湖北推進長江經濟帶大保護的制度創新與治理效能研究

白潔

摘 要：湖北是長江干流徑流里程最長的省份，是三峽庫壩區和南水北調中線工程核心水源區所在地，是長江流域重要的水源涵養地和國家重要生態屏障。湖北在優化制度頂層設計、構筑依法治水屏障、創新工作機制、發揮引領示范作用等方面積極探索，努力做好生態修復、環境保護和綠色發展“三篇文章”，長江流域人與自然和諧共生、綠色發展的新生態正逐步形成。但長江流域生態環境保護還存在諸多障礙因素。“十四五”時期，踐行綠水青山就是金山銀山的理念，需要堅持問題導向，打好生態修復和污染防治戰;推進綠色轉型，統籌生態環境保護與經濟高質量發展;加快改革創新，形成共抓大保護的長效機制，切實把生態文明制度建設成果更好轉化為生態環境治理效能。

關鍵詞：長江經濟帶;制度創新;治理效能

中圖法分類號：X321? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0106

2020年5月，推動長江經濟帶發展領導小組辦公室召開專題會議，研究部署長江經濟帶生態環境保護修復工作，明確提出切實做到長江經濟帶生態環境保護修復任務不減、標準不降、進度不緩，保質保量完成全年目標任務。同時，要樹立“過緊日子”的思想，開拓思路，多措并舉，精準發力，不斷提高長江經濟帶生態環境保護修復工作質量和效率。及時總結湖北推進長江經濟帶大保護的經驗做法以及取得的成效，分析生態環境保護面臨的問題，把生態文明制度建設成果更好轉化為生態環境治理效能，對湖北做好推進長江經濟帶大保護工作具有重要意義。

1? 湖北推進長江經濟帶大保護的制度創新

1.1? 堅持規劃先行，優化制度頂層設計

為貫徹落實國家《長江經濟帶發展規劃綱要》，湖北率先在長江經濟帶11省市編制《湖北長江經濟帶生態保護和綠色發展總體規劃》，同時，編制包括長江經濟帶綠色生態廊道、綜合立體交通走廊、現代產業走廊、綠色宜居城鎮建設及文化建設等五個支撐性專項規劃，構建“1+5+N”規劃體系，“N”是修改調整已出臺湖泊、濕地、飲用水源地等保護規劃。該規劃強化了生態環境保護硬約束和資源環境承載總量約束。例如，《現代產業走廊建設專項規劃》中提出，原則上沿江不再新布局石化、造紙等重污染項目;《綠色生態廊道建設專項規劃》中提出，建立負面清單管理模式，明確沿江限制或禁止開發的區域和產業，確保岸線留白、植綠，岸線后方盡量規劃布置綠色空間;《綜合立體走廊建設專項規劃》中提出，努力通過科學布局，減少對生態用地的占用;《綠色宜居城鎮建設專項規劃》中提出，沿江依水布局要形成組團式、縱深式的城鎮布局等。湖北通過優化頂層設計，一張藍圖干到底，推動長江經濟帶大保護的各項工作穩步推進。

1.2? 強化法治思維，構筑依法治水屏障

2017年，湖北省十二屆人大五次會議表決通過《湖北省人民代表大會關于大力推進長江經濟帶生態保護和綠色發展的決定》，從湖北責任、目標任務和保障措施三大方面提出具體要求，標志著長江經濟帶地方人大首個關于生態保護和綠色發展的決定正式出臺，為湖北推進長江經濟帶生態保護與綠色發展提供強有力的法治保障。漢江是長江重要支流，在湖北省流域面積占全省國土面積的33.89%。2019年11月，《湖北省漢江流域水污染防治條例（修訂草案）》時隔19年后首次修訂，該修改草案規定了飲用水水源保護區風險防范制度，明確更加嚴格管控措施，包括制定負面清單管理、船舶水污染防治、城鄉污水和垃圾污染防治制度等。清江是長江在湖北省境內的第二大支流。2019年9月，湖北省十三屆人大常委會第十一次會議審議通過《湖北省清江流域水生態環境保護條例》，明確了排污企業的主體責任，不僅從工業、農業、船舶、旅游等各方面對水污染防治作出了規定，還對清江流域的山水林田湖草系統保護提出了要求，該條例從2020年1月1日起施行。目前，湖北基本形成與國家法律相配套、具有湖北特色的長江生態保護法規制度，為長江經濟帶生態保護提供有力的法治保障。

