阜新市共享單車(chē)公共治理與政策創(chuàng)新研究

范乃月 管楚楚 劉小萌

摘要：共享單車(chē)的出現(xiàn)給新形勢(shì)下的政府管理提出了新的課題，本文以《阜新市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)管理辦法》的出臺(tái)為例，運(yùn)用多源流分析框架對(duì)阜新市共享單車(chē)政策形成過(guò)程進(jìn)行解讀，從公共治理及政策創(chuàng)新的角度進(jìn)行深入的研究和探討，從而提出打破阜新市共享單車(chē)治理困境的方法。

關(guān)鍵詞：阜新市共享單車(chē)政策;多源流分析;政策創(chuàng)新

1.引言

阜新市共享單車(chē)最先出現(xiàn)于2017年8月，“漂洋單車(chē)”的推廣解決了市民“最后一公里”的出行問(wèn)題，但因在運(yùn)行的過(guò)程中困境重重，最終以押金難退的方式退出阜新市場(chǎng)。2019年6月，“哈啰單車(chē)”投放阜新，但在運(yùn)行過(guò)程中違規(guī)經(jīng)營(yíng)、亂停占道、私藏破壞、破密詐騙的現(xiàn)象仍然層出不窮;2019年6月20日上午因利益沖突爆發(fā)了上千輛出租車(chē)司機(jī)集體上訪(fǎng)請(qǐng)求取締共享單車(chē)的事件;6月21日，阜新市發(fā)出了《關(guān)于規(guī)范治理哈啰共享單車(chē)工作情況的報(bào)告（試行）》，并于23日將市區(qū)投放的共享單車(chē)和共享電車(chē)全部清理拉走，引發(fā)了熱議。2019年7月22日阜新市出臺(tái)了《阜新市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)管理辦法（試行）》，對(duì)各部門(mén)責(zé)任分工以及運(yùn)營(yíng)企業(yè)和承租人的責(zé)任作出了進(jìn)一步的規(guī)范。

推動(dòng)阜新市共享單車(chē)問(wèn)題進(jìn)入政策議程的關(guān)鍵力量有哪些？共享單車(chē)的政策議程是如何呈現(xiàn)的？面對(duì)共享經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大勢(shì)，如何通過(guò)公共治理及政策創(chuàng)新促進(jìn)共享單車(chē)良性發(fā)展，更好地滿(mǎn)足市民的出行需要？本文擬運(yùn)用多源流理論進(jìn)行分析與探討。

2.多源流理論的適用性

多源流理論是金登于1984年提出的，該模型建立在問(wèn)題流、政策流和政治流三種信息流的基礎(chǔ)上，用來(lái)描述政策議程建立過(guò)程。問(wèn)題流主要關(guān)注問(wèn)題的界定，包括社會(huì)問(wèn)題存在與否及其重要程度、現(xiàn)行項(xiàng)目中所獲得的信息反饋、一些重大事件或危機(jī)事件。政策流與解決問(wèn)題的技術(shù)可行性、問(wèn)題解決方案的公眾接受度有關(guān)，通常是針對(duì)政策問(wèn)題而提出的各種建議。政治流涉及政治對(duì)于問(wèn)題解決方案的影響，包括三個(gè)因素：公眾情緒、壓力集團(tuán)間的競(jìng)爭(zhēng)、行政機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)的緩解等。這三條源流彼此獨(dú)立，其發(fā)生發(fā)展和運(yùn)作都不依賴(lài)于其他源流，但它們?cè)谀骋魂P(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上匯合到一起，從而打開(kāi)了政策之窗，使得一個(gè)項(xiàng)目被正式提上日程。

多源流理論合理解釋了阜新市共享單車(chē)公共治理政策從產(chǎn)生到付諸于實(shí)踐的全過(guò)程，因此具有適用性。

3.阜新市共享單車(chē)政策的多源流分析

3.1問(wèn)題源流——市場(chǎng)利益沖突調(diào)解不當(dāng)導(dǎo)致矛盾激化

阜新市是遼寧省轄地級(jí)市，屬于中小城市，城區(qū)面積較小，公共交通不健全，所以出租車(chē)在當(dāng)?shù)氐某鲂羞^(guò)程中發(fā)揮了很大的作用。共享單車(chē)的投放對(duì)傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)形成了巨大沖擊，新舊業(yè)態(tài)的激烈碰撞侵犯到了出租車(chē)司機(jī)的利益，因此遭到了出租車(chē)司機(jī)的抵制，出現(xiàn)了出租車(chē)司機(jī)打人事件以及阜新市出租車(chē)司機(jī)去信訪(fǎng)局鬧事的事件。

