金融科技監管沙箱的域外經驗及對我國的啟示

張正卿

[摘 要]互聯網科技創新時代，區塊鏈、云計算、大數據、人工智能等新型金融科技層出不窮。創新金融科技的不斷涌現，對固有的金融監管法律機制造成了新的挑戰。如何在保證金融科技創新的同時充分維護金融秩序的穩定安全，已經成為金融監管法律制度面臨的最重要的問題之一。從域外制度運行的實踐經驗來看，包括英國、澳大利亞等國在內的金融科技監管沙箱實踐經驗證明，金融科技監管沙箱有助于調和金融科技創新與金融監管之間的矛盾沖突，有利于金融科技創新環境的優化。基于當前我國以金融維穩為主要目的的金融科技監管機制，有必要針對性地借鑒并引入適應我國金融監管需求的金融科技監管沙箱法律機制。在轉變金融監管理念的前提下，促進我國金融科技創新整體戰略的進一步完善。

[關鍵詞]金融科技;監管創新;監管沙箱;域外經驗借鑒

1 金融科技監管沙箱概述

1.1 金融科技監管沙箱的概念

從法律規范概念角度來分析，金融科技監管沙箱的核心內涵在于對“沙箱”概念的界定。沙箱是源于計算機領域內的一種虛擬安全技術。

所謂“沙箱”，是指在一個安全受限、高度可控的安全系統環境中，通過限制應用程序代碼的訪問權限，為一些來源不確定、意圖不確定以及可能具備破壞性的應用程序提供實驗環境的虛擬技術。

由于沙箱技術的存在，計算機系統可以預設安全的隔離措施，保護系統數據，避免真實的計算機系統以及數據遭到惡意修改。

而在金融領域，沙箱則由一種技術措施演變成為一種金融監管理念。金融沙箱指針對同時具有創新性、潛在破壞性以及危險性的金融科技、金融產品以及金融服務提供的不受現有法律制度體系監管控制的安全測試環境或監管實驗區。

從本質上來看，金融沙箱所寓意的是一個真實的微型市場，獲準進入這一真實微型市場的公司可以測試自身的創新金融科技產品，及時發現創新金融科技所具有的風險以及缺陷，進而及時彌補。

對于金融領域的監管主體而言，則可以針對創新性的金融服務、產品以及科技進行風險評估與試點觀察，進而根據自身風險評估以及試點實施的情況，決定是否對創新金融產品、金融科技以及金融服務開放金融市場準入，以及決定是否需要針對創新的金融科技、產品以及服務修改現有的法律監管規則。

1.2 金融科技監管沙箱的價值

金融科技的不斷創新，必然會不斷促進金融領域內金融產品的多樣性以及金融服務的便捷性，同時也有助于金融業務的精細化發展。

無論對于交易成本的降低亦或對金融領域內交易效率的提升，金融科技創新均具有不可替代的重要價值。但金融科技的創新同時提升了金融監管的難度，甚至對傳統的金融監管法律制度體系產生了顛覆性的挑戰及影響。例如，在虛擬貨幣——比特幣出現后，傳統的反洗錢法律監管制度體系就遭受到嚴峻挑戰。再例如，伴隨著區塊鏈、P2P等創新金融科技以及服務產品的出現，非法集資與合法融資的界限開始日漸模糊。

在此背景下，金融創新與金融監管兩者之間需要實現一種新的平衡。金融監管法律制度需要謹慎的探索監管邊界，保障金融創新技術能夠獲取充足的生存與發展環境。

另外，金融監管法律制度也需要維護金融領域的秩序，更好保護消費者的合法權益，避免因金融創新技術的出現危害金融市場的穩定發展。而金融科技沙箱理念以及法律機制的出現，則為金融科技創新與金融監管平穩實現創造了可能性。在金融科技監管沙箱設立的背景下，金融監管主體可以實現對創新金融科技的充分觀察，并且在風險可控的前提下，最大限度地預知創新金融科技進入金融市場環境后，可能引發的風險及問題，進而對現有的金融監管法律制度予以調整。與此同時，金融科技監管沙箱還具有以下兩方面優勢。