1.3? 完善工作機制，推動政策落地落實

（1）建立綠色GDP考評體系

2017年，湖北省制定了《湖北省綠色發展指標體系》和《湖北省生態文明建設考核目標體系》，將環境質量指數、生態保護指數、增長質量、增長質量指數、綠色生活指數等納入考評體系，采取年度評價和五年考核相結合的方式，考評結果作為領導干部選拔任用重要依據。2019年12月，湖北出臺《湖北省貫徹落實中央生態環境保護督察“回頭看”及長江保護與湖泊開發專項督察反饋意見整改方案》中明確提出，“嚴格實施生態文明建設目標評價考核辦法，建立科學合理的考核評價體系，考核結果作為各級領導班子和領導干部綜合考核評價、獎懲任免的重要依據，引導各級干部樹立正確的政績觀，樹立重實干重實績鮮明導向。組織開展污染防治攻堅戰成效考核，對考核結果為優秀的市（州）予以資金獎勵，對考核結果不合格的市（州）黨委、政府進行約談，實施生態環境保護‘一票否決”。通過壓緊壓實主體責任，確保長江大保護工作向縱深推進。

（2）建立“河（湖）長”制全覆蓋

2017年1月，湖北省出臺《關于全面推行河湖長制的實施意見》，在全國率先統籌建立“河長制+湖長制”，全面建立四級河湖長制體系。2018年11月，湖北省出臺了《湖北省全面推行河湖長制實施方案》，細化明確了湖北省2018年至2020年河湖長制工作的目標、任務、措施、責任分工和完成時限，為河湖長制工作提檔升級描繪了“施工圖”，為助推長江大保護提供了有力制度保障。通過進一步推行五級河長制，湖北建立信息共享和協同應急處置機制、水資源和水生態聯合調度機制，嚴格實行跨界監測斷面考核，流域水質得到明顯改善。

（3）完善生態保護補償機制

2018年，湖北省出臺《關于建立健全生態保護補償機制的實施意見》，提出到2020年，實現森林、水流、濕地、耕地、大氣、荒漠等重點領域和禁止開發區域、重點生態功能區等重要生態區域的生態保護補償機制與政策全覆蓋，跨地區、跨流域補償試點示范取得明顯進展;基本建立與經濟社會發展狀況相適應的生態保護補償制度體系，生態保護者與受益者良性互動的多元化補償機制不斷完善，促進形成綠色生產方式和生活方式。2019年12月，湖北制定了《湖北省建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》，旨在推動形成政府主導、企業和社會參與、市場化運作、可持續的市場化多元化生態保護補償機制。

（4）建立領導干部自然資源資產離任審計制度

2016年，湖北推進自然資源資產負債表和領導干部自然資源資產離任審計試點，首批確立鄂州市、神農架林區、宜都市、武穴市為試點地區。通過編制自然資源資產負債表、開展領導干部自然資源資產離任審計，倒逼全省各級各部門，特別是主要領導干部嚴格落實生態環境保護責任，對責任不落實的予以嚴肅追責、嚴厲問責。2019年11月，《湖北省領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》通過中辦法規局備案審查。作為湖北省委黨內重要法規之一，該規定的出臺將有力推動領導干部自然資源資產離任審計工作常態化、制度化和規范化，促推各級各部門領導干部更好履行自然資源管理和生態環境保護責任。

1.4? 鼓勵先行先試，發揮引領示范作用

（1）推進長江經濟帶綠色發展示范區建設

作為長江經濟帶綠色發展示范區，武漢市統籌生態、土地、空間等要素資源，做好綠色發展的頂層設計，科學編制了《武漢市加快推進長江經濟帶綠色發展示范實施方案》，重點圍繞“四水共治”和科教資源創新驅動等方面先行先試。同時，武漢市制定了《武漢長江大保護濱江帶規劃》等一系列專項規劃，提出“一軸、三區、六段”的濱江帶總體功能布局，“江湖聯通、四水共治、分區治理、立法管控”的濱江帶保護利用模式和“功能提升、生態修復、特色塑造、設施重構”的濱江帶保護利用戰略。武漢市大力實施東湖水環境綜合治理，引領生態治水“示范樣本”，探索出“水岸同治、生態修復、自我凈化”為主的東湖生態治水模式。武漢市探索創新市域內跨區斷面水質考核獎懲和生態補償機制，精細設置獎懲標準，率先啟動長江、漢江跨區斷面水質考核獎懲和生態補償。2020年，武漢市在加強規劃管控、生態保護修復、綠色產業發展和體制機制創新等方面的做法，獲得國家推動長江經濟帶發展領導小組辦公室的肯定，并向全國推介可復制可推廣一系列經驗。

