信息化形勢下國庫集中支付業務監督工作研究

趙唯江

摘要：國庫集中支付電子化改革是圍繞財政國庫“十二五”規劃提出的重要內容，從2007年國庫集中支付電子化開始在中央本級試點至今，國庫集中支付電子化已在全國范圍內全面推進。電子化模式在提高工作效率、緩解人員緊缺壓力、便捷財政部門、預算單位以及代理銀行的同時，也存在著監管盲區。本文通過簡述國庫集中支付電子化改革的歷程和意義，對支付電子化下國庫業務監督面臨的問題進行分析，并提出如何有效提升國庫監督的對策。

關鍵詞：國庫集中支付 電子化管理 國庫監督

國庫集中支付改革作為預算執行國庫事中監督的有效補充，在大數據背景下，國庫集中支付電子化管理是深化財政管理體制改革的必然要求，也是國庫集中支付改革的有效延伸。隨著支付電子化在全國范圍內深入推進，其在深化國庫制度改革、提高國庫業務效率、提升財政資金安全等方面優勢逐漸顯現，但同時也發現國庫監督工作在集中支付電子化信息化過程中存在的“想管沒抓手”的現實困境。

一、國庫集中支付業務電子化改革歷程

第一階段：研究探索階段。2007年，國庫集中支付電子化開始在中央本級試點，上海、山西等部分省市也探索開展了國庫集中支付電子化管理，但由于缺乏統一部署和領導，存在制度建設滯后、技術應用空白等問題，只能簡單實現財政部門和人民銀行“點對點”電子化管理，無法繼續拓展。隨后，財政部會同人民銀行歷經5年研究探索，打通了財政部門、人民銀行、代理銀行三個系統，實現了財政部門、人民銀行、代理銀行、預算單位四方電子化管理，確立了國庫集中支付電子化建設框架及標準，并選定河北、重慶兩省市進行試點，伴隨著2013年1月4日正式上線運行，兩省市在全國范圍內率先實現了國庫集中支付電子化管理。

第二階段：綜合驗證階段。2013年4月，全國財政國庫工作會議對國庫集中支付電子化管理做了進一步明確和部署，電子化改革從最初的2個省市擴大到12個省市。隨后，財政部、人民銀行總行陸續出臺了《關于做好國庫集中支付電子化管理第二批試點有關工作的通知》《國庫集中支付電子化管理接口報文規范（暫行）》《國庫集中支付電子化管理暫行辦法》以及《關于規范國庫集中支付代理銀行電子化管理相關系統建設的通知》等文件，初步建立了國庫集中支付電子化內控管理、業務流程等制度體系。2014年，國庫集中支付電子化改革作為國務院重點督辦工作之一進行全面推進，各省財政廳、人民銀行、商業銀行積極推動該項工作落實，主動梳理業務流程、對接信息系統。截至2014年底，全國36個省、自治區、直轄市和計劃單列市省級實施了國庫集中支付電子化改革。

第三階段：全面推廣階段。2017年，為落實國務院第五次廉政工作會議精神，財政部會同人民銀行印發《關于加快推進地方國庫集中支付電子化管理工作的通知》，要求省級財政部門要會同省級人民銀行積極創建條件推進行政區域內國庫集中支付電子化管理工作，建立標準化業務操作流程，統一省內國庫集中支付業務代理模式、業務系統;擴大支付電子化管理實施范圍，實現支付電子化管理所有預算單位、所有財政性資金的全覆蓋。地方國庫集中支付電子化管理在省級基本實現全覆蓋的基礎上，逐步開始向市縣延伸。目前，部分省份已實現省、市、縣三級國庫集中支付電子化管理全覆蓋，河北、云南等省份還實現了省、市、縣、鄉四級全覆蓋。

二、國庫集中支付電子化改革的意義

（一）提高了財政資金支付效率

在傳統的手工業務模式下，無論是財政直接支付還是財政授權支付，完成每一筆資金的支付都需要經過單據打印、人工審核簽章、專人傳遞等流程。預算單位或財政部門每日需多次往返銀行間送憑證和取憑證，代理銀行需要往返人民銀行進行清算，不但工作效率低、占用大量工作時間和人力資源，而且出錯率也較高。據統計，從支付憑證開始進行審核、憑證打印到送至銀行進行支付、銀行將憑證送至人民銀行進行清算，平均需要一個工作日到二個工作日。國庫集中支付業務實行電子化管理后，實現了傳統業務向自動化業務的轉變，縮減了整個業務流程處理時間，同時也把國庫工作人員從人工核對、手工簽章、單據傳送等繁雜的日常工作中解脫出來，讓國庫工作人員有更多的時間和精力從事國庫數據分析和研究等更為“高大上”的工作，有效緩解了國庫人員緊缺的現實問題。

