新時期長江保護修復面臨的難題及其攻堅對策與建議

柯高峰 陳武

摘 要：習近平總書記在重慶主持召開推動長江經濟帶發展座談會以來，湖北省長江大保護局面發生了轉折性變化，長江經濟帶綠色轉型發展取得了歷史性成就，但長江保護修復仍然面臨許多突出污染問題。在全面推動長江保護修復和長江經濟帶高質量發展的背景下，需要通過全面深化改革，切實解決項目申報、儲備和工程項目治污建設實施過程中存在體制機制問題，打通項目從儲備到建設的轉化路徑，提高項目轉化率。

關鍵詞：長江保護修復;突出污染風險問題;項目治理

中圖法分類號：X321? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0107

推動長江大保護和長江經濟帶高質量發展是習近平總書記親自謀劃部署的國家重大戰略。2016年1月5日，習近平總書記在重慶主持召開推動長江經濟帶發展座談會，提出“生態優先、綠色發展”的戰略路徑和“共抓大保護、不搞大開發”的鮮明導向。2018年4月26日，習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經濟帶發展座談會，深刻闡明了“整體推進和重點突破、生態環境保護和經濟發展、總體謀劃和久久為功、破除舊動能和培育新動能、自身發展和協同發展”的方法論。2020年11月14日，習近平總書記在南京主持召開全面推動長江經濟帶發展座談會，從加強生態環境系統保護修復、推進暢通國內大循環和加快產業基礎高級化、產業鏈現代化等方面提出了未來長江經濟帶保護發展的新要求。從推動、深入推動到全面推動，三次座談會彰顯黨中央推動長江經濟帶高質量發展的戰略定力，為長江大保護和全面綠色轉型發展框定了路徑和方法。

本項研究課題組前期已經與湖北省發展和改革委員會、湖北省生態環境廳等省政府部門開展調研座談。同時，向武漢、宜昌等地（市、州）發放有關污染治理工程項目調查表，并在中共湖北省委黨校生態文明建設類處級干部主體班中開展分組討論。近期課題組結合長江經濟帶高質量發展和長江保護修復的新形勢新要求，根據有關研究進展和實踐工作，在前期調查研究基礎上，綜合各方意見共識形成此研究報告。

5年來，以湖北省長江經濟帶保護發展為例，長江經濟帶綠色轉型發展取得了歷史性成就，共抓大保護的力度明顯增強，一些突出環境問題得到整治，長江兩岸面貌煥然一新。湖北省取締長江干線各類碼頭1 211個，騰退岸線近150km，生態復綠面積856萬m2。整治沿江化工污染，已關改搬轉261家化工企業。開展生態修復，完成212處黑臭水體整治，3萬多名漁民退捕上岸。治理城鄉生活污水，新改建鄉鎮污水處理廠828座，每年減少6.2億t生活污水排放，監測數據顯示，東湖主湖水質保持Ⅲ類，為近40年來最好水平。

1? 新時期長江保護修復面臨的突出污染風險問題

長江污染源主要包括固體生活垃圾、油污水、生活污水、危化品洗艙水、事故引起的污染等，湖北省長江經濟帶保護治理的重點是岸邊砂石碼頭、水源地、排污口、沿江企業，特別是重化工企業。雖然這些措施對長江水污染防治起到重要作用，但是長江經濟帶水污染可能還存在以下風險問題：船舶污染風險問題、危化品及加油碼頭污染風險問題、化工企業搬遷場地污染風險問題、化工企業排污口底泥污染風險問題。

1.1? 船舶污染風險問題

船舶排污使長江水體污染日益嚴重。長江上有約 20萬條船舶常年運營，湖北省長江段及支流現有4 744艘運輸船舶，每年產生的含油廢水、生活污水達 3.6 億t。如不削減和遏制污水直排，將對長江生態環境構成嚴重威脅。船舶污水主要為含油污水（洗艙水、壓艙水及船舶艙底廢水）、生活污水等，其中含有石油類、COD、氮、磷等污染物，同時，化學品運輸船舶還會排放含各種化學品的廢水，對長江水安全構成嚴重威脅。

1.2? 防治危化品及加油碼頭污染風險問題

“十三五”時期，有統計顯示，湖北曾有123個危險貨物碼頭，不占用土地的共計80個。其中12個已拆除，恢復土地原狀;68個為水上加油站、躉船等停靠在水面上，部分碼頭占用灘涂。占用土地有合法手續的共計43個，其中大部分碼頭主要為躉船、泊位，本身并不占用土地，實際占用土地的建筑主要為油庫、加油站、化工廠等，危化品碼頭及加油站在貨物裝卸過程中，操作稍微不慎，就會引發重大安全事故，嚴重污染長江。