（2）開展生態產品價值實現路徑試點和生態補償試點

湖北省從2019年9月至2021年9月，將在11個縣市區開展生態產品價值實現路徑試點和生態補償試點工作。開展生態產品價值實現路徑試點的9個縣市區分別是：襄陽宜城市，宜昌夷陵區、枝江市，黃石陽新縣、荊州松滋市、咸寧咸安區、赤壁市及恩施市、建始縣。開展生態補償試點的兩個縣市區分別是：十堰丹江口市、鄂州梁子湖區。兩項試點工作主要包括以下四個方面內容：明晰自然資源權屬邊界;生態產品價值實現路徑探索取得實質性進展;科學合理的生態價值測算方法實現突破;生態產品價值實現制度體系初步建立。湖北省通過生態產品價值實現路徑試點和生態補償試點，建立并完善自然資源資產有償使用制度，推動利用自然資源優勢發展特色產業，打通“綠水青山”與“金山銀山”的雙向轉化通道。

2? 湖北推進長江經濟帶大保護的積極成效與主要問題

2.1? 實施成效

（1）全生態鏈修復，確保綠水青山常在

按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，湖北全面推進長江大保護“十大標志性戰役”，對整個生態鏈進行系統修復、綜合治理，推進長江、漢江、清江的主要流域和三峽庫區、丹江口庫區、神農架林區、大別山等重點區域的生態保護修復，筑牢安全屏障。建立覆蓋全省、“落地”到單元的“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入清單）管控體系，綜合劃定環境管控單元1 076個。湖北22.3%的版圖面積納入了生態紅線的保護范圍，嚴格落實“三線一單”管控措施。截至2019年底，湖北長江干線共取締各類碼頭1 211個，實現長江灘岸線生態復綠面積856萬m2。長江兩岸造林綠化52.74萬畝。與2015年同期相比，湖北納入國家考核的114個地表水水質斷面，優良比例從79.8%提高到85.1%，劣V類比例由8.8%下降到1.8%，長江出入湖北斷面始終保持在Ⅱ類。2019年，湖北完成造林面積29.92萬hm2，其中人工造林面積9萬hm2，占全部造林面積的30%。森林撫育面積26.7萬hm2。截至2019年底，湖北國家級自然保護區22個。

（2）破解突出問題，改善生態環境質量

化工圍江是長江經濟帶環境治理面臨的突出問題。2019年，湖北“關改搬轉”沿江化工企業110家，整治“散亂污”企業2 172家。同時，湖北開展城市黑臭水體專項整治，12個市州消除城市黑臭水體212個，地級以上城市集中式飲用水源地水質達標率100%。通過開展農業面源污染專項整治，湖北劃定禁養區2 141個，建立15個化肥減量增效核心示范區，改造農村戶廁163.6萬座，828個鄉鎮污水處理廠建成并投入試運行，鄉鎮垃圾中轉站實現全覆蓋，城鄉垃圾分類全面推開。湖北全面完成農用地土壤污染狀況詳查，重點行業企業土壤污染狀況調查取得階段性成果。2019年12月，湖北出臺《湖北省建設用地土壤污染風險管控和修復名錄》，涉鎘等重金屬重點行業企業排查整治初見成效。28個土壤污染治理與修復試點示范項目全面推進，從制度、技術、管理等方面初步探索形成土壤污染防治黃石模式，經驗做法獲全國推廣。強化生態環境監管執法，2019年全省各級生態環境部門共下達處罰決定書2 916件，處罰金額約2.83億元，適用《環境保護法》四個配套辦法和移送涉嫌犯罪案件數量共計597件。

（3）加快綠色轉型，構建綠色產業體系

湖北通過實施長江經濟帶綠色發展十大戰略性舉措，加快發展綠色產業，構建綜合立體綠色交通走廊，推進綠色宜居城鎮建設，大力發展綠色金融，倡導綠色生活方式和消費模式等。全面實施5家國家級、9家省級園區循環化改造示范試點。截至2019年底，91項重大項目累計完成投資近6 000億元，占規劃投資約一半，有力推動了湖北綠色發展。自2017年開始，湖北實施“萬企萬億技改工程”，累計完成技改投資8 000多億元，對汽車、食品、石化、紡織等傳統支柱產業進行數字化、網絡化、智能化改造。2019年，湖北高新技術企業7 800多家，芯屏端網產業規模突破3 000億元，湖北“一芯兩帶三區”區域和產業發展布局初步形成。

