嵌入基層治理：縣級融媒體中心與基層網絡政務服務的融合發展

謝新洲 石林

摘要：縣級融媒體中心和基層網絡政務服務，是新媒體環境下兩個重要的基層治理創新體系。當前，二者均步入深化發展階段，并面臨著不同層面的發展瓶頸，與地方發展實際和用戶現實需求距離較遠。本文從問題出發，結合主體特性，著眼于“信息內容服務”的共同取向，提出基層網絡政務服務以縣級融媒體中心為支點、縣級融媒體中心以基層網絡政務服務為抓手的融合發展邏輯，系統論述了二者融合發展的意義與價值，并從“體系融合”“功能融合”“人才融合”“平臺融合”四個視角切入探討融合模式問題，提出以融合姿態嵌入基層治理的對策建議。

關鍵詞：縣級融媒體中心 基層網絡政務服務 社會治理 信息內容服務 融合發展

新媒體的發展解構了傳統的社會關系形態，重塑著信息內容生產與處理方式，從對象、需求、工具、場景等多維度改變了社會基層治理的邏輯與方式。習近平總書記反復強調：“我們過不了互聯網這一關，就過不了長期執政這一關。”利用新媒體手段，創新社會基層治理方式，成為題中之義。相關實踐主要沿著電子政務和宣傳兩個體系展開——在電子政務體系下，在線政務服務因應新媒體技術發展趨勢衍生出政務新媒體，以政務信息公開、回應社會關切、提供政務服務為核心功能，納入媒體屬性，強調信息內容資源在政務服務體系中的串聯作用，旨在搭建政府與公眾之間的溝通橋梁，優化在線政務服務的能力和效果；在宣傳體系下，縣級融媒體中心建設在全國鋪開，以融合創新為手段，以輿論引導為主責，以服務群眾為宗旨，旨在打造基層信息內容服務樞紐，發展成為基層政權履職盡責的重要渠道和平臺，提升基層治理水平。

兩個體系下的基層治理創新實踐均以優化基層治理能力、提升基層治理效能為目標，在“內容泛化”和“數據釋能”的新媒體技術指引下發展出“信息內容服務”的共同取向，并已基本完成了基礎平臺搭建。然而，進入與基層經濟社會發展實際和用戶實際需求相對接的深化發展階段，二者都面臨著難以真正嵌入基層治理的發展瓶頸。

一、縣級融媒體中心與基層網絡政務服務面臨的問題

在信息內容服務的標尺下，基層網絡政務服務內容資源匱乏，持續運維乏力，實際服務效果欠佳，社會影響力式微；縣級融媒體中心服務資源欠缺，內容服務能力薄弱，核心功能優勢不足，引導群眾作用有限。二者在捕捉技術發展趨勢和用戶需求上相對滯后和被動，對基層治理的實際效用不足。

1.基層網絡政務服務存在的問題。互聯網技術的發展為基層政務服務提供了新途徑，但在實際應用中又面臨一些新問題。

一是功能定位上，重宣傳而輕服務。很多基層政府部門仍停留在傳統政務時代單向傳播的溝通模式，將網絡政務平臺視為新的宣傳渠道，“展示”意味較強，未能實現服務能力的實質性提升。

二是內容運營上，同質化明顯，交互性有限。經過一段時間的集約化整治，盡管政務“僵尸號”得到了有效清理，但簡單的內容“搬運”現象猶存。在堆砌式的平臺矩陣中，平臺間往往缺乏必要的聯動，反映出“讓用戶來找平臺”而不是“平臺主動去找用戶”的單向思維。相應地，用戶生產內容未能受到足夠重視，“爆料”“信箱”等意見反饋渠道實際使用率低，未能發揮聚民意、集民智的作用。

三是組織制度上，制度保障缺位，人員配置不足。有相當一部分的基層單位在發展網絡政務服務上缺乏長期的系統規劃和制度建設，未能形成有效的組織結構。北京大學新媒體研究院謝新洲研究團隊通過實地調研發現，基層政務新媒體運營團隊人手相當有限，且多為政府部門工作人員兼職運營，專業素質薄弱。

四是受眾滲透上，用戶使用率低，社會影響力弱。由于未能深入用戶需求和地方實際，基層網絡政務服務的受眾滲透率非常有限，基層群眾感受不到網絡政務服務帶來的切實便利。謝新洲研究團隊的問卷調查結果顯示，如果滿分是5分，那么城市級別越低，被訪者常用應用中含電子政務的比例越低。城市級別越低，用戶越不將“獲取政務服務（網上辦事）”視為其上網的主要動機，越不認為“互聯網幫助我更好地了解政策法規”（如圖1所示）。

