新中國初期宣傳工作制度安排述論

[摘要] 新中國成立初期是黨的宣傳工作發生重大轉變的關鍵時期。黨在吸取民主革命時期宣傳工作經驗的基礎上，對全面執政條件下的宣傳工作作出一系列科學規劃，宣傳機構從籌設、定型到逐步健全，形成一支黨內黨外、專兼結合的宣傳隊伍，圍繞黨管宣傳原則嚴明宣傳紀律，嘗試宣傳領域黨政分工，黨的宣傳工作進入新的發展階段。研究新中國成立初期宣傳工作制度安排，總結宣傳工作歷史經驗，將為新時代黨的宣傳思想工作提供有益借鑒。

[關鍵詞] 中國共產黨;" 新中國成立初期;" 宣傳工作;" 制度安排

[中圖分類號] K271; G209" " " [文獻標識碼] A" " " [文章編號] 0529-1445（2021）06-0021-05

新中國成立標志著中國共產黨全面執政時期的到來，也意味著黨的宣傳工作進入新的歷史階段。黨從局部執政轉變為全國執政，領導地位和社會制度賦予宣傳工作前所未有的新任務和新要求。為了解決戰爭時期宣傳工作零散性、臨時性、突擊性等問題，黨通過健全宣傳機構、建設宣傳隊伍、加強對宣傳工作領導等一系列制度安排，為新政權穩固發展和新中國社會經濟走向正軌作出了重要貢獻。

宣傳機構的設置與建設

新中國成立初期，全國各地的宣傳機構設置情況參差不齊，發展很不平衡。以中宣部為例，1949年部內尚無職能機構，工作的開展只能依靠部長直接領導下的20余名干部，直到1950年3月才著手設置由秘書處、干部處、編譯處、政治教育處、時事宣傳處和教育研究室組成的五處一室，工作范圍相對狹窄。較高級別的宣傳部門尚且如此，其他地區的情況更不容樂觀。“縣委宣傳部很多是有名無實，名為宣傳部，實則不管宣傳工作。全黨絕大多數支部，缺乏經常的宣傳工作。”1從中央到地方，黨的宣傳機構呈現出的薄弱狀態意味著黨的宣傳工作體系遠未達到如身使臂、如臂使指的程度。宣傳任務難以貫徹落實到基層末梢，想要在短期內發揮宣傳工作推動國家建設事業的重要作用是不現實的。為盡快發揮宣傳工作的作用，1951年黨中央先后頒布《關于健全各級宣傳機構和加強黨的宣傳教育工作的指示》和《關于加強黨的宣傳教育工作的決議（草案）》，為各級黨組織系統建立宣傳機構提供了詳盡的原則和標準。

宣傳機構的籌設。黨的宣傳機構采取何種組織形態，不僅取決于新中國建設事業對黨的宣傳工作的要求，也取決于不同時期宣傳工作的職能范圍。根據1951年2月《關于健全各級宣傳機構和加強黨的宣傳教育工作的指示》，宣傳部的職能范圍拓展為領導群眾宣傳、理論教育、文化藝術、學校、報紙與廣播、書刊出版、干部管理7方面工作，并明確提出各級黨委在充實宣傳部的機構與人力時，必須有步驟地按照不同等級的職務范圍進行各方面工作的全部或一部。由此可見，各級宣傳部的職能范圍是其內部機構設置的主要依據。中宣部依據部門職能設立相對應的宣傳處、理論教育處、文化藝術處、學校處、報紙與廣播處、書刊出版處和干部管理處，并增設國際宣傳處擔負黨的國際宣傳工作。“各中央局、中央分局、省委、大市委、區黨委的宣傳部得設立理論教育處（兼管學校）、宣傳處、文化藝術處、報紙出版與廣播處、及干部管理處（或稱科）。”1對各級宣傳部職能的準確定位以及內部機構設置的統一規劃，使宣傳、文化、教育等各項工作的邊際與歸屬得以明確，實現了專項工作由專一部門負責。