（4）踐行“兩山”理論，推動生態文明體制改革

初步建立“四屏三江一區”的生態格局。“四屏”指鄂西南武陵山區、鄂西北秦巴山區、鄂東南幕阜山區、鄂東北大別山區四個生態屏障，“三江”指長江、漢江和清江干流的重要水域及岸線，“一區”指江漢平原為主的重要湖泊濕地。同時，湖北成功創建2個“兩山”實踐創新基地，9個國家生態文明建設示范區，400多個省級生態鄉鎮和4 000多個省級生態村。十堰、恩施等6地成功創建國家生態文明建設示范市縣，咸寧向陽湖等13個國家濕地公園試點通過驗收。

碳排放權交易試點成效顯著。作為中部地區唯一的碳排放權交易試點省份，湖北先后制定了《湖北省碳排放權交易試點工作實施方案》《湖北省碳排放權管理和交易暫行辦法》《湖北省碳排放配額分配方案》《湖北省溫室氣體排放核查指南（試行）》等法規和文件，建成規范穩定的注冊登記、溫室氣體排放報送和交易平臺，并成立由多部門、跨學科專家組成的碳排放權交易專家委員會，對碳市場建設提供決策參考和技術支撐。截至2018年12月31日，配額總成交3.23億噸，成交總額74.7億元。其中，配額二級市場累計成交量達3.21億噸，占全國60.56%;成交額74.3億元，占全國66.65%。

流域橫向生態補償取得積極進展。2017年，武漢市在市域內探索開展上下游斷面水質考核獎懲和生態補償機制，明確在長江武漢段左右岸共設置13個監測斷面進行水質考核。2018年10月，襄陽啟動市內流域60%以上相關縣市區建立橫向生態保護補償機制，并選擇漢江流域襄陽段小清河、滾河、蠻河3條支流流域在市內流域上下游所涉及7個縣市區探索實施，并鼓勵唐白河、沮河、南河、漳河流域等地建立該機制。截至2019年底，湖北70個縣（市、區）初步建立流域上下游橫向生態保護補償機制。

2.2? 面臨的困難與問題

（1）長江流域生態環境形勢仍比較嚴峻

生態環境部與中央廣播電視總臺組成聯合調查組，深入長江經濟帶11省市、行程約14萬km，進行暗查暗訪和明查核實，編輯形成2019年長江經濟帶生態環境警示片。警示片反映出長江流域生態環境形勢仍然較為嚴峻。湖北省仍存在磷化工產業集聚，畜禽養殖污染防控不到位，填湖占湖未有效遏制等問題。2019年12月，湖北省出臺《湖北省貫徹落實中央生態環境保護督察“回頭看”及長江保護與湖泊開發專項督察反饋意見整改方案》，對環保督察反映的突出問題進行逐一整改，全面整改。

（2）生態環境保護的多元投入機制尚待完善

經濟下行壓力加大，政府大力實施減稅降費，各級財政收入持續放緩，財政收支矛盾突出，而生態環境治理任務艱巨，可用財力有限與生態環保資金需求的矛盾進一步凸顯。湖北在生態修復、化工搬遷、職工安置等方面需要投入大量的財政資金，部分地區財政資金缺口較大。另外，湖北在碳排放權交易、省內流域橫向生態補償等領域探索實施生態保護補償機制，取得了階段性進展，但仍存在生態補償資金來源主要依賴財政，補償方式以財政資金為主，企業和社會公眾參與度不高，保護者和受益者良性互動的體制機制不完善等矛盾和問題。

（3）傳統產業改造升級仍面臨諸多困難

一直以來，湖北在鋼鐵、冶金、石化、建材、造紙等領域所占比重較高，而企業環保意識不強、共性技術供給不足、高素質人才短缺、資金鏈緊張等因素制約傳統產業改造升級。特別是磷化工產業集聚，長江流域總磷污染問題仍比較突出。2018年6月，湖北省出臺《湖北省沿江化工企業關改搬轉工作方案》，要求在2020年12月31日前完成沿江1km內化工企業關改搬轉，在2025年12月31日前完成沿江1～15km范圍內的化工企業關改搬轉。截至2019年底，湖北省共完成沿江化工關改搬轉企業261家、危化品搬遷改造99家。但整體來看，化工企業關改搬轉過程中面臨職工分流安置、環保技術改造、土地污染風險管控、環境治理修復等問題，整體任務依然艱巨。