湖北長江經濟帶危化品碼頭及加油站安全管理點多、面廣、線長，開展安全管理難度大。目前，沒有成熟的政府、企業和社會相結合的長江水上應急管理保障資金投入機制，沒有專門的保障應急隊伍、裝備及物資儲備等方面建設與更新需要的維護資金。

1.3? 化工企業搬遷場地污染風險問題

“關改搬轉”的化工企業場地修復還可能存在潛在污染隱患。這些企業在之前的生產經營活動中可能存在無機物污染、有機物污染。無機物污染物以重金屬為主，如鎘、汞、砷、鉛、鉻、銅、鋅、鎳等。有機污染物包括苯、甲苯、二甲苯、乙苯、三氯乙烯等揮發性有機污染物，以及多環芳烴、多氯聯苯、有機農藥類等半揮發性有機污染物。這類污染一是具有隱蔽性和滯后性，可能存在長期緩慢污染而難以發現問題;二是污染具有累積性，可能存在污染物隨地下水滲出或地表水流入長江;三是污染具有不均勻性，污染一旦發生，僅僅依靠切斷污染源的方法很難恢復，治理化工污染場地的成本高、周期長、難度大。因此，如果生態復綠不能根本上解決問題，污染風險可能長期存在。

1.4? 化工企業排污口底泥污染風險問題

2017年4月以來，湖北省對長江湖北段255個入江排污口進行了排查清理，有效遏制了企業污水直排長江，對保護長江起到了重要作用。但是這些沿江化工企業曾經排放的大量污水，不僅污染了水體，而且造成了排污口底泥的嚴重污染，底泥中有害物質的含量常比水體中污染物的濃度高幾個數量級。在一定條件下，底泥中的污染物會向上覆水體釋放，成為二次污染源，對長江水生生態系統也會構成嚴重威脅。因此，對于排污口，尤其是化工企業的排污口不能一關了之。

2? 長江保護修復和分類防控污染風險問題的對策與建議

長江保護修復需要對上述四類突出污染風險問題分類管控，相應制定有針對性的有效對策，相應對策與建議具體如下。

2.1? 船舶污染風險問題的防治對策

第一，要進一步明確船舶污水防治監管主體責任，理順水上和岸上、中央和地方各部門職責（如海事、水產、環保等部門、干流支流分段管理），化解“九龍治水”的體制機制障礙，解決多頭管理，船舶污水防控監管空白，防治船舶污水，研究在湖北省長江段建立環境監管機構的可行性，實施統一監管、統一監測。取得成熟經驗后，可在整個長江流域建立流域環境監管機構，全面管理長江流域生態環保事務，促進長江經濟帶綠色健康發展。

第二，提高長江航行船舶準入標準，制定政策補助資金，改造落后船舶，開發新型環保船舶，針對船舶污水特性，在船上增設污水處理環保設施，強制所有江上船舶必須配齊污染防控設備設施，如圍油欄、吸油氈、撇油器等。選擇適宜岸基或港區建設船舶污水接納處理設施，保證污水達標排放。構建統一的長江航運信息系統和平臺，加快建設“數字長江”，提高監管能力及力度。

第三，率先開展《湖北長江經濟帶船舶污染物排放標準》研究并盡快出臺實施。規范船舶污水監測內容和方法，補齊船舶污水監測短板，支撐長江生態環境監管工作，便于深化監測和精準檢測，同時，也有利于與地表水標準的水質指標比較分析、評價和表征。監測方法要明確污水采樣位置、點位、頻次、采樣數量和集存方式等。

第四，加強了岸電、LNG等清潔能源推廣應用。在碼頭前沿建設航行船舶岸邊供電系統，使船到了碼頭以后，由傳統與以重油為燃料的船上發電機供電，轉變成岸邊供電，減少船舶由于發動機造成的環境污染。

