如何理解降低政府杠桿率

鐘正生 張璐

2020年底召開的中央經濟工作會議將2021年宏觀政策的基調定為保持連續性、穩定性、可持續性?！叭浴痹瓌t在當時較大程度地減輕了市場對財政政策較快收緊的擔憂。2021年3月，《政府工作報告》秉持這一政策基調，提出經濟運行要保持在合理區間，強調積極的財政政策要提質增效、更可持續，將財政赤字率1安排在3.2%左右，新增專項債券安排3.65萬億元，均高于市場預期。2021年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第四次會議審查通過了國務院提出的《關于2020年中央和地方預算執行情況與2021年中央和地方預算草案的報告》（以下簡稱“預算報告”）。預算報告中披露了2020年財政資金各科目的收支、調轉情況，以及2021年財政收支預算的詳細信息，借此可更好地把握2021年財政政策的變化和方向。

赤字率設定展現積極財政的連續性

2021年一般公共預算擬安排的赤字規模是3.57萬億元，財政赤字率設定為3.2%左右，是2019年和2020年赤字率目標2.8%和3.6%的平均值，體現了財政政策的連續性。此外，財政赤字率隱含了較保守的名義國內生產總值（GDP）預期，與政府工作報告所指出的2021年實際GDP增速為6%以上的目標相銜接。據此計算，2021年財政預算赤字隱含的名義GDP增速為9.8%，比市場預期的名義GDP增速要低1個百分點2。

從歷史上看，每年財政赤字率所隱含的名義GDP增速與實際增速相比往往偏低。正如李克強總理在兩會閉幕后答記者問中所指出的，今年將實際GDP增速目標僅設定為“6%以上”出于多重考慮：一是隨著中國GDP總量持續擴大，目前6%的GDP年增速目標已經不低;二是引導大家將注意力放在推動高質量發展上;三是為了與今后目標平穩銜接，不宜大起大落?？傮w上，財政赤字率的設定體現了宏觀政策的連續性，與積極的財政政策是一脈相承的。

廣義預算赤字展現財政政策的穩定性

根據預算報告，2020年中國財政收支相比預算總體上來說呈現“超收少支”的特點，導致廣義赤字3僅使用了預算的78%。2020年財政所預設的支持力度較大，廣義預算赤字為11.2萬億元，包括狹義赤字3.76萬億元、地方專項債3.75萬億元、一般公共預算中的調入資金及使用結轉結余2.7萬億元和特別國債1萬億元。由于我國經濟超預期復蘇，2020年一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算這“三本賬”的實際收入均高于預算收入，尤其是政府性基金收入比預算高出1.2萬億元。而“三本賬”的實際支出均低于預算支出，尤其是政府性基金支出比預算少了0.8萬億元。也就是說，2020年僅政府性基金所使用的赤字就比預算少了2萬億元。相應地，地方專項債的使用極有可能是不充分的，這也是2021年未提前下發政府專項債額度的原因。這也說明2021年財政政策的力度是合理、穩定的，并未“急轉彎”。

2021年廣義預算赤字合計8.9萬億元，比2020年廣義預算赤字減少2.3萬億元，比2020年廣義實際赤字增加2000億元（見圖1）。其中，特別國債不再發行，減少1萬億元;一般公共預算中的調入資金及使用結轉結余（可理解為跨周期調節的“蓄水池”）減少約1萬億元;狹義赤字和地方專項債僅有略微下調?？梢姡?021年廣義預算赤字下調，主要體現在特別國債和調入資金及使用結轉結余上，這也是地方專項債和狹義赤字安排高于市場預期的主要原因。

按照草案安排，2021年新增政府債發行規模為7.2萬億元，比2020年下降約1.3萬億元，而2019年新增政府債規模僅為4.9萬億元。這對債券市場利率債供給形成一定的壓力，需要貨幣政策給予配合，以免造成一級市場發行利率抬升，進而傳導至二級市場利率并推升實體經濟融資成本，削弱財政政策的效果，形成政府債務的“擠出效應”。2021年廣義赤字安排雖有所下降，但仍隱含著貨幣政策予以配合的需求。在2021年政府工作報告繼續強調“推動實際貸款利率進一步降低”的背景下，貨幣政策的收緊仍然面臨約束。

將一般公共預算和政府性基金預算這“兩本賬”的支出加總，可以衡量廣義財政預算支出。本文以近年來中國廣義財政預算支出值與上年實際值來計算財政支出安排的增長情況（見圖2）。結果顯示，2020年和2021年“廣義預算支出/上年實際財政支出-1”的值均溫和下降，2021年該值低于2018—2020年，說明在經濟恢復性增長的情況下，財政政策正從危機應對模式回歸常態模式。

以同樣方法計算近年來廣義財政預算收入增速，可見自2018年以來，減稅降費持續推進，取得顯著成效。根據國家稅務總局公布的數據，2016—2019年，中國宏觀稅負（即一般公共預算收入中稅收收入占GDP比重）分別為17.47%、17.35%、17.01%和16.02%，2020年進一步降至15.2%，比“十二五”末2015年的18.13%低近3個百分點。這也反映在廣義財政預算收入增速持續慢于廣義財政預算支出增速上。2021年廣義財政預算收入增速為5.7%，持平于2018年，仍低于廣義財政預算支出增速2.2個百分點，意味著減稅降費的政策導向仍在持續。2021年《政府工作報告》提出了“繼續執行制度性減稅政策”。