宣傳機構的定型。1951年11月15日，中宣部、政務院文化教育委員會黨組就機構設置等問題向中央請示報告。次日，毛澤東給時任宣傳部副部長的胡喬木作出回復：“此件很好，可照此實行。”2經毛澤東批準，中宣部的機構設置擴充了近3倍，下設理論宣傳處、政治教育處、時事宣傳處、群眾宣傳處、國際宣傳處、文學藝術處、電影處、學校教育處、科學衛生處、出版處、報紙廣播處，另設干部處、辦公室、黨史資料室、《斯大林全集》翻譯室、《毛澤東選集》英譯室、宣傳干部訓練班、行政處18個處室。可以看出，中央宣傳部的職能隨著經濟社會事業的發展呈現出精細化特點，同時明確政務院文化教育委員會負責指導衛生、科學事務，為符合黨政對應的機構設置原則，實現業務對接，中宣部也應設立管理科學衛生的機構。隨著《毛澤東選集》英譯室等特事特辦機構的撤銷，中宣部很快恢復九處二室的架構。

宣傳機構的改革。1954年4月27日，黨中央決定撤銷6個中央局，各省黨委、政府直接對中央負責。5月19日，中宣部就關于大區機構撤銷后中央宣傳文教機構分工和干部配備問題向中共中央秘書長、中央組織部部長鄧小平并劉少奇、黨中央報告，3指出中央局和大區行政機構撤銷后，中宣部和中央各文教部門將和30個省市直接發生關系，中宣部現有的組織機構和干部力量不能適應大區撤銷后的實際需要，并提出兩套方案供中央核定：一是設置十五處三室，二是設置十七處三室一團（“團”為講師團）。各中央局宣傳部干部和各大區文教系統的干部，按照首先加強中央，其次補充省市的原則統一由中央調整，并將主要骨干盡可能抽調中央分配工作。5月27日，鄧小平批示“擬予原則同意”，隨后劉少奇也表示同意，但事實上這兩套方案最終都沒有完全落實。1954年底，中宣部內設機構調整為九處三室，即理論宣傳處、宣傳處、國際宣傳處、科學處、報紙處、文學藝術處、學校教育處、干部管理處、出版處、辦公室、黨史資料室、地方工作室，各中央局宣傳部的許多負責干部調入中共中央宣傳部，編制增加到377名。大區制的取消，改變了地方宣傳部受中央和同級黨委多頭領導的局面，實現中央對地方宣傳工作的集中統一領導。相較1951年底宣傳部的大規模建制，此次機構設置更加規范，政治教育處、時事宣傳處、群眾宣傳處合并為宣傳處，把衛生工作分離出去后科學衛生處改為了科學處。

健全基層宣傳機構。新中國成立初期黨的宣傳機構是自上而下逐步發展健全的。在宣傳機構的層級運行機制下，縣、區等宣傳部門存在任務繁重、戰線長，組織不健全，干部力量薄弱等問題。1954年第二次全國宣傳工作會議通過的《中共中央關于加強黨在農村中的宣傳工作的指示》提出，隨著社會主義改造在農村地區的深入，必須盡快把加強縣、區一級宣傳機構建設提上工作日程，通過“改善工作組織、改進工作方法、提高工作質量”逐步解決縣委宣傳部在建立經常業務中遇到的困難。明確縣委宣傳部的具體任務包括：領導和管理黨的教育;領導和管理黨在人民群眾中的宣傳鼓動工作;領導和監督政府文教衛生機關的工作，并管理和監督文教衛生機關的干部等。

宣傳隊伍的配備與培訓

黨的各級宣傳機構從制度形態轉變為實踐形態需要大量的組織成本做保障。1951年初，各省委及地委宣傳機構內有將無兵、干部數量少而能力弱的現象極為普遍。解決宣傳干部短缺、提升宣傳干部素質成為宣傳機構和隊伍建設的一項重要任務。