第五，有效提高企業和船員環境意識，如對船員，特別是輪機長、水手長等關鍵崗位進行環境保護教育培訓，加入到控污水、保江凈行動中，為長江經濟帶健康發展助力添彩。

2.2? 防治危化品及加油碼頭污染的對策與建議

探索建立消防、海事、港航、環保、城建等部門聯合監管、處置監管運行機制;增強危化品碼頭及加油站污染防治及污染事故應急能力，制定防治危化品碼頭及加油站污染水環境的應急預案，并定期開展應急演練;在危化品碼頭及加油站合理設置突發事件應急器材儲備庫，保證足夠的應急器材;對危化品碼頭及加油站實行貨物品種及數量備案制，讓管理機構隨時了解企業經營動態;對在危化品碼頭及加油站的工作人員、監管部門的工作人員進行專業和安全培訓，實行工作資格準入制，確保從業人員和監管人員熟練掌握危化品、油品的安全知識和操作規程。

2.3? 對化工企業搬遷場地修復的建議

第一，化工企業搬遷完成后，地塊責任人或政府機構應當開展場地環境調查，并將環境調查報告及專家咨詢意見報所在地設區的市級環境保護主管部門備案。

第二，經環境調查確認化工場地土壤及地下水受到污染的，地塊責任人或政府機構應當開展地塊風險評估，并將地塊風險評估報告及專家咨詢意見報所在地設區的市級環境保護主管部門備案。

第三，經評估確認地塊污染風險超過可接受水平，不具備生態修復條件的污染地塊，地塊責任人或政府機構應當制定風險管控方案，移除或者清理污染源或者采取污染隔離、阻斷等措施，不具污染擴散條件后的化工企業搬遷場地方可進行生態復綠。

第四，對前期沒有做環境評估直接生態復綠的化工搬遷場地，要按照土壤污染監測評估方法，對復綠的區域進行土壤污染物、地下水及滲出水中污染物監測及評估，如果污染物存在且超標，應重新修復評估，并委托第三方對治理效果進行評估后再復綠，并將評估報告及專家咨詢意見報所在地設區的市級環境保護主管部門備案。

2.4? 對已關閉化工企業排污口底泥污染物管控建議

第一，建議生態環保管理部門建立專班，對已關閉的排污口，尤其是化工企業排污口底泥進行監測分析，弄清底泥中污染物的種類、形態和含量，評估持續污染水體風險。

第二，立項開展底泥污染物的環境行為研究，弄清底泥中的污染物與其上覆水體之間界面反應過程、影響污染物釋放的因素及規律。

第三，對底泥污染物嚴重超標的，開展底泥污染物控制與治理。

3? 長江保護修復項目治理的體制機制問題及其對策建議

湖北省高度重視長江保護修復攻堅戰，堅持通過項目化、工程化的重大舉措落實中央決策部署，先后推進實施了“湖北長江大保護九大行動”、湖北長江大保護“十大標志性戰役”和湖北綠色發展“十大戰略性舉措”，堅持把環保項目作為推動環境治理、消除環境污染、改善環境質量的重要抓手，從項目申報到資金爭取、項目實施監管建立了一整套工作流程和規章制度。“十三五”時期，湖北省已建立了水、土、農村環境整治項目庫，以水污染防治為重點實施了一大批生態環境保護項目，為打好污染防治攻堅戰提供了有力支持。

3.1? 長江保護修復項目的申報與儲備情況

按照生態環境部和財政部有關文件精神，湖北省認真組織項目儲備庫申報工作。2016年以來，湖北省生態環境相關部門通過培訓、調研、督辦和召開現場會議等形式指導各地開展項目儲備庫建設及申報，組織技術支撐單位強化技術指導和審核，不斷強化項目儲備庫建設，形成了“建設一批、補充一批、退出一批”的良性循環機制。全省已開展7批申報工作，謀劃污染防治和生態環保項目700余個，總投資838億元。襄陽、宜昌等11個市和武漢市江夏區的水污染防治總體方案已納入中央項目儲備庫。

湖北省以項目庫為依托，積極爭取國家專項資金支持，此前國家累計安排湖北省生態環保專項資金31億元，支持實施水污染防治、土壤治理修復項目65個，在992個村莊開展了環境綜合整治。2018年，國家已下達湖北省水污染防治專項資金3.91億元，農村環境整治資金1 885萬元。

3.2? 工程項目治理謀劃實施過程中存在的體制機制問題

（1）項目治污難免“多龍治水”

限于政府部門專業化職責分工的影響造成項目治污難免“多龍治水”。一般而言，生態環境行政部門只負責已安排了環保資金的項目監督管理，多數時候并不是項目具體承擔單位。水污染防治項目中污水處理廠項目由住建部門負責，水系聯通項目由水利部門負責。這就造成各個部門對行政區范圍內工程項目的總體設計、具體實施等情況不清，項目信息掌握不全面。生態環境部門對項目實施的監管也很被動，進而影響了資金績效。同時，生態環境部門自身沒有專業的設計、施工、監理單位，只能提出解決環境問題的需求，容易造成生態環境項目謀劃工作面窄、量小、可行性不高。