2.縣級融媒體中心建設存在的問題。現階段，縣級融媒體中心基本不具備核心功能優勢，實際覆蓋面和傳播效果有限。

一是在內容上，仍缺乏對本地用戶需求的調研和體察，對本地特色內容挖掘不力，內容產品的吸引力和影響力有限，在商業平臺持續沖擊下甚至面臨著原有忠實用戶群體（尤其是中老年群體）的流失。既有內容無法激起用戶的共鳴和表達欲望，“朋友圈”“爆料”等功能形同虛設，用戶生產內容匱乏，尚未形成輻射本地社交圈層的內容生態，其引導職能缺少支點。

二是在功能上，政務服務資源匱乏，未能充分挖掘和利用用戶數據，無法實現基于用戶需求的精準服務，已建成功能的特色優勢不顯著，實際落地效果不佳。部分縣級融媒體中心存在“引導”與“服務”相割離的發展態勢，未能準確把握二者相互促進的內在邏輯，“官媒”屬性及其連接能力未能助力服務功能優化，服務功能質量粗糙反倒消解了原有的公信力基礎，形成資源內耗。

二、縣級融媒體中心與基層網絡政務服務融合發展的意義與價值

面向基層治理的信息內容服務不應是單個政府部門的內部工作。對基層網絡政務服務而言，需要一個地方性綜合信息內容服務樞紐作為支點，整合并盤活包括政務信息、用戶數據、內容產品、媒體渠道、傳播技術等在內的多種資源，以更強的專業性和持續運維能力，提升服務力和影響力；對縣級融媒體中心而言，需要一個政務服務信息樞紐作為抓手，獲取必要的政務服務資源，夯實其具有核心競爭力的政務服務功能，提升可持續發展能力（如圖2所示）。

1.以縣級融媒體中心為支點，融合發展對于基層網絡政務服務的意義。第一，縣級融媒體中心可以促進網絡政務服務更好地觸達基層群眾。縣級融媒體中心可以通過深耕內容產品、整合渠道資源，充分發揮近地性優勢，推動平臺影響力和服務覆蓋面向外擴張；借助其根植本地的線下渠道資源（如基層網格員），加強網絡政務服務平臺的宣傳推廣。在老少邊窮地區，融媒體中心通過推廣扶持政策，轉變發展觀念，挖掘特色資源，將信息服務成果更好地嵌入區域經濟發展中，同樣體現了網絡政務服務深入基層群眾的發展要義。

第二，縣級融媒體中心的內容生產和分發能力可以有效避免當前基層網絡政務服務中存在的內容資源不足等問題。縣級融媒體中心通過流程再造，搭建一站式內容生產與分發平臺，充分調動線下聯絡員資源，極大拓展了線索匯聚渠道；有效整合縣域報紙、廣播、電視、網站、兩微一端等媒體渠道，借助移動編輯、內容分發、互動分享等技術，實現內容資源的高效流通與優化配置，有助于提升傳播效果。

第三，縣級融媒體中心的內容服務能力有助于打破基層網絡政務服務強宣傳、弱服務、低互動的僵局。綜合運用縣級融媒體中心的內容加工、用戶調研、服務孵化、精準推送、效果評估等功能，有利于將政務信息資源真正轉化為滿足用戶需求且符合其使用習慣的信息內容服務。縣級融媒體中心搭建的多元主體交互與資源共享平臺，一方面可以推動基層網絡政務服務落入基層，直面基層實際的復雜條件和多元訴求，倒逼其服務能力優化；另一方面可以吸附用戶資源，激勵用戶表達訴求，促進民意、民智有序上傳，提高行政管理水平，推動科學決策。

第四，縣級融媒體中心的資源統籌能力有助于彌補基層網絡政務服務運維資源匱乏等問題。縣級融媒體中心擁有專業且相對充足的采編團隊和技術團隊，并統籌縣域內基層通訊員、聯絡員、網評員、自媒體等資源，可以彌補基層網絡政務服務的人才缺口；以高效的采編流程和資源流通機制，以及相對成熟的內容把關機制，保證信息內容服務的方向性、安全性和穩定性，提升信息內容服務的專業性、持續性和影響力。

2.以基層網絡政務服務為抓手，融合發展對于縣級融媒體中心的意義。從“引導群眾、服務群眾”的宗旨來看，借助基層網絡政務服務的已有積累，特別是跨部門的數據融通與聯動，有利于夯實縣級融媒體中心的政務服務與公共服務功能，解決當前部分地區融媒體中心服務功能“不到位”“不落地”“無特色”等問題。以政務服務為內核，以公信力和權威性為表征，進一步打通人與政府、人與人、人與信息的連接，增強用戶黏性，構建本地公共輿論場域，創新輿論引導方式，促進輿論引導的生活化、服務化、體系化，更好地引導群眾。