密切關注隱性債務風險

2020年中國顯性政府債務上行速度加快，而隱性債務增速亦未見放緩。在2021年中央預算支出中，債務付息為僅次于國防的第二大開支，且占比進一步上升;在全國公共預算中，債務付息也是在支出中占比上升的科目。2021年預算報告提出，債務等重點領域風險不容忽視，并指出“抓實化解地方政府隱性債務風險”。上次該風險出現在預算報告中還是在2017年，當年正值中央開展嚴控隱性債務增量行動。2021年3月15日召開的國務院常務會議明確要求政府杠桿率要有所降低，這使得市場對財政政策超預期寬松的看法出現動搖。

對于政府杠桿率降低，筆者有如下理解。

第一，會議中的“政府杠桿率”不太可能指顯性政府債務。根據預算報告，2021年國債新增發行規模2.75萬億元，地方債新增發行規模0.82萬億元，專項債新增發行規模3.65萬億元，相較2020年，政府債發行規模增幅為15.5%。而2021年名義GDP增速預計在10.5%附近，顯著低于政府顯性債務增速，因而無法支撐政府顯性債務率4不增長。

第二，政府隱性債務率下降的難度較大，監管力度或將加強。按照2021年1月國際貨幣基金組織（IMF）對中國政府部門廣義債務率的估算，2017年之后，政府隱性債務率開始超過顯性債務率（對應于融資平臺、政府性基金等預算外債務）。若要實現2021年政府隱性債務率下降，那么隱性債務增速必須得到遏制，因而監管力度或將加強。當然，這需要充分考慮實體經濟在復蘇過程中的承受能力。

第三，邊際意義上的政府杠桿率下降是可行的。按照IMF的估算，2020年中國政府廣義債務規模漲幅是18.5%，政府顯性債務規模增長22%，而2020年中國名義GDP僅增3%，2021年政府廣義債務增速將回落至15.2%，政府顯性債務增速將降至15.7%，而名義GDP增速預計可上升到約10.5%。由此，2021年政府杠桿率上行曲線的斜率勢必會放緩。

2021年財政政策的新變化

2021年財政政策的定向調控主要體現在以下幾個方面。

第一，建立常態化的財政資金直達機制并擴大范圍。2020年為應對疫情對經濟社會的沖擊，國務院創新推出了財政資金直達機制，將1萬億元特別國債和1萬億元新增赤字全部轉給地方，其中1.7萬億元納入直達機制，省級不留，資金直達市縣基層。根據財政部數據，僅用20天時間，就有95%的中央直達資金下達市縣基層，省級財政細化下達時間平均僅用一周。2021年直達資金擴大范圍，基本養老金轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等也將納入其中。同時，財政部將財政資金直達機制的規模從1.7萬億元大幅上調到2.8萬億元，意味著今年財政對民生的支持力度持續加強。

第二，中央本級支出繼續作負增長安排。2021年中央本級支出同比增速為-0.2%，連續第二年負增長。中央進一步大幅壓減非急需、非剛性支出，但對地方一般性轉移支付增長7.8%，增幅明顯高于去年，其中均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等增幅均超過10%。政府部門仍堅持“過緊日子”，著力確?；久裆С鲋辉霾粶p，繼續執行制度性減稅政策。

第三，重點仍是加大對保就業、保民生、保市場主體的支持力度。根據財政部披露的數據，在2021年一般公共預算的支出結構中，教育、社保和就業、農林水事務占比最高，并將進一步提高;衛生健康支出占比相比去年有所回落，但仍高于疫情之前。2020年公共財政支出減少了對城鄉社區事務、節能環保和科學技術的支出，加大了對衛生和社保就業的支出。2021年財政支出結構仍延續了這種注重惠企利民的趨勢。值得關注的是，2021年債務付息支出增速和占比均在提升。

第四，2021年預算報告首次提出“支持做好碳達峰、碳中和工作”。近年來，節能環保支出在公共財政支出中的占比從2016年的2.1%提升到2019年3.1%，財政對綠色發展的支持已有顯著提升。2021年財政預算報告提出，進一步支持風電、光伏等可再生能源發展和非常規天然氣開采利用，也就是說短期主要依靠補貼形式增加可再生、清潔能源供給。從中長期來看，中國碳達峰、碳中和的“30·60”目標將滋生百萬億元級別的投資需求。以過去幾年綠色金融發展的經驗來看，在綠色投資中政府出資在10%左右，另90%需要動員社會資本，意味著未來財政支持碳達峰、碳中和的支出需要達到十萬億元級別，這對中長期財政的可持續性和應對方式提出了更高要求。

注：

1.財政赤字率指財政赤字占GDP的比率。

2.由于2020年GDP基數較低，3月22日市場對2021年實際國內生產總值（GDP）增速的預期為8.8%，而對居民消費價格指數（CPI）和工業生產者出廠價格指數（PPI）預期分別為1.5%和3%，若二者按照2∶1權重，對應的GDP平減指數約為2%，由此計算2021年名義GDP增速約為10.8%。

3. 廣義赤字包含狹義赤字、地方專項債（地方政府性基金預算赤字）、特別國債（中央政府的基金預算赤字）和調入資金及使用結轉結余資金，可更全面反映財政收支差額的實際情況。其中，狹義赤字指一般公共預算赤字，即中央政府國債和地方政府一般債券。

4.債務率是一國債務規模與GDP的比值，二者相對增速決定其變動方向。

責任編輯：鹿寧寧? 劉穎