水安全戰略下長江流域治理體系建設研究

張金峰

摘 要：梳理了長江流域水安全保障現狀，分析了長江流域水安全存在的問題，圍繞水安全戰略的總體目標，提出應從補齊短板、修復生態、調整思路和強化管理四方面提升長江流域治理體系能力建設。

關鍵詞：水安全;長江;流域治理

中圖法分類號：F426.91? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0102

水安全不僅涉及供水安全、防洪安全、糧食安全、航運安全，還關系到經濟安全、生態安全、能源安全、社會安全，是國家安全的重要內容，事關人民福祉，事關黨的執政基礎，事關國家長治久安。當前，我國治水的主要矛盾已經從人民群眾對除水害、興水利的需求與水利工程能力不足的矛盾，轉變為人民群眾對水資源、水生態、水環境的需求與水利行業監管能力不足的矛盾。根據新時代治水矛盾的轉變，水利部黨組提出了“水利工程補短板、水利行業強監管”水利改革發展總基調，明確部署了新時代治水的重要任務，突出強調了要從改變自然、征服自然轉向調整人的行為、糾正人的錯誤行為這一針對我國水安全嚴峻形勢的治本之策。

1? 長江流域水安全現狀

經過幾代人的接續努力，長江流域防洪減災體系基本建立、水資源綜合利用體系初步形成、水資源與水生態環境保護逐漸加強、流域綜合管理不斷強化，水安全保障能力顯著提升，為支撐經濟社會可持續發展作出重要貢獻。

1.1? 防洪減災體系基本建立

防洪是長江治理與保護的首要任務。長江中下游干流3 900余km干流堤防、湖北漢江遙堤、江西贛撫大堤全線達到規劃標準，洞庭湖、鄱陽湖重點垸堤防的防洪能力得到顯著提高，長江主要支流、中小河流重點河段堤防達到規劃標準。《長江流域綜合規劃（2012-2030年）》規劃了防洪水庫69座、防洪庫容842億m3，目前已建和在建水庫防洪庫容已達90%。長江中下游規劃的42處蓄滯洪區，已完成錢糧湖等31處蓄滯洪區圍堤建設和荊江等4處蓄滯洪區安全建設。長江中下游河道治理持續實施，維持了有利河勢。流域100多座控制性水庫、蓄滯洪區、大型重要排江泵站和引調水工程納入長江流域聯合調度體系。工程措施與非工程措施并重，有效應對了2012年以來發生的2018年2號洪水和8號臺風、2019年9號臺風以及2020年5次編號洪水，有力保障了流域防洪安瀾。

1.2? 水資源綜合利用體系初步形成

供水安全保障程度全面提高。長江流域基本建成以大中型骨干水庫、引水、提水、調水工程為主體，“大中小微”并舉的水資源配置體系。水力發電取得長足進展，航運能力得到進一步提高。

長江流域已建成大中小型水庫約5.2萬座，年引提水能力1 340億m3，2017年長江流域有效灌溉面積為2.45億畝。南水北調中、東線一期工程已建成并發揮效益，為我國形成“四橫三縱”水資源配置格局創造了條件。引江濟淮、引漢濟渭等跨流域調水和滇中引水等重大區域水資源配置工程付諸實施。截至2019年，長江流域已建、在建水電站（單站裝機容量500kW以上，不含抽水蓄能電站）約1萬座，總裝機容量2.29億kW，年發電量0.88萬億kW·h。經過多年的航道整治和樞紐工程的建設，長江航運條件得到進一步改善，長江黃金水道功能得到進一步發揮。

1.3? 水生態水環境保護體系逐步構建

水生態水環境保護取得積極成效。著力加強重要飲用水水源地保護，水環境監測網絡基本建成。著力加強長江干流主要支流控制斷面生態水量評估，梯級水庫聯合生態調度試驗取得良好成效，水土流失面積和強度逐年下降，生態環境步入良性循環。

2018年長江流域總評價河長中，水質符合或優于Ⅲ類水河長占88.2%，水質總體上保持良好狀態。2020年上半年，長江流域238個監測斷面，最小下泄流量滿足要求的占88%。全流域累計治理水土流失面積28.4萬km2，初步實現了流域水土流失面積由增到減的歷史性轉變。