從縣級融媒體中心的特征來看，在政府主導性上，縣級融媒體中心嚴格落實黨管媒體原則和意識形態責任制，融入基層網絡政務服務有利于凸顯“官媒”本色，進一步打通政府部門之間的數據壁壘，提升數據及信息服務質量，維護自身公信力和影響力。在鮮明地域性上，縣級融媒體中心本土化程度高，以基層網絡政務服務為抓手，有利于盤活當地政務、數據、內容、用戶、關系、市場、技術等關鍵資源，進一步明確細分市場優勢，避免淪為同質化產品。在雙向互動性上，縣級融媒體中心注重用戶需求挖掘和用戶生產內容利用，以基層網絡政務服務為吸附用戶資源的關鍵點，有利于構建自主可控的本地輿論生態圈，掌握傳播與服務的主動權。

三、縣級融媒體中心與基層網絡政務服務融合發展涉及的關鍵問題

融合發展需要解決模式問題，即回答“以什么方式融合”“融合哪些方面”“達到什么樣的融合程度和效果”等問題。考慮到縣級融媒體中心和基層網絡政務服務發展路徑各異，各自所處的行政體系和政策環境不同，分別形成了相對固定的工作模式，融合發展過程中難免存在原有的路徑依賴，需要在既有模式下尋找兩個體系之間的平衡點，以減少改革阻力，提升改革效率和效果。

1.在體系融合層面，是合并還是聯動？合并模式下，構建面向基層治理的綜合信息內容服務主體，有利于全面整合多種資源，最大限度發揮信息內容資源的價值和作用，以專業的團隊、規范的流程、扎實的服務，形成基層信息內容服務合力。但這種模式涉及體制、機制、數據、內容、渠道等方面的全面打通以及“以誰為主體”等復雜利益問題，改革難度較大，需要有堅定的政策支持。聯動模式的整合效果有限，但賦予了參與主體相對靈活性，試錯空間較大。可用于前期試點階段，以具體項目為場景，重點解決融合主體在內容生產、渠道運營、體制管理、服務落地等方面的資源連接和有序聯動。

2.在功能融合層面，是服務還是傳播？囿于資源和能力上的先天不足，融合后的基層信息內容服務主體需明確功能定位并做必要取舍。服務和傳播是信息內容服務的一體兩面，與“引導群眾、服務群眾”的邏輯相承接。融合發展應兼顧服務和傳播，遵循“先引導后服務”“以服務促引導”的原則，不能只做傳播不做服務，也不能兼顧服務弱化傳播。特色定位則應在充分考慮自身體量和資源的基礎上以用戶需求為轉移，體現為面向用戶的內容資源加工（如切合本地生活實際的政策解讀）和信息資源整合（如本地跨部門辦事的數據轉移和業務銜接），而非簡單的、先入為主的類型化選擇。

3.在人才融合層面，是主業還是兼職？目前，基層網絡政務服務運營人員的政務服務素養普遍較高，但媒體傳播素養普遍較低，縣級融媒體中心則情況相反。人才融合最終是要實現由專業人辦專業事，有賴于從體制機制上打破部門邊界，以功能需求為工作劃分標準，進一步優化人才結構和分工體系。政務人員應主抓政務資源打通和線上線下政務服務對接；宣傳人員應重點負責內容生產與分發，以及技術平臺的運維。以融合平臺為契機，打造一支跨部門的、有機聯動的虛擬團隊，打破物理距離和體制區隔，降低溝通成本，提高辦事效率。

4.在平臺融合層面，是自建還是嫁接？政務體系和宣傳體系都相繼開展了豐富的平臺建設實踐，其中既有自主可控、允許個性化功能設置的自建平臺，也有成本較低、流量可觀的嫁接平臺。融合發展后如何整合平臺資源，考慮到各地既有平臺建設基礎模式不同，解決方案應因地制宜，并重點評估以下因素：既有平臺的社會影響力和用戶觸及率，這關系到潛在的用戶遷出成本；平臺的可控性和安全性，應極力避免可能出現的安全問題；平臺是否適合開展服務，要選擇具備信息內容服務功能體系的平臺等。

四、以融合發展姿態嵌入基層治理

縣級融媒體中心和基層網絡政務服務融合發展以嵌入基層治理為落腳點，以信息內容服務為著力點，旨在解決阻礙二者深化發展的重點問題，以二者功能特性形成優勢互補，通過建設資源共享平臺，整合信息、內容、服務、管理等，構建兼具專業性、高效性、可持續性的基層信息內容服務主體，優化基層信息內容服務能力和效果，創造來自政府、市場、用戶的支持性外部環境，構建可持續嵌入現代傳播體系和社會治理體系的發展邏輯。