（二）降低了國庫業務處理成本

隨著地方經濟的不斷發展，財政收支規模的不斷擴大，國庫集中支付業務量也隨之增加。國庫集中支付電子化實施之前，財政資金的支付需要預算單位工作人員親臨柜面進行辦理。一方面，預算單位或財務部門頻繁往返于代理銀行辦理各類國庫集中支付業務，大大增加了行政運行成本。伴隨著公務用車制度管理的改革，一般公務用車逐步取消，預算單位往往無法安排公務車輛用于憑證傳遞工作，給實際工作帶來了不少困難。國庫集中支付憑證是重要會計憑證，若通過使用公共交通進行憑證傳遞，存在著一定的安全隱患;另一方面，在代理銀行業務辦理高峰期，預算單位或財政部門等待時間較長，直接影響工作效率。若代理銀行為國庫集中支付業務開設專門窗口，又會加大人力和物力資源的投入。同時代理銀行還需要配備專人，負責與人民銀行辦理清算業務的憑證專遞工作，加大了代理銀行人員需求的壓力。國庫集中支付電子化實施后，所有業務流程均通過電子化操作，不但方便了預算單位、財務部門和代理銀行，也大大壓縮了各方辦理國庫集中支付業務的成本。

（三）加強了國庫業務標準化管理

電子化的改革對國庫業務管理方式、管理流程都將產生更為積極的影響，相對于傳統的紙質憑證，電子憑證承載的信息、運轉的方式、印鑒的管理、對賬的形式等方面都有著更為突出的優勢。使用國庫集中支付電子化的方式，建立完整的業務管理鏈條系統，通過有效合法的電子憑證貫穿整個業務管理流程，促使內控制度標準，憑證管理、賬務處理流程更為規范化;通過國庫集中支付電子化系統對財政支付數據的自動收集和匯總，使得財政資金的運轉更為透明化、公開化、可溯化;通過網絡資源共享，實現了信息的及時有效傳遞，暢通了各部門信息溝通渠道，從而避免了因信息溝通不暢而引起的疏漏;通過各部門相關業務生產系統的有效整合，建立起了人民銀行、財政部門、預算單位、代理銀行之間的信息銜接、相互制約的工作機制，同時也可以實現相關部門數據的收集匯總、深度分析和有效共享，推動國庫信息化建設的步伐。

三、國庫集中支付電子化國庫監督面臨的困難

（一）國庫監督制度不夠完善，缺少有效法律制度依據

新業務模式的順利推行，往往需要全面的制度體系作為保障，而現行的國庫監督制度體系無法為支付電子化提供有效的制度支撐。一方面，制度更新不及時，業務監督過程中存在無據可依的現象。國庫集中支付電子化改革后，雖然制定了《國庫集中支付電子化管理暫行辦法》等制度，但這些制度僅限于對業務操作行為的規范，國庫監督所依據的《國家金庫條例》等法律制度仍基于對手工業務員模式下的要求和規范，難以適應電子化業務模式。如，缺少對支付電子化系統參數修改方面的相關規定。另一方面，制度規定不夠細化，執行過程中存在理解偏差和爭議。如制度中規定財政部門要向國庫提供文件依據，但并沒有明確所需提供文件的等級，使得國庫業務人員在審核過程中難以準確把握。

（二）電子支付審核難度增加，削弱國庫監督工作效果

國庫監督主要體現在對不合規業務的拒絕辦理權，國庫集中支付電子化上線前，國庫業務人員主要通過對業務憑證及相關依據資料的審核進行監督。支付電子化改革后，業務數據主要以電子數據形式在支付電子化系統中進行傳遞，取消了紙質憑證資料傳遞渠道。由于技術條件的限制，支付電子化系統無法實現相關依據資料配套傳遞，部分業務的相關依據資料便不再提供給國庫部門，致使國庫業務人員難以對支出業務的合規性和真實性進行判斷，削弱了國家預算執行部門間的制衡作用。另外，各級國庫為加強國庫資金風險管理而制定的大額支出逐級審批制度，在支付電子化模式下也難以執行，國庫監督有弱化的趨勢。