第一，金融科技監管沙箱可以最大限度地縮短金融科技進入金融市場的時間，降低金融科技的成本耗損。從金融監管法律實踐角度來看，金融監管是金融科技創新所面臨的最大不確定性因素。因此金融科技創新主體在將創新金融技術推向市場的過程中往往十分謹慎，甚至不惜犧牲創新金融科技的部分可利用價值。而金融科技監管沙箱的存在，則可以證明創新金融科技的安全性，避免監管主體為維護金融市場的整體穩定而扼殺具有一定不確定性的創新金融科技。

第二，任何創新金融科技的產生、發展以及最終完善均需要仰賴充足的資金供給。而金融科技監管沙箱的存在，則可以助力優質創新金融科技吸引融資。金融科技監管沙箱：一方面可以通過在微型市場的試點實驗，打消投資者對創新金融科技自身安全性和實用性的擔憂;另一方面則助力投資者預測創新金融科技市場準入能否實現、監管機制寬嚴與否等因素，為創新金融科技吸引融資提供幫助。

2 金融科技監管沙箱制度比較法考察

2.1 英國金融科技監管沙箱的產生背景與基本構造

2.1.1 破壞性創新理念的產生以及金融科技監管沙箱的產生

金融科技監管沙箱理念最早誕生于英國。第二次世界大戰結束以后，伴隨著殖民地的相繼獨立，傳統的“日不落”帝國已經不復存在。面對殖民地的相繼喪失以及隨之而來的國力衰退，英國敏銳地意識到維持自身在世界金融領域內的領導者地位，對于維護自身的傳統大國地位具有至關重要的決定性作用。

因此，英國金融監管制度體系不僅被賦予了維護金融領域安全的職責，更是成為英國促進金融科技創新、提供優質金融生態環境的重要工具。

在此背景下，英國金融行為監管局被賦予了特殊的職權使命，以便促進金融領域競爭，同時也承擔了為金融科技創新發展提供充足制度供給的特定使命。在此背景下，金融行為監管局引入了“破壞性創新”理念。

所謂破壞性創新，即允許創新型金融科技破壞現有的金融商業模式，促進金融領域內部的競爭，最終保障金融市場能夠提供更為優質的金融產品以及金融服務。

也正是在破壞性創新理念的引導下，英國金融行為監管局正式于2016年對外發布了金融科技監管沙箱報告，正式開始運行金融監管沙箱制度。

2.1.2 金融科技監管沙箱的準入標準

英國為金融科技監管沙箱的準入設定了相對明確且嚴格的準入標準。從具體標準的構建角度出發，主要可以總結為以下四方面。

其一，范圍標準：金融創新是否屬于金融科技創新;其二，創新標準：金融科技創新是否屬于真正意義上的創新。金融科技必須顯著區別于傳統的其他金融科技;其三，消費者利益標準：創新型金融科技是否能夠為金融消費者提供更為良好的市場預期以及其他利益;其四，企業標準：創新金融科技之企業需有明確的測試目的，同時為創新型金融科技提供了足夠的研發、實驗運行資源，知悉涉及金融科技監管沙箱的相關法律法規，切實降低了該領域內可能出現的法律風險。

2.1.3 金融科技監管沙箱的運行程序

如果向英國金融行為監管局提交測試申請并被獲準使用沙箱進行測試以后，擁有創新型金融科技的公司應首先向英國金融行為監管局提出進入沙箱測試的申請，提供符合相應標準的法律文件。

隨后，金融行為監管局將會對申請公司所提供的資料予以審核，如果審查不符合準入條件，則將會直接拒絕申請企業進入沙箱測試。

反之，則會指派專門官員建立與申請公司的固定聯系機制。最后，雙方共同對沙箱的選項、測試參數、法律風險解決方案、安全措施等內容予以確定。金融行為監管局在測試開始后將保持全程的監管，同時對于創新型金融科技是否能夠進入金融市場予以評估。

2.1.4 金融消費者權益的保護機制

金融科技監管沙箱的客觀制度構成幾乎均局限消費者權益保護領域內部。也正是依托消費者權益保護制度，金融科技監管沙箱的風險控制方能夠得以完成。從英國金融科技監管沙箱制度的消費者權益保護角度來看，主要包括以下內容。

