日本軌道交通樞紐“站城一體”空間形態的邏輯閉環

王勇

（北京清華同衡規劃設計研究院有限公司，北京100085）

1 引言

全世界每日平均利用人數排名前23 位的車站全部為日本車站。全球范圍內每日平均利用人數排名前100 的車站，80%以上均為日本車站。充分顯示了日本軌道交通車站在周邊城市化綜合開發、站城一體化建設等方面的先進性，是城市軌道交通及其周邊城市開發建設的優秀范例。為何日本車站綜合開發能夠取得如此成功？其站城一體空間形態背后的邏輯鏈條又是如何形成的？本文主要從城市空間結構、市場機制、資金平衡模式、政策支持、法制化支持5 個方面揭示日本軌道交通樞紐地區“站城一體”空間形態背后的邏輯閉環。

2 日本交通樞紐地區站城一體空間特征

日本樞紐車站普遍以高密度、集聚型開發為主要表現形態。世界上最大的新宿站，車站全年利用人數約13 億人，包含了大量的軌道線路，周邊路網緊湊復雜，站內及周邊建設大量的地下街，同時利用軌道交通上方建設人工地面并開發城市綜合體。圍繞站點500 m 范圍形成了大量的寫字樓和商業中心。

日本重要的樞紐站點普遍具有站城一體、高密度、復合立體開發的空間特征。這種樞紐型站城一體建設涉及多方利益主體，包含軌道、交通、規劃、房地產、建筑、法律、社會等多個專業，是一項內部邏輯關系十分緊密，且彼此關聯性極強的系統工程[1]。

3 空間形態背后的邏輯閉環

本文通過對國內外關于日本軌道交通及其站城一體化的文獻研究及實地踏勘，分析總結以下五要素是構建日本軌道交通樞紐地區站城一體空間形態形成的重要支撐，分別為：在城市宏觀層面形成的以TOD（以公共交通為導向的開發）引導緊湊發展的城市空間結構、鐵路民營化所形成的具有開發意識的市場機制、多元化經營形成的資金平衡模式、政府形成機制的大力支持以及全方位多層次法制化的支撐。各要素彼此影響，形成了其空間形態完整且能夠健康發展背后的邏輯閉環。如圖1 所示。

圖1 站城一體復合開發空間形態邏輯閉環示意圖

4 要素一：TOD 引導緊湊城市空間結構

Tod 引導的緊湊城市發展理念，構建了日本大都市地區以軌道交通為核心的空間組織形態，奠定了樞紐站點站城一體、復合開發的經濟可行性基礎。

由于日本國土空間可利用土地資源稀缺，在20 世紀初期，城市化開始初期，日本城市規劃領域就把“緊湊城市”這一理念作為城市建設的發展目標。形成以TOD 引導城市建設，通過公共交通設施為載體，將城市盡可能緊湊化、集約化建設，從而形成城市土地利用在經濟上的高效性。

高密度發展的城市形態使城市內部交通量高度集中。而以軌道交通為核心的城市結構，可以把人們的居住、就業、購物、娛樂等活動場所都安排在步行可達軌道交通車站的范圍，使人們的出行絕大部分需要依賴軌道交通，從而奠定了軌道交通成為最便利的出行方式，保證了軌道交通有充足的人流供給[2]。如圖2 所示。

圖2 東京都市圈軌道交通網絡結構

日本大都市圈地區的這種空間結構，形成以站點為城市核心的空間布局，高密度、多用途、大人口流動量的城市空間很容易催生商機。對于開發者來說，只有足夠量級的車站使用人數，才能提升車站周邊地區的不動產價值，使高密度復合空間形態呈現出明顯的開發優勢。因此，TOD 引導的緊湊城市結構使得樞紐站高強度復合開發在提升盈利、回收成本等方面具備可行性，從而為站城一體空間形態的形成奠定了經濟基礎。如圖3 所示。

圖3 日本主要車站到發人數

5 要素二：鐵路民營化形成市場機制

鐵路民營化使軌道交通設施建設方積極追求利益回報，以平衡軌道交通建設的巨大投入費用，成為樞紐片區站城一體復合開發的原動力。

日本軌道交通發展至今有100 多年的歷史，早在1880年，日本就形成了民營資本投資鐵路建設的情況，從而形成了國鐵與民營鐵路并存的局面。

1987 年，日本再一次實行了國鐵的民營化。長期背負赤字和債務的國鐵被改組拆分為分屬不同地區的客運公司和貨運公司。進入市場經濟后，各家軌道交通公司之間競爭變得十分激烈，而鐵路及其附屬設施的建設需要投入巨額的資金，因此對于鐵路公司來說，能夠獲得長期的資金回報是非常必要的。從根本上加速了軌道交通線路周邊地區城市開發建設事業的推進，而重要的交通節點則作為優質的不動產建設區，形成了集約高效站城一體的空間形態。如圖4 所示。

圖4 日本東京城市圈大型民鐵客運與投資情況

6 要素三：多元化經營資金平衡模式

多元化經營模式使軌道交通建設方在經濟自平衡上成為可能，促進了軌道交通樞紐站城一體開發建設事業的蓬勃發展。民營鐵路運營在不斷探索中形成了一套圍繞鐵路線路整體開發的商業模式。