（三）國庫監督有效手段落后，制約預算執行進度監督

自2009年起，財政部相繼印發了《關于加快建立地方預算執行動態監控機制的指導意見》《關于進一步推進地方預算執行動態監控工作的指導意見》《地方預算執行動態監控工作督導考核辦法》等文件，對財政支付風險防范提出更高要求。國庫監督作為防范財政資金風險的主要手段，目前仍停留在柜面監督、實地檢查等手工監督方式下對各類憑證要素的真實性、完整性和合規性審核層面上，無法滿足支付電子化模式下對海量數據實時、高效、精準的監督要求。我國政府預算管理復雜、預算科目以及預算單位繁多，加之財政部門對預算科目調劑、預算臨時調整和追加頻繁，缺乏與支付電子化相匹配的自動監督系統，僅憑人工審核監督，難以實現資金撥付全程跟蹤和風險預警，以及對預算執行進度和績效管理等高水平監督。

（四）業務人員安全意識缺乏，埋下財政資金安全隱患

實施國庫集中支付電子化管理后，資金支付業務的整個流程均在財政系統中實現，其中涉及操作員錄入、復核人審核、部門負責人簽章。在全部支付過程中，只需不同崗位人員各自的USB-KEY進入系統便能完成。這就要求財政部門或預算單位在內部控制中嚴格落實會計崗位不相容職務分離原則前提下，才能有效防范財務風險。然而，在實際執行過程中，往往因內部控制制度不完善、執行不嚴格等，致使崗位分工、操作權限界限不清;或者因基層預算單位人員不足、安全意識缺乏，而被動地把錄入、復核、審核等所有權限集中到一個人，致使“一手清”現象出現，這給財政資金安全埋下了隱患。

四、政策意見

（一）完善制度體系

國庫集中支付電子化改革，必須有相應的法律法規制度為之保駕護航，應繼續推動國庫監督法制化建設，使國庫監督有法可依。一方面，建立支付電子化模式下的軟硬件管理、系統安全控制、崗位職責分工的電子化管理制度，將制度建設與系統運行相結合，明確系統運維中風險點的控制，確保系統運行的合規性和國庫資金的安全性。另一方面，細化國庫監督制度，鞏固國庫監督權力，完善國庫監督處罰機制，確保制度對業務操作的可指導性以及監督檢查的可參照性，提升財政部門、預算單位、代理銀行對國庫監督的重視程度，督促其更好地履行各自的職責。

（二）豐富系統功能

一方面，拓寬支付電子化橫向聯網范圍，打通國庫無紙化系統和財政無紙化系統鏈接端口，將從支付指令發起、代理銀行劃款、國庫部門清算等國庫集中支付全過程歸集于同一系統，規避以往國庫部門只能獲取清算額度、科目等部分信息，無法獲取財政支付指令、資金項目歸屬、收款人賬戶信息等重要信息致使國庫監督情況形同虛設的現象。另一方面，優化集中支付電子化系統功能，如，實現代理銀行提交的劃款憑證、財政集中支付電子額度數據明細清單和預算收支計劃中的單位性質、賬戶類別、支出科目等各項內容的逐步核對;增設相關依據資料附件配套上傳、大額資金審核以及超額度辦理支付、無依據資料辦理支付自動退回等功能，減少人工審核操作量及風險，進一步加快財政資金周轉速度。

（三）實施動態監控

一是加強預算信息共享。目前，財政部門提供給國庫部門的預算計劃時間滯后、內容粗略，而且預算調整和追加情況不能及時提供給國庫，通過搭建信息資料共享平臺，實現預算收支計劃、財政收支明細信息、相關文件資料等的共享，為國庫監督提供充分有效的信息。二是前移審核關口。依托國庫集中支付電子化系統平臺，設計開發預算控制功能，獲取并導入詳細的預算計劃，按預算單位、預算支出科目、財政存款賬戶、重要項目類別等要素進行系統參數維護，電子化比對預算計劃、額度清單及支付明細情況，實現支出科目是否合規、額度金額是否超限等情況的系統自動化審核，化國庫集中支付“先支付、后清算”為“先監督、再支付、后清算”的業務模式，通過將審核關口前移，達到實時監控、及時糾偏的國庫監督目的。

（四）完善內部控制，提高財務風險防范能力

對于國庫集中支付電子化管理這一新的模式，一是財政部門及預算單位要完善內部控制管理規范，遵循崗位不相容原則，嚴格崗位權限設置，實現崗位間相互制衡作用，從而降低業務操作風險，保證國庫資金安全;二是通過技術手段提高身份認證安全級別，可以利用“USB-KEY+指紋（人臉）”認證的模式，確保USB-KEY證書與持有人之間的唯一關系，有效杜絕違規冒用他人身份進入系統辦理業務的現象;三是加強業務人員的安全意識培訓，充分認識到保護好個人USB-KEY證書的重要性，進一步提升人員安全防范意識、信息保密意識及合規守法意識。

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作者單位：中國人民銀行新余市中心支行