規劃各級宣傳機構編制。機構設置和人員配備同工作任務相適應，是保障宣傳工作能否正常運轉和取得成效的重要前提。為盡快健全黨的各級宣傳機構，1951年2月黨中央頒布《關于健全各級宣傳機構和加強黨的宣傳教育工作的指示》，對各級宣傳機構的具體編制作了原則性規定：“中央局宣傳部應有六十至一百人，分局宣傳部應有三十至六十人，省委、大市委、區黨委宣傳部應有二十五人至五十人，地委宣傳部應有十五至二十人，縣委宣傳部應有十人左右”，盡快“使每個地委、縣委都有宣傳部長或副部長，以及少數最必要人員”。為改善縣委宣傳部人手不足的狀況，“各地可根據需要與可能在一九五四年內盡先將宣傳部正副部長配齊（可按照需要配1至3人），并根據1953年全國編制會議所擬定的縣委宣傳部編制原則（即按縣的大小分別配備5人至9人），按照實際情況去配齊宣傳部的干部”。雖然印發了文件，但在貫徹落實過程中仍然存在種種困難。健全宣傳機構和配齊各級宣傳干部，人才培養并非一朝一夕之功，宣傳機構的完備程度與各地組織力量的強弱存在顯著關聯。截至1953年，“全國約有四分之一的縣委還沒有配備宣傳部長。不僅廣西這樣的新區，就是老區，宣傳干部的缺額也很大，如河北省根據現有編制，尚缺縣委宣傳干部約一千人，山西省的縣委宣傳部長尚缺百分之四十”。另外，部分黨委忽視宣傳工作的傾向仍未完全改變，主要表現為黨政不分，頻繁調任宣傳干部擔負行政工作，宣傳干部流動性大，難以熟悉業務，開展正常工作任重道遠。

著力培訓各級宣傳干部。加強對宣傳干部的培養與教育、選拔和訓練是解決宣傳干部力量薄弱的基本辦法。1954年，黨的第二次全國宣傳工作會議進一步著重強調要培訓和選拔宣傳干部，要求黨的宣傳干部必須不斷提高馬克思列寧主義的理論修養，具備為工作所必需的文化水平和業務知識，特別是要增強實際革命斗爭的鍛煉和黨性鍛煉。各級黨委宣傳部按照實際狀況采取在職學習、舉行工作會議、總結和交流工作經驗以及離職訓練等方法培養干部。省委和省委以上宣傳工作機關中有經驗的高級負責人員，實行帶徒弟的辦法培養后備人才。同時明確規定現有宣傳干部要相對固定化，盡量避免把宣傳干部調到其他崗位上，“在必須作這種調動時，應當由黨的組織部門和宣傳部門商得同意”。

組成專兼結合宣傳大軍。選拔與配備宣傳員成為新中國成立初期擴大宣傳工作隊伍的一項重要組織措施。劉少奇在第一次全國宣傳工作會議上特別指出，不能僅僅依靠專職的宣傳隊伍從事黨的宣傳工作，“必須發動與指導全黨一切干部、黨員、黨外積極分子去進行他們所能夠做、又需要做的宣傳教育工作”。1951年1月1日，黨中央發布《關于在全黨建立對人民群眾的宣傳網的決定》，提出應當選拔“具有必要的政治覺悟，在生產勞動和其他工作中以身作則，聯系群眾，并有擔任宣傳工作的適當能力”的黨政領導干部和黨內外積極分子，使其成為聯系黨和人民群眾的重要橋梁。號召一經發出，全國各地迅速響應，“到1951年12月，據不完全統計，全國已有宣傳員一百九十二萬多人”。宣傳員隊伍的迅猛發展，不僅緩解了新中國成立初期宣傳干部稀缺而宣傳任務繁重的矛盾，而且以其特有的宣傳形式，有效地解決了政治宣傳難以廣泛深入農村等基層地區的問題。