3? 進一步推進長江經濟帶大保護的對策建議

3.1? 堅持問題導向，打好生態修復和污染防治戰

湖北全面推進長江經濟帶發展“雙十”工程，人與自然和諧共生、綠色發展的新生態正逐步形成。“十四五”時期，要堅持問題導向，以解決突出生態環境問題為重點，明確生態環境保護重點任務措施和重大治理工程，做到規劃目標任務科學合理，切實增強規劃的科學性、針對性、可行性和有效性。根據《長江經濟帶生態環境警示片》反映的問題，持續推進沿江化工企業關改搬轉，抓好河道非法采砂、長江干線非法碼頭、非法排污等專項治理;強化流域督導檢查，推動水資源過度開發、岸線亂占等水生態環境突出問題及時整改;進一步健全長江保護相關法制、完善流域管理體制、加強監管隊伍建設、理清內部協作機制、創新流域監管手段，打好藍天、碧水、凈土保衛戰。

3.2? 推進綠色轉型，統籌生態環境保護與經濟高質量發展

一是加快構建現代產業體系。推動重點行業領軍企業牽頭組成聯合體，圍繞綠色設計平臺建設、綠色關鍵工藝突破、綠色供應鏈構建，推進系統化綠色改造，在機械、電子、食品、紡織、化工、家電等領域實施一批綠色制造示范項目，引領和帶動長江經濟帶工業綠色發展。聚焦四大國家級產業基地和十大重點產業，瞄準集成電路、新型顯示、光通信、新能源和智能網聯汽車等細分領域，培植一批龍頭企業，集聚更多第二總部和獨角獸企業，加快培育壯大以“芯屏端網”為重點的世界級產業集群。深入推進信息化和工業化兩化融合，強化大數據、云計算、物聯網、區塊鏈等新型通用技術引領帶動，加快新技術、新產業、新業態、新模式發展應用，打造重要數據樞紐。

二是推動重化工企業技術改造。推廣節能、節水、清潔生產新技術、新工藝、新裝備、新材料，推進石化、鋼鐵、有色、稀土、裝備、危險化學品等重點行業智能工廠、數字車間、數字礦山和智慧園區改造，提升產業綠色化、智能化水平。鼓勵探索重點行業企業快速審核和工業園區、集聚區整體審核等新模式，全面提升沿江重點行業和園區清潔生產水平。嚴格沿江工業園區項目環境準入，完善園區水處理基礎設施建設，強化環境監管體系和環境風險管控，加強安全生產基礎能力和防災減災能力建設。開展現有化工園區的清理整頓，加大對造紙、電鍍、食品、印染等涉水類園區循環化改造力度，對不符合規范要求的園區實施改造提升或依法退出，實現園區綠色循環低碳發展。

3.3? 加快改革創新，形成共抓大保護的長效機制

一是建立多元化投入機制。“十四五”時期，應以生態環境質量改善結果為導向，加快推動全面預算績效管理全覆蓋。財政投入應逐步從以無償補助為主向“以獎代補”“以獎促治”、獎懲結合等方式轉變，采取正向、負向激勵措施督促地方落實主體責任。完善環境空氣質量生態補償機制，通過“以獎代補”支持全省生態文明建設和主要污染物總量減排工作。推進長江、漢江、清江流域干支流及重點湖泊和省域間流域橫向生態補償機制建設，促進水生態環境質量全面改善。推廣綠色信貸，支持符合條件的項目通過資本市場融資;發揮財政資金的撬動作用，支持政府和社會資本合作（PPP）項目，逐步形成多元化投融資體系。通過財政專項資金、綠色發展基金與多元化綠色投資相結合，充分發揮綠色金融在長江流域生態保護中的杠桿作用，保障各項生態保護工程高效開展。

二是完善生態文明制度。堅持人與自然和諧共生，堅守尊重自然、順應自然、保護自然，健全源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態環境保護體系。加快建立健全國土空間規劃和用途統籌協調管控制度，統籌劃定落實生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等空間管控邊界，完善主體功能區制度。完善綠色生產和消費的法律制度和政策導向，發展綠色金融，推進市場導向的綠色技術創新，更加自覺地推動綠色循環低碳發展。構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，完善污染防治區域聯動機制。強化環境保護、自然資源管控、節能減排等約束性指標管理，嚴格落實企業主體責任和政府監管責任。健全生態環境監測和評價制度，完善生態環境公益訴訟制度，落實生態補償和生態環境損害賠償制度，實行生態環境損害責任終身追究制。

參考文獻：

[1]習近平.在深入推動長江經濟帶發展座談會上的講話[M].北京：人民出版社，2018.

[2]習近平.在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上的講話[M].北京：人民出版社，2020.

[3]王曉東.政府工作報告——2020年1月12日在湖北省第十三屆人民代表大會第三次會議上[N].湖北日報，2020.1.21

[4]中共中央文獻研究室.習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編[M].中央文獻出版社，2017.