1）日本軌道交通的建設一直奉行著“R+P”（Railway+Property）模式，即“軌道交通建設與物業開發捆綁”式發展模式。城市建設大量軌道交通，并推進車站周邊房地產開發，通過住宅等開發獲得利益回收，以平衡在軌道建設上的巨大花費。在這種模式下保證了收支平衡，提升了使用者便利性和軌道交通利用率，從而在提升軌道運營收益和周邊地產升值兩方面都起到雙贏的效果[3]。

2）各鐵路公司還通過多種措施來增加沿線新進人群的流入數量，通過在樞紐站設置百貨店、賓館、郊外車站前的超市等商業設施或娛樂設施，逐漸創建出經濟活動需求，在確保收益的同時也為軌道交通創造了需求。這樣既提升鐵路沿線的附加值，又促使了鐵路使用人數的不斷增加，從而形成了良性的循環效應。日本鐵路公司業務除軌道交通基本業務之外，一般包含房地產業務、商貿零售業務、文娛休閑業務。多元化經營業務利潤逐步超過軌道交通運輸產生的主營業務利潤，如圖5 所示。

圖5 阪急電鐵沿線功能導入情況

此外，為吸引民間資本進入軌道交通的建設，日本各鐵路公司大量采用PPP（公私合營）的方式進行開發建設。在明確經營主體的基礎上分擔項目風險，政府一定程度上監管項目建設和運營標準，以保證軌道交通作為公用事業的公益性屬性。

7 要素四：政府行政機制支持

站城一體開發建設涉及運輸、交通、土地整理與開發等多個國家事業管理部門，行政機制的支持是樞紐復合開發多樣化發展得以進一步實現的重要條件。

2001 年，日本政府通過省廳垂直化改革來實現消除弊端、減少事務量、提升效率的目的。將原來22 個省廳改編為12個。將管理軌道交通設施的運輸省和管理道路、建筑物等城市設施的建設省合并成為國土交通省。如此一來，軌道交通車站及周邊建筑、交通廣場、道路、建筑物等都由一省統一管理，從而實現之前分散多邊推進的各項事業及審批手續都可以實現一體化管理。

為應對軌道交通事業建設需求，日本政府不斷建立以站城協動事業為代表的交通節點建設支援制度，鼓勵步行網絡建設等公益性項目的城市開發制度等。這些制度明確了對參與軌道交通建設的開發者進行補助的措施和辦法，進而促進了如今站城一體開發的發展。

8 要素五：全方位法制化支撐

軌道交通的建設發展涉及大量的土地征用、收購、權責分擔等問題，必須要有健全法律體系的保護和支撐，以鋪平軌道事業的發展道路。

為保證新城建設和軌道交通同步一體化開發，日本政府出臺了《關于大城市地區居住開發和軌道交通整備一體推進的特別措施法》即《宅鐵法》，有效地將軌道交通建設和宅基地開發同步推進，從而實現軌道建成后有充足的客流，以保證軌道交通的經濟效益的穩定性。

為提高軌道沿線新城地區的土地使用效率，政府出臺了《耕地整理法》，以完成對分散土地的整合，使土地更加規整，便于城市建設和土地開發。

為了推動在那些沒有被合理開發的街區進行再開發，1969 年日本政府開始制定《城市再開發法》，明晰了對利益復雜且密度較大地區進行再開發的相關權責界定。在1974 年，日本3 省廳所聯合發布《關于地下街的基本方針》，以明確地下街建設的相關要求。一系列相關法律出臺，使軌道交通節點的高密度復合開發得以順利實現。

近年來，為了進一步便于城市建設的縱向開發，日本政府專門形成了立體城市規劃制度，以允許道路、河川、公園等城市公用設施在建設時，在必需的范圍制定立體利用縱向空間的規劃，同時對范圍外相關的利用也給予一定輔助的制度。這一制度使車站廣場等城市規劃設施可以被立體規劃。

可以看出，日本鐵路事業一直都處在詳細的法制化環境中，在站城一體空間形態形成的每一步都伴隨著法律體系的支撐。

9 結語

“空間是資本積累的在城市空間塑造中對利益的追尋，更是一種社會生產關系的外在表達。”日本軌道交通樞紐站城一體的空間形態背后是從國土資源背景衍生出的城市發展理念的體現，是經濟模式的成立和配套措施可操作性，是國家制度和法律體系的有力支撐。空間形態設計背后是機制體制設計，空間生產背后的一系列隱形要素形成的邏輯閉環才是站城一體化良性發展的決定因素。

2018 年4 月，我國國家發展改革委、自然資源部、住房城鄉建設部和中國鐵路總公司聯合發布了《關于推進高鐵站周邊區域合理開發建設的指導意見》，在該指導意見的第六條“促進站城一體融合發展”中特別提出“高鐵車站周邊開發建設要突出產城融合、站城一體”。本文對日本站城一體的研究希望能為我國正在探索的高鐵樞紐片區站城一體綜合開發提供相應參考。