矛盾激化后，阜新市政府召開(kāi)緊急會(huì)議，將投放的共享單車(chē)和共享電車(chē)全部清理拉走。對(duì)于當(dāng)?shù)厥忻穸裕环矫嫦拗屏顺鲂校硪环矫娉鲎廛?chē)行業(yè)亂象頻發(fā)，坐地起價(jià)，直接影響到了市民的利益。由于引導(dǎo)缺失，市民認(rèn)為是政府為了出租車(chē)司機(jī)這一小部分人的利益去作出犧牲大部分人利益的決定，不符合發(fā)展趨勢(shì)，由此引發(fā)了熱議，形成了社會(huì)壓力。

3.2政策源流——專(zhuān)家學(xué)者所形成的共享單車(chē)公共治理研究成果分析

政策流與解決問(wèn)題的技術(shù)可行性、問(wèn)題解決方案的公眾接受度等有關(guān)。專(zhuān)家學(xué)者對(duì)于共享單車(chē)公共治理問(wèn)題提出了各種各樣的政策建議，形成了強(qiáng)大的政策源流。

2017 年8 月 3 日，交通運(yùn)輸部、中央宣傳部、中央網(wǎng)信辦等 10 部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，部分省市相關(guān)政府部門(mén)已經(jīng)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行研究，采取了一系列措施，并出臺(tái)相關(guān)辦法，加強(qiáng)對(duì)共享單車(chē)行業(yè)的監(jiān)管，促進(jìn)其規(guī)范有序發(fā)展。

據(jù)CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)的現(xiàn)有文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)，以“共享單車(chē)治理”為主題的相關(guān)文獻(xiàn)共有626條。其中，學(xué)者南銳從共享單車(chē)治理陷入的主體碎片化、目標(biāo)碎片化和政策碎片化三類(lèi)困境入手，提出應(yīng)整合主體、目標(biāo)以及政策，構(gòu)建多元主體共治格局，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的目標(biāo)。郝雅立、溫志強(qiáng)從技術(shù)角度提出了大數(shù)據(jù)的工具支持、智能化的科技依賴(lài)和三方協(xié)同、共建共治共享的合作機(jī)制要求。學(xué)者張海山、趙銳、李保忠則從中小城市發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)的四個(gè)困境入手，提出市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)及時(shí)跟進(jìn)，放管結(jié)合，平衡各方利益，發(fā)揮用戶(hù)評(píng)價(jià)、企業(yè)治理、行業(yè)自律等作用， 建立健全多方協(xié)同治理機(jī)制。

中央的指導(dǎo)意見(jiàn)、其他城市的治理經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于共享單車(chē)公共治理的研究為阜新市共享單車(chē)政策制定提供了依據(jù)，出租車(chē)司機(jī)上訪(fǎng)事件事態(tài)緊迫，加速了政策形成。

3.3政治源流——公眾情緒得不到適當(dāng)宣泄，引發(fā)輿論關(guān)注

政治源流反映政治形勢(shì)和政治背景等方面的狀況，主要包括國(guó)民情緒、公眾輿論、權(quán)力分配格局、利益集團(tuán)勢(shì)力對(duì)比等因素。在阜新市共享單車(chē)治理政策選擇過(guò)程中的政治情境主要是市民情緒以及公眾輿論。

由于阜新市出租車(chē)行業(yè)亂象頻發(fā)，政府未及時(shí)規(guī)范，共享單車(chē)作為出租車(chē)的一項(xiàng)替代品出現(xiàn)時(shí)，對(duì)傳統(tǒng)業(yè)態(tài)造成了沖擊。而政府因?yàn)槌鲎廛?chē)司機(jī)集體上訪(fǎng)一事直接將共享單車(chē)、電車(chē)?yán)撸屖忻裾`以為政府單純以行政命令的方式直接將單車(chē)清除出市場(chǎng)。由此討伐聲不斷，公眾輿論普遍認(rèn)為：政府應(yīng)該對(duì)共享單車(chē)的品牌、數(shù)量、投放地點(diǎn)以及日常管理作出規(guī)定，讓它和出租車(chē)行業(yè)形成良性互補(bǔ)發(fā)展，找出各方利益的平衡點(diǎn)，適當(dāng)?shù)丶右砸龑?dǎo)。

3.4政策之窗的開(kāi)啟

政策之窗是提案支持者們根據(jù)給定的動(dòng)議而采取行動(dòng)的機(jī)會(huì)，它一般有兩種類(lèi)型，一種是開(kāi)放于問(wèn)題源流之中的問(wèn)題之窗，另外一種則是開(kāi)放于政治源流之中的政治之窗。

共享單車(chē)作為一種新形態(tài)的共享服務(wù)，在阜新市發(fā)展的過(guò)程中存在著違規(guī)經(jīng)營(yíng)、亂停亂放等運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，另外這種新經(jīng)濟(jì)形態(tài)在中小城市帶來(lái)的與傳統(tǒng)業(yè)態(tài)沖突的問(wèn)題，如何平衡各方的利益都是政府應(yīng)該考慮的問(wèn)題。而阜新市政府相關(guān)部門(mén)敏銳性不強(qiáng)，并未對(duì)這些問(wèn)題作出及時(shí)有效的反應(yīng)。直到事件爆發(fā)，引發(fā)了大范圍的社會(huì)輿論和民眾關(guān)注，將共享單車(chē)企業(yè)、出租車(chē)司機(jī)以及市民之間的矛盾沖突凸顯出來(lái)，由此開(kāi)啟了“問(wèn)題之窗”。阜新市政府立即出臺(tái)通告并經(jīng)過(guò)一個(gè)月的敲定，出臺(tái)了《阜新市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)管理辦法（試行）》