其一，測試公司必須告知金融消費者創新型金融科技所存在的潛在法律風險，保障金融消費者的充分知情權;其二，測試公司必須為金融消費者所可能產生的損失預設有效的賠償措施，同時必須證明自身擁有實際經濟補償的償付能力;其三，金融行為監管局可以對消費者披露一定的正在測試的創新金融科技信息;其四，保障金融消費者擁有針對創新型金融科技的申訴能力，以及在消費者難以從創新金融科技的測試公司處獲取足額賠償時，通過金融服務補償計劃補償金融消費者的損失。

2.2 澳大利亞金融科技監管沙箱的產生與基本構造

2.2.1 以金融許可證豁免為核心的金融科技監管沙箱

在英國構建金融科技監管沙箱法律機制后，澳大利亞政府迅速意識到了金融科技監管沙箱的制度價值，英國構建了自身金融監管沙箱制度。

相對比英國的金融科技監管沙箱機制，澳大利亞建立了以金融許可證為核心的金融科技監管沙箱機制。

澳大利亞在對自身的金融業實施監管的過程中，實施嚴格的金融牌照許可證管理制度。任何公司發布創新金融產品或金融服務，均需事前取得澳大利亞證券和投資委員會頒發的金融服務許可證。但是金融許可證的獲取時間往往較長，難以應對瞬息萬變的金融市場。

因此澳大利亞證券和投資委員會頒布實施了《監管指南257：未持有金融服務和信貸許可證下對金融科技產品和服務的測試》這一規范性文件，首次明確了進入金融科技監管沙箱測試的公司無須預先取得金融許可證。

2.2.2 監管沙箱的準入標準

從具體的金融科技監管沙箱準入標準來看，即可以獲取許可證豁免資格的標準，主要有以下三方面內容：其一，客戶標準：測試企業提供創新金融科技的散戶對象不得超過100人;其二，資金數量標準：每位散戶支付創新型科技產品的資金總額不得超過1萬澳元;訂立保險合同的標的不得超過5萬澳元;涉及創新金融科技服務的信用合同中信用額度不得超過2.5萬澳元;全部參加測試的客戶總參與資金不得超過500萬澳元;其三，風險控制標準：測試公司應購買不少于停牌后12個月賠付的保險，以及最低限度為100萬澳元最低賠付資金。

2.2.3 消費者保護措施

澳大利亞的金融科技監管沙箱制度下，消費者保護措施主要包括三方面內容：其一，雖然在沙箱測試階段創新金融科技的申請測試公司可以不獲取金融許可證，但是仍舊需要在測試期結束前申請許可證，否則即應在測試期結束后停止經營該創新型金融科技產品;其二，測試公司需要向澳大利亞證券和投資委員會提供報告，報告需包括以下內容：客戶數量、客戶信息數據統計、投訴數量以及標的、財物信息報告，此類報告中除涉及公共利益以外的信息，澳大利亞證券和投資委員會可以不予公開;其三，測試公司在沙箱測試期間會被要求構建針對創新金融科技產品的內部爭議解決機制，包括專業的爭議解決程序以及機構，以應對消費者的投訴。

3 我國金融科技監管沙箱機制的構建

3.1 金融科技監管沙箱構建理念的轉變

從我國法律制度體系的建設發展來看，“沙箱”理念可謂深入人心。縱觀近年來我國重大的法律制度體系建設與改革，無不蘊含“沙箱理念”。

例如，國家監察制度改革、行政公益訴訟制度構建等，均選取了特定區域進行“試點實施”，進而在“試點實施”的經驗基礎上對法律制度體系予以調整。

我國也構建了類似“沙箱”的制度設計，較為典型、成熟的制度措施即為自由貿易區制度。伴隨著“一帶一路”國家戰略的提出與推進，我國除傳統的上海自由貿易區以外，又相繼在沿海、內陸地區設立了多個自由貿易區。

以上海自由貿易區為例，自由貿易區政府在涉及行政審批、準入等方面擁有自身調整法律適用的權力。類比金融科技監管沙箱中的金融監管機構，兩者均具有在一定范圍內調整法律適用的權力。