宣傳工作的原則與紀律

新中國成立初期，黨的宣傳工作“陷于散漫狀態”及“停頓在很低的水平上”，很大程度是由于缺乏必要的制度約束。黨通過加強對宣傳工作的領導，嚴明宣傳工作的原則與紀律，實行宣傳領域的黨政分工，為實現黨的宣傳工作規范、有序、高效運行提供了制度保障。

堅持黨管宣傳的原則。黨管宣傳既是民主革命時期形成的歷史傳統和制度優勢，也是新中國成立初期政權穩固和社會整合的現實需要。新中國成立初期，黨對宣傳工作的領導、管理覆蓋宣傳工作的各個領域，既包括黨員教育、干部教育、黨校、黨報、黨刊、時事政策宣傳、生產宣傳，也包括學校教育、出版、藝術、廣播，還包括工會、青年團、農民協會、合作社以及其他機關團體在人民群眾中的宣傳教育工作，確立了黨在宣傳領域的絕對權威。為了解決戰爭環境中形成的宣傳工作“經常性、系統性和深刻性不足”的問題，黨中央要求“各級黨委每年應當對宣傳教育工作至少作四次有系統的討論，其中至少有一次召集下兩級或下三級黨委的宣傳部長參加”，按需要與可能“每年召集幾次宣傳教育工作的專業會議”，以檢查落實中央方針政策的執行情況，制定部署宣傳工作計劃。這種以宣傳工作為主題的例會制度，便于各級黨委總結經驗、發現問題、指導工作，形成對各級宣傳部門履職情況的有效管理與監督。

制定嚴格的宣傳紀律。由于缺乏全國性宣傳工作經驗，許多報刊、黨刊拿過去局部地區的辦報經驗直接嫁接城市辦報實踐，慣以行政命令的態度和口氣發布決定、決議，“個別地區的報刊，甚至還把黨和國家的地方組織放在和中央分庭抗禮的地位，使地方威信超過中央威信”。為消除宣傳部門存在的無政府無紀律狀態，黨對宣傳工作中的請示與報告制度作了詳細的規定。“宣傳什么，如何宣傳”，由黨委嚴格規定每一時期的宣傳內容和方針，提供宣傳材料，發布宣傳工作指示和宣傳要點，“一切關于宣傳教育工作重要問題的對上請示報告對下發號施令，都應當由黨委而不是由黨委的宣傳部負責”。

嘗試宣傳領域黨政分工。1949年12月，黨中央發布《關于中央政府成立后黨的文化教育工作問題的指示》，規定“全國的文化教育的行政工作，此后均應經由中央政府文教部門來管理”，“以便黨的中央宣傳部和各級宣傳部能夠擺脫行政事務，集中注意于黨內外的思想斗爭，黨的宣傳鼓動工作的領導和黨的文化教育政策的制定”。黨委宣傳部和政府文教機關分屬兩個系統，各司其職、分工協作，但在實際運行中二者常常混雜在一起，尤其是新中國成立初期大多數領導干部往往黨內職務與行政職務系于一身，導致部門之間的職能界限模糊不清。1955年省市委宣傳部長會議上，中央宣傳部部長陸定一就黨委宣傳部的工作方向問題作了報告，指出宣傳部“必須同政府文教部門在黨委的統一領導下實行分工，停止包辦代替政府工作的現象”。對于學校工作，要“解決中宣部與國務院第二辦公室和兩個教育部的分工問題”，以形成宣傳部與政府文教機關各司其職的穩定架構。