4.多源流理論視角下對(duì)阜新市共享單車(chē)公共治理的思考

4.1預(yù)防問(wèn)題比解決問(wèn)題更有效

問(wèn)題之窗的開(kāi)啟是具有一定可預(yù)測(cè)性的，阜新市出租車(chē)司機(jī)集體上訪(fǎng)事件發(fā)生之前，就有出租車(chē)司機(jī)因共享單車(chē)帶來(lái)的利益沖突破壞共享單車(chē)，毆打其使用者。市民在意見(jiàn)信箱中反映此類(lèi)問(wèn)題，但并未得到回應(yīng)。事件爆發(fā)后，阜新市政府及時(shí)回應(yīng)了出租車(chē)司機(jī)的訴求，但因政策宣傳不到位以及未解決與此相關(guān)的出租車(chē)行業(yè)亂象，導(dǎo)致公眾輿論熱議，政府公信力下降。

共享單車(chē)涉及多方利益主體，包括企業(yè)、政府、市民以及傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)方。阜新政府應(yīng)在投放時(shí)就考慮到這種新興經(jīng)濟(jì)模式與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)之間的市場(chǎng)爭(zhēng)奪與博弈沖突。通過(guò)規(guī)章、條例和意見(jiàn)的出臺(tái)，保障各方的權(quán)利和義務(wù)，為之營(yíng)造一個(gè)開(kāi)放性和包容性的社會(huì)環(huán)境。

4.2政府應(yīng)發(fā)揮治理作用而非管理作用

政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變對(duì)共享單車(chē)的管理理念，不僅是對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，更應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理工作。阜新市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)管理辦法（試行）中，多數(shù)規(guī)定集中于對(duì)企業(yè)、對(duì)市民的監(jiān)管，對(duì)于停車(chē)位的劃定等與共享單車(chē)配套的城市交通設(shè)施規(guī)劃、對(duì)新舊業(yè)態(tài)沖擊下的利益關(guān)系調(diào)整以及由此次事件暴露出來(lái)的出租車(chē)行業(yè)亂收費(fèi)的問(wèn)題卻少有提及。政府應(yīng)充分收集相關(guān)信息，規(guī)避公共利益的模糊性，把過(guò)去的一個(gè)主體變?yōu)槎嘀黧w，針對(duì)當(dāng)前共享單車(chē)存在的問(wèn)題，聯(lián)合市場(chǎng)、社會(huì)組織，人民等多元主體構(gòu)建協(xié)同治理機(jī)制。

4.3提高共享單車(chē)治理的公眾參與度，樹(shù)立共享理念

阜新市共享單車(chē)在運(yùn)行過(guò)程中，由于市民的理性自利，亂停占道、私藏破壞、加裝私鎖的現(xiàn)象層出不窮。因此，在共享單車(chē)投放治理工作中，應(yīng)重視市民文明用車(chē)意識(shí)的養(yǎng)成。政府和企業(yè)應(yīng)積極宣傳引導(dǎo)，完善用戶(hù)素質(zhì)教育，平臺(tái)常規(guī)教育以及違規(guī)懲處，針對(duì)當(dāng)前共享單車(chē)存在的客戶(hù)惡意損壞、私自占有現(xiàn)象，企業(yè)可加強(qiáng)與芝麻信用等掌握信用數(shù)據(jù)之公司合作，建立客戶(hù)信用等級(jí)管理制度。公眾作為共享單車(chē)的使用者，應(yīng)當(dāng)具有維護(hù)共享單車(chē)的意識(shí)，對(duì)亂投放現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)管。充分利用反饋機(jī)制，尋找投訴和反饋渠道，向企業(yè)或是政府提供合理的建議;同時(shí)應(yīng)具備共享理念，提升自身素養(yǎng)，文明使用共享單車(chē)。

共享單車(chē)作為一種新形態(tài)的共享服務(wù)，已成為市場(chǎng)趨勢(shì)。政府應(yīng)在管理過(guò)程中，積極協(xié)調(diào)各方利益，通過(guò)規(guī)章制度的出臺(tái)，明確各方責(zé)任與義務(wù)，使之與傳統(tǒng)行業(yè)形成良性互補(bǔ)，為共享單車(chē)的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)開(kāi)放包容的市場(chǎng)環(huán)境，不能因?yàn)楣蚕韱诬?chē)本身存在的弊端和利益相關(guān)者的反對(duì)就停滯不前甚至因噎廢食。

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