1.4? 流域綜合管理體系不斷完善

流域法制建設不斷推進，《水法》《防洪法》《長江河道采砂管理條例》等法律法規和管理規章制度逐步頒布實施。流域規劃體系日臻完善，形成了以長江流域及重要支流（湖泊）綜合規劃與相關專業（專項）規劃相互補充的較為完備的規劃體系，發揮了規劃先導和約束作用。水資源統一管理和調度水平不斷提升。取水許可、洪水影響評價、生產建設項目水土保持方案等水行政審批與管理不斷加強。防汛抗旱、水土保持、采砂、水資源保護與水污染防治、水量調度、水庫聯合調度等協調機制逐步建立。

2? 長江流域水安全存在的問題

進入新時代，隨著經濟社會高速發展，氣候變化、人類活動等因素加劇，國情、社情、水情、工情均發生顯著變化，水問題演化為老問題未解決、新問題越突出、新老水問題交織的局面。

2.1? 水災害防治能力存在薄弱環節

長江中下游洪水峰高量大與河湖蓄泄能力不足的矛盾依然突出，按長江中下游防御標準，如果類似1954年大洪水再次發生，仍需大量分洪，但蓄滯洪區建設嚴重滯后，難以實現“分得進、蓄得住、退得出”的要求。上游控制性水庫群建成后，長江中下游干流河道將長期面臨清水下泄的局面，河道崩岸加劇，部分河段河勢變化，威脅防洪安全。江湖關系變化影響河湖蓄泄能力。長江中下游干流部分河段堤防等級偏低與新形勢不相適應。江蘇省境內長江干堤處于感潮河段，目前堤防按未考慮臺風影響建設，標準亟待提高。長江上游干流部分河段和長江重要支流、湖泊堤防防洪能力偏低，部分支流亟待建設防洪水庫或挖掘已建水庫的防洪潛力。中小河流治理、山洪災害防治、病險水庫除險加固仍需加強。部分重點區域排澇能力較低。防汛法規制度、組織指揮、應急管理、社會保障、科技支撐等非工程體系需進一步完善。

2020年汛期，長江干流防汛相對坦然，彰顯了1998年大水后長江干堤加固、平垸行洪、流域控制性水庫大量建設的突出成效，但部分支流、湖泊暴露出防洪明顯短板。各地累計上報水工程險情4 566處，支流堤防、兩湖重點垸堤防和一般圩垸出險較多，管涌和散浸險情占比較大。湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省五省運用（潰決）861處洲灘民垸，其中136處圩垸主動運用，725處圩垸發生漫溢或決口，淹沒耕地211.55萬畝，影響人口60.12萬人。

2.2? 水資源綜合利用水平仍需提高

流域水資源時空分布不均，與經濟社會發展需求不相適應。滇中高原、黔中地區、衡邵丘陵等干旱區域，水資源短缺，水資源調控能力不足，供需矛盾突出。供水灌溉水利基礎設施區域間發展不平衡。節水型社會建設任務艱巨，水資源利用率低、開發利用方式粗放等問題未得到根本性解決。農業節水灌溉意識不強，節水減排和高效節水灌溉面臨的形勢嚴峻。部分城市應急備用水源建設仍存在短板，農村安全飲水尚需鞏固提升。枯水年和枯水期部分支流區域間、生產生活與生態用水、跨流域調水與流域內用水存在協調的問題。長江上游干支流水庫群多目標聯合優化調度體系尚需進一步完善。長江下游地區引江能力巨大，用水安全不容忽視。長江中游干流航道仍存在局部“腸阻梗”，尚未充分發揮黃金水道的優勢。

2.3? 水生態水環境保護與修復任務艱巨

流域部分區域水污染、水生態受損、水土流失等問題依然突出。岷江、沱江、湘江等重要支流水污染問題嚴重，上海、南京、武漢、重慶、攀枝花等主要城市江（河）段近岸水域存在污染帶，滇池、巢湖、太湖仍處于中度富營養狀態，流域部分集中式飲用水源地尚不能達到全年水質均合格的要求。潛在水污染風險源多，突發水污染風險隱患大。江湖的天然連通性降低、生境條件改變對水生生物的多樣性、完整性構成威脅，濕地萎縮、重要濕地功能退化，部分天然產卵場消失、棲息地環境改變。流域內尚有30多萬km2的水土流失面積和1億多畝坡耕地未得到有效治理，部分生產建設項目造成人為水土流失問題依然較嚴重。局部江段岸線開發利用與水生態環境保護矛盾突出。

