植物群落，營造出一塊生物多樣性的“寶地”，也為兒童開辟親近自然的戶外學習場所。場地南部為自然嬉戲保育區；北部圍繞保留的柳樹建造涼亭，成為生態科普休憩區；中間互動體驗區為兒童提供活動玩耍、種植體驗、科普觀察等功能，實現人與自然和諧相處。

10 上海市楊浦區楊樹浦港西北閑置空地再利用前狀況

11 上海市楊浦區楊樹浦港西北閑置空地再利用后效果圖（10.11圖片來源：上海市城市建設設計研究總院（集團）有限公司）

12 上海市楊浦區天目西路南北高架底下閑置空地再利用前狀況

13 上海市楊浦區天目西路南北高架底下閑置空地再利用后狀況

14 上海市楊浦區天目西路南北高架底下閑置空地再利用設計圖紙（12-14 圖片來源：https://www.sohu.com/a/371516610_120044982）

15 上海市長寧區仙霞街道虹旭小區南側閑置空地再利用前狀況

16 上海市長寧區仙霞街道虹旭小區南側閑置空地再利用后狀況

17 上海市浦東新區浦三路601弄邊角閑置空地再利用前狀況

18 上海市浦東新區浦三路601弄邊角閑置空地再利用后狀況（15-18 圖片來源：https://www.sohu.com/a/399254326_120209938）

以上海市浦東新區浦三路601 弄的小區內荒廢閑置邊角閑置空地規劃為例。通過梳理該閑置空地的街道設計負面清單（圖17）：居民對休閑健身的需求較高，該邊角空地長期閑置，種植了少量花草但無人經營管理。

由于這塊閑置空地的再利用設計主要是為了迎合周圍居民的親近自然、鍛煉身體的需求，因而將其定義為長久性再利用，提出閑置空地的再利用設計方案（圖18）：空地上設置運動廣場、籠式球場、康體設施等，營造了“花在眼前，綠在身邊，健身就在家門口”的開放型、參與式的社區體育公園環境。

5 結語

近年來，“城市更新”成為學界和媒體議論的焦點。本文聚焦城市閑置空地的精細化更新設計，這是直面城市微觀尺度的種種癥結，用針灸式療法和介入式行動來解決城市設計中的“舊疾”或“灰色地帶”。城市閑置空地的精細化更新不僅僅是空間的更新、技術的升級，更是理念和觀念的創新。本文創新性地提出“城市閑置空地精細化設計”實施機制平臺，并從臨時性調整和固定式再利用兩類城市閑置空地的典型案例介紹上海市近年來在此領域的探索和嘗試，為中國其他城市閑置空地的精細化治理提供以實施為導向的城市設計理論支撐與案例實踐經驗。研究結果旨在使得城市閑置空地能夠及時被發現、科學被規劃、動態被管理，實現更高質量發展、更高品質生活和更高水平管理的城市精細化治理要求。□