民族地區不同地方政府績效評價指標體系指標設計研究

[摘 要]基于民族地區不同的地方政府所處的不同主體功能區，以鄉鎮街道為單位建立民族地區不同的地方政府績效評價指標體系指標設計。在鄉鎮街道政府績效評價指標體系指標設計的過程中，既要進行橫向比較，還要進行縱向比較。這有利于實現國家對民族地區提出的建立和諧的民族關系，良好的生態屏障和建設穩定的礦產能源基地的要求。

[關鍵詞]主體功能區;政府績效;評價指標體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.12.005

1 民族地區以鄉鎮街道為單位，基于不同主體功能區確定不同政府績效評價指標體系的原因

民族地區之所以以鄉鎮街道為單位，是因為基于不同主體功能區建立科學合理的績效評價指標體系，民族地區特有的行政區劃導致的必然結果。民族地區目前的地方行政區劃是市、自治州。各個州市下面管轄數量不等的縣、區、市。各個縣、區、市下面管轄有數量不等的鄉鎮街道辦事處。

由于民族地區各個縣、區、市內不同的鄉鎮街道的生態地位、資源環境承載能力、現有開發水平、經濟開發潛力都有很大的不同，所以民族地區地方政府的績效評價指標體系應該根據每個地方的實際情況，以鄉鎮街道為基本單位，對不同的地方政府建立相應的政府績效評價指標體系。

2 民族地區基于不同主體功能區確定不同政府績效評價指標體系的主要內容及評價指標體系建設

在重點開發地區，主要是指那些自然條件優越、基礎設施完善、人力資源豐富、經濟開發潛力巨大的地區。在這類地區主要發展一些大中型城市、大中型工業園區以及大中型現代設施農牧業產業基地，大力發展既符合民族地區本地特色又具有廣闊市場前景的產業。這些地區可以把民族地區絕大部分的人口、資金集中起來。這樣可以解決民族地區人口的就業問題和社會發展問題。這類地區無疑是民族地區人口主要聚集地，也是民族地區經濟發展的重點地區。這類地區的地方政府所要承擔的職能是最復雜的，這類地區也是民族地區最重要的地方稅收來源地區。從這些地區的人口多、面積小、財政收入大、經濟發展快就可以看出來。

在限制開發地區，要根據當地的實際情況，適當建立一些小城鎮和小型的無污染低消耗的民族手工業、旅游業和現代設施農牧業。這類地區的財政完全需要財政轉移支付才可以保障當地政府的正常運轉。這類地區是民族地區實現生態環境優先發展最關鍵的地區，也是民族地區地方政府績效評估工作的難點地區。這是因為這類地區如果生態環境搞得好，就有利于促進民族地區整體的生態環境健康發展，使民族地區的禁止開發區得以很好的保護。

在禁止開發地區，在核算當地草場資源的基礎上，適度開發原始的游牧業和風能光伏發電業等綠色生態產業，絕對禁止開發任何對自然環境具有破壞性的產業，包括礦產資源開發業和現代設施農牧業。在這些地方不僅不能搞任何城鎮，而且應該逐步減少居民定居點，盡量減少基礎設施建設，把那些地方的居民逐步集中到重點開發地區和限制開發地區。在這類地區，地方政府最主要的職能是保護生態環境，當然還有其他一些相應的職能。在財政方面必須完全依靠財政轉移支付進行保障。

民族地區應重點開發地區的鄉鎮街道政府與鄉鎮街道政府的績效評價指標體系進行比較;限制開發地區的鄉鎮街道政府與鄉鎮街道政府的績效評價指標體系進行比較;禁止開發地區的鄉鎮街道政府與鄉鎮街道政府的績效評價指標體系進行比較。這是因為相同主體功能區的鄉鎮街道政府所處的環境相似，政府職能相似，為社會提供的公共服務內容相似。只有在這種情況下的地方政府績效評價指標體系才具有可比性，這種比較才具備科學性和可操作性。最后看哪個地方的地市級和縣級行政區劃所轄的鄉鎮街道地方政府在不同主體功能區的績效評價指標體系比較中排名情況，綜合評價指標體系不同地市級和縣級行政區劃地方政府的績效管理水平。

在鄉鎮街道政府績效評價指標體系的過程中，既要進行橫向比較，還要進行縱向比較。橫向比較是主體功能區一致的鄉鎮街道政府與鄉鎮街道政府之間進行績效評價指標體系比較，這樣比較的目的可以發現不同鄉鎮街道政府之間的工作差距。但是由于不同鄉鎮街道之間也是存在很多差異的，比如發展的歷史不同、發展的基礎不同、發展的環境不同、發展的遺留問題不同、發展的優勢不同、發展的方向不同、所處的區位不同。即使是在相同主體功能區的鄉鎮街道在發展過程中所遇到的問題也是完全不同的，有的鄉鎮街道之間的差異甚至是極大的，如果鄉鎮街道政府績效評價指標體系僅僅是進行橫向比較還不夠科學完善，所以還需要進行縱向比較，從歷史發展的角度對鄉鎮街道政府的工作績效進行評價指標體系比較。這樣可以比較出不同鄉鎮街道政府的工作努力程度和對以往工作的改進水平。在對地方鄉鎮街道政府績效評價指標體系進行比較過程中，要做到橫向比較與縱向比較相結合。兩者之間的權重比應該是一樣大的。中共中央組織部于2013年12月10日發布的《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》中對地方政府績效評價指標體系做出了具體詳盡的指示。

由于民族不同地區同時存在不同的主體功能區，而且不同的主體功能區相互交錯，所以民族地區應該以鄉鎮街道為基本單位確定民族地區的主體功能區的分布，并且在此基礎上明確不同功能區的具體功能、開發規劃、詳細的邊界，鄉鎮街道政府財政轉移支付制度，并且把這些東西以地方立法的形式進行必要的規范。

強調協調發展，要使不同收入水平的人都能有尊嚴地享受到優質高效的基本公共服務，民族地區對公共品的需求規模將會非常龐大。根據民族地區發展的實際情況，當前最可行、最直接的辦法就是加大對鄉鎮街道財政資金的轉移支付力度。根據事權與財權相統一的原則，在確保鄉鎮街道財政負擔不再增加的同時，要適度調整省與州市、州市與區縣、區縣與鄉鎮街道之間的財政分配關系，按照鄉鎮街道政府的具體職能和工作量給予鄉鎮街道政府更規范的轉移支付，從制度上確保鄉鎮街道政府為社會提供有效的公共服務的財政資金需求。

參考文獻：

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[基金項目]本文是國家哲學社會科學基金西部“青海省地方政府治理創新路徑研究”（項目編號：10XZZ009）的階段性成果。內容有所修改。

[作者簡介]伍海峰（1966—），廣西人，青海省委黨校青海發展戰略研究所教授，研究方向：民族地區公共管理。