（2）項目統籌謀劃存在部門分割和信息壁壘

湖北省委省政府高度重視重大項目謀劃推進工作，2017年以來先后印發《關于加強全省全省投資和重大項目建設工作的通知》（鄂辦發〔2017〕19號和《2018年全省重大項目謀劃責任分工方案的通知》，安排部署重大項目建設工作，進一步明確年度工作目標。湖北省發展和改革委員會作為總牽頭單位，對各單位任務落實情況定期開展調度。但是，由于全省項目建設庫并未對發改系統以外部門開放，各部門站在本部門角度謀劃的項目缺乏系統性，可能存在重復項目。

（3）政府與社會資本合作項目受到多重約束

目前，湖北省實施的環保項目多數仍為政府投資，政府與社會資本合作僅在污水處理廠、垃圾填埋場項目方面得到推廣。政府與社會資本合作建立在項目有穩定收益或政府有穩定運營補助的基礎上的，但是環保項目多數為公益類項目，在沒有穩定收益、市場主體沒有退出渠道的情況下，很難實現政府與社會資本合作。雖然還可以通過政府購買服務形式提供運行費，但受中央專項資金使用范圍、監管要求的限制，也很難將環保專項資金轉變為運行補助。

（4）項目從儲備到建設的轉化路徑不暢通轉化率不高

現階段湖北省各地已建設了一批重大項目儲備庫，但是這些重大項目從儲備庫中轉化為建設庫的還不多，項目前期推進慢、重大項目的轉化率不高，項目轉化的路徑還沒有暢通運行起來，這是“十三五”時期湖北省重大項目謀劃實施中存在的突出問題。同時，一批2020年之前計劃完工的擬建項目和在建項目的資金到位率、項目資金年度完成率、項目內容（工程）年度完成率不高或不清;一些建成項目也存在一定的運行困難，項目的環境效益、社會效益、經濟效益沒有充分顯現。

3.3? 全面深化改革推動長江保護修復項目治理的對策建議

在切實解決項目申報、儲備和工程項目治污建設實施過程中存在體制機制問題進行調研分析的基礎上，綜合各方意見提出相應的對策與建議。

第一，建議省級發展和改革部門作為項目審批部門，在立項環節對綠色環保項目進行統籌謀劃，同時加強項目庫建設，讓各級各部門能夠通過項目庫信息系統對本地區本部門管理的項目進行實時全面了解。

第二，擴大長江產業基金的規模和運營效益，大力發展環保產業。2017年以來湖北省政府出資400億元設立的長江產業基金，已核準基金26支，規模超1 000億元。下一步，還需要進一步通過市場化模式和專業化管理，支持綠色環保項目建設。

第三，加大項目謀劃的前期投入，好的項目僅實施方案編制就需百萬以上的資金，各地政府特別是貧困地區，缺少前期投入，無論是現場監測調查評估還是設計方案制定、實施方案編制都不夠專業，有的與政策性要求差距較大，即使是確有需求的項目，也可能因申報文本質量不高而不能進入國家項目儲備庫或得到上級專項資金支持。

第四，建議地方黨委政府要切實采取措施提高現有項目的轉化率，打通項目從儲備到建設的轉化路徑，大力推進項目進度。同時，注意避免項目概念的過度包裝，切實將概念項目打造成亮點項目，力爭按預期盡早發揮重大項目的綜合效益。為此，建議地方黨委政府切實采用以下措施提升項目轉化率：（1）要完善政府公共項目管理的推進機制，重視公共工程技術人才和管理人才，重視關鍵技術的引進和突破，聚焦重大項目的體制機制、人才和技術瓶頸。（2）夯實地方政府領導責任，提升重大項目組織力，大力選拔任用具有治水專業能力和素質的干部，落實重大項目推進的“黨政同責、一崗雙責”制度，加強重大項目推進的督促檢查和政績考核，強化工程項目進度、流程管理，加強企業環境工程技術和管理人才能力素質的培養，強化政府公共項目質量監督管理。（3）要細化相關指導性文件，為地方政府與社會合作創造條件，提升治水改革創新力，創新政府與社會合作模式及其體制機制、提高政府工程項目管理效能、提升政府對市場主體的事中監控管理能力。

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