歷史經驗與現實啟示

必須堅定原則，突出黨性。黨對宣傳工作的領導是開展宣傳工作的前提和基礎，是宣傳機構建設與發展必須遵循的根本原則。新中國成立后，雖然黨的宣傳任務進行了階段性調整，但黨管宣傳的原則是一以貫之的。從整個宣傳體系看，宣傳機構的建立主要依賴于各級黨組織。宣傳部是黨委的工作部門，并不是一個獨立的機關，正是各級黨組織領導下的黨政機關構成了宣傳機構的組織實體，新中國的宣傳機構也正是在黨組織建設的實踐中不斷發展健全的。從宣傳機構的運行過程看，黨管宣傳原則貫穿始終。黨的理論、方針、政策、路線的宣傳與傳播需求，內在地決定了宣傳工作的目標和內容。黨對宣傳工作的全面領導奠定了各級宣傳機構的制度基礎，各種宣傳制度的制定體現了黨對宣傳工作管理的強化。

必須與時俱進，圍繞中心。宣傳工作為黨的中心工作筑牢思想基礎，中心工作為宣傳工作的開展創造條件，這是黨的宣傳工作的職責所系、價值所在。黨的宣傳機構在不同歷史時期表現出不一樣的組織形態，機構名稱與形態的嬗變、責任與職能的調整也與中心工作的變化相適應。新中國成立后，針對黨員干部理論基礎薄弱的現狀，劉少奇在第一次全國宣傳工作會議上特別強調“宣傳部要設專門的機構來管理理論教育”，部分黨委宣傳部還設立了學習室作為“專門研究學習內容、編寫提綱、資料、協助解答問題的機構”。在如火如荼的黨史和毛澤東思想學習活動影響下，黨史資料室也應運而生。

必須準確定位，明確分工。職能是機構設置的重要依據，準確劃分從中央到地方各級宣傳機構的職責范圍，明確黨委領導下的宣傳部門與政府文教機關的責任分工，才能有效避免宣傳工作權責不清。劉少奇明確指出：“宣傳部應當作為一個計劃機關、指揮機關、領導機關來推動全黨做宣傳工作”，“如果把宣傳部當作一個起草指示、擬訂計劃、檢查工作、總結經驗、指導工作、供給材料、搞好設備、搞好組織的業務機關，那末，宣傳部的工作就可以做好。”為實現宣傳領域的黨政分工，新中國成立之初就明確要求文化教育工作要轉由黨領導下的各級人民政府具體管理。這樣，“黨的中央宣傳部和各級宣傳部能夠擺脫行政事務，集中注意于黨內外的思想斗爭，黨的宣傳鼓動工作的領導和黨的文化教育政策的制定”，進而提高宣傳工作的實效性。

必須整合資源，形成合力。新中國成立初期，宣傳機構建設是在與黨組織建設的互動中不斷推進的，“從最基層的組織起，一直到黨中央的各級組織部門和宣傳部門，均必須盡可能迅速地在干部方面和機構方面都加強起來。這已經成為整理、教育和發展我們黨因而更加提高我們黨在人民群眾中的領導作用的一個關鍵問題”。1充分依靠和發揮黨的組織優勢，建立宣傳機構與組織部門之間的工作聯動機制，一方面通過公開建黨、整黨運動為宣傳機構輸送大量優秀人才，另一方面對黨員干部的理論教育，提升了黨內理論水平和組織凝聚力，強化和鞏固了黨自身的意識形態建設，促成了宣傳工作思想與組織上的統一。

（本文是國家社會科學基金重大項目“中國共產黨思想政治教育百年歷程與經驗研究”〈項目編號：17ZDA005〉階段性成果）

[參考文獻]

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[2]中共中央文獻研究室.建國以來毛澤東文稿（第二冊）[M].北京：中央文獻出版社，1988.

[3]中共中央宣傳部辦公廳，中央檔案館編研部.中國共產黨宣傳工作文件選編（1949—1956）[M].北京：學習出版社，1996.

（作者簡介：王樹蔭，北京師范大學馬克思主義學院教授、博士生導師;張雯，北京師范大學馬克思主義學院博士研究生）

責任編輯 / 梁齊勇