3? 長江流域水安全面臨的形勢與挑戰

當前，我國經濟社會進入高質量發展的新階段，人民群眾對水安全以及防洪保安全、優質水資源、健康水生態、宜居水環境、先進水文化的要求更加迫切。長江經濟帶發展、長三角區域一體化發展、成渝地區雙城城市圈等國家戰略的逐步實施，長江大保護工作的不斷深入，也對長江流域水安全保障提出了新的要求。

然而，受人類活動和全球氣候變化影響，由地理氣候環境決定的水資源時空分布不均及由此帶來的水旱災害等舊的水問題，與工業化和城鎮化急速發展、生態空間日益減少、全球氣候變化影響加劇等因素帶來的水資源短缺、水生態損害、水環境污染等新的水問題交織在一起，給治江事業帶來了更大的挑戰。

4? 長江流域治理體系能力提升思路

水利部長江水利委員會深入貫徹習近平總書記治水興水系列重要論述，認真遵循“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，落實水利改革發展總基調，扎實推進長江經濟帶發展戰略，提出了“抓保護促發展、補短板強監管”新階段治江工作定位，有力有序推進“安瀾長江、綠色長江、和諧長江、美麗長江”建設。

4.1? 水安全戰略目標

長江流域水安全戰略總體目標為：到2035年，實現長江流域防洪安全和城鄉供水安全保障能力全面提升，水資源節約利用水平顯著提高，節水型社會基本建立，生態環境全面改善，現代水利基礎設施網絡全面建成，流域綜合管理水平全面提高，建成與基本實現社會主義現代化相匹配的流域現代水治理體系。

到本世紀中葉，長江流域水利現代化全面實現，水安全得到全面保障，綠色生產生活方式基本形成，生態環境持續向好，長江健康得到有效維護，水資源保護、節約、利用、管理水平位居世界前列，安瀾、綠色、和諧、美麗長江全面實現。

4.2? 提升治理體系和能力工作思路

以全面提升長江流域水安全保障為主線，堅持山水林田湖草綜合治理、系統治理、源頭治理，加強協同配合，統籌做好水災害防治、水資源節約利用、水生態水環境保護修復、河勢控制與河道治理、流域綜合管理，共同抓好大保護，協同推進系統治理，深入推進長江流域水治理體系和治理能力現代化，為長江流域經濟社會高質量發展提供更好的水安全保障。

（1）補齊短板

一方面，補齊防洪短板，推進堤防、防洪水庫、蓄滯洪區、治澇工程建設，完善防洪非工程措施。優化行蓄洪空間布局，全面施行洪水風險管理，強化水工程聯合調度，深入融合信息技術，逐步提升防洪減災信息化服務能力。另一方面，保障長江流域現代化建設的供水安全，特別是確保城鄉居民飲用水安全底線。堅持節水優先，優化流域水資源配置格局，推進重點水源工程建設，加大非常規水源利用，提高水資源調控水平和供水保障能力，推進城鄉供水一體化和農村供水工程規模化標準化建設，加強應急抗旱能力提升以及城市應急備用水源建設。

（2）修復生態

修復水生態、恢復水工程功能等，不斷改善水生態健康狀況，確保生態安全。主要包括持續加強飲用水水源地保護，確定重要控制斷面生態流量，加強河湖生態調度，適時生態補水。加強水生態保護與修復，建設重點河湖生態修復與治理工程。推進水環境綜合治理，加快城市黑臭水體治理，加強重點區域水土流失防治。

（3）調整思路

根據先進的科學技術水平、經濟社會條件，就新形勢下的保護發展要求，對治江理念思路等適時做出調整。在防洪思路上，一是要對蓄滯洪區布局和建設運用思路做出調整，使其順應城鎮化、長江經濟帶發展要求，創新安全區建設思路，釋放發展用地，實現人水和諧。二是要積極研究推進汛限水位動態控制。在思路方法上，要適應以國土空間規劃為統領的規劃體系變革，創新流域綜合規劃編制方法。在綜合管理上，要改進水利項目立項管理模式，實行區域整體推進與單個項目相結合，創新水土流失治理管理模式，治理率要與城鎮化率掛鉤。

（4）強化管理

強化水工程調度、水行政執法和水利行業監管。面對新時期水安全保障工作的新形勢和新挑戰，需大力推進符合時代特征、具有長江特色的流域綜合管理，全面提升流域綜合管理能力，逐步建立長江保護法等流域水法規體系，依法治水。構建各方參與、民主協商、共同決策、分工負責的流域管理體制機制。以信息化為手段，完善流域管理技術支持各方面能力，實現以“智慧長江”為支撐的流域高效高質量管理。