但是必須認識到，我國當前所存在的“沙箱理念”以及“沙箱機制”，均以“行政區劃”為核心構建，缺乏類似域外金融科技監管沙箱以金融科技產品、服務為核心構建的理念。

但是從金融科技創新促進與監管角度出發，絕無可能以行政區劃為制度構建與運行的框架為創新金融科技產品劃定物理層面的固定地域用于沙箱試驗。其既難以符合網絡時代金融交易網絡化、去地域化的客觀要求，也難以真正提供有效的沙箱測試數據。

因此在針對金融科技的監管理念上，筆者認為我國應去除傳統的“以行政區劃為邊界”的思想觀念影響，專注針對具體創新金融科技產品的法律監管供給，通過明確消費者保護措施、沙箱準入條件、監管責任機構等方式，構建真正意義上的“金融科技監管沙箱”。

3.2 引領式金融科技監管沙箱機制的引入

在金融科技層出不窮，創新金融科技對金融領域發展影響力日漸提升的宏觀背景下，構建我國金融科技沙箱監管機制一定程度上可以減少金融科技創新所面臨的制度性障礙，強化金融監管法律體系的適應性，實現金融監管與金融創新兩者的雙重保障。

在具體機制構建層面，筆者認為應從以下兩方面推進我國金融科技監管沙箱機制的構建。

第一，當前我國金融科技監管機制是“一行三會”的分業監管模式。如果在不同行業內部分別設置金融科技監管沙箱，會大大浪費監管資源。同時金融混業發展成為當前金融領域內部重要的發展趨勢之一，在金融混業發展的背景下，金融分業監管體制自身也不再適應金融科技的監管客觀需求。

因此，金融科技監管沙箱機制的構建可以先行確立分業監管機制下統一的金融科技監管協調機構，進而在此基礎上通過不斷擴張其協調監管權限，形成統一的金融科技沙箱監管機構。從具體機構選立層面來看，筆者注意到中國人民銀行在2017年即已經成立了中國人民銀行金融科技委員會。在金融監管體制改革的背景下，可以賦予中國人民銀行金融科技委員會金融科技沙箱的運行監管職權。

第二，如前文對英國、澳大利亞等國家金融科技監管沙箱的介紹與分析，金融科技監管沙箱的域外準入標準、運行程序、消費者權益保護等內容均已十分明確。我國在構建自身的金融科技監管沙箱過程中，可以從自身的金融監管客觀需求出發，對相關標準以及運行程序予以借鑒引用。

例如以消費者保護標準構建為例，無外乎要求金融科技沙箱測試企業充分保障消費者的知情權，預先提供用于賠付消費者損失的資金以及保障糾紛解決渠道的暢通。

因此對于我國金融科技監管沙箱機制的構建而言，問題的關鍵并不在于具體制度標準的構建，而在于金融監管理念的轉變。

在具體的金融科技監管沙箱機制設定過程中，必須明確服務型監管理念，對應服務創新型的金融科技，保證偽創新不進入或難以進入金融科技監管沙箱的測試環境當中。

同時金融維穩的監管目的固然并無問題，但是金融維穩不應成為金融監管的唯一監管目的。

對于金融科技的監管：一方面應服務金融科技的創新，維護創新環境的良好;另一方面則應從金融維穩角度出發，維護金融科技消費者的合法權益。前者需要對金融科技沙箱的監管資源形成高度利用，確立個案評定式的測試時間標準機制;后者則需要構建多手段的消費者保護措施，例如引入保險機制、保證金機制等。

4 結論

金融科技監管沙箱的本土構建，必須根據中國金融科技監管需求來予以具體構建。即便域外法治發達國家的金融科技監管沙箱機制已經十分完備成熟，但是僅能夠為我國指明金融科技監管沙箱機制確立的方向，卻不能夠提供具體詳盡的標準數值。

在金融科技監管沙箱機制的構建過程中，應以較少金融科技創新制度性障礙為目的，確立創新服務監管意識，在通過創設完善保險機制、保障申訴渠道暢通的基礎上，充分實現對金融消費者權益的保護，進而致力為金融科技創新提供強有力的支撐。

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