巴西：喜憂參半的國企反腐改革

李莉

國有企業是一國重要的經濟命脈，因此世界范圍內針對國有企業進行有效的監管與規制成為共識。2014年，巴西“洗車行動”（Lava Jato）曝出腐敗丑聞。隨著對這宗腐敗案件的調查不斷深入，圍繞國有企業腐敗引發的改革在巴西持續展開。

“洗車行動”牽扯出的大案

2014年，巴西司法部門開啟了主要針對巴西石油公司的一系列反腐調查。在此次調查之初，一家位于巴西首都巴西利亞的洗車加油站，被發現參與洗錢，因此該調查被稱為“洗車行動”。

隨著調查不斷深入，司法人員發現該腐敗案涉及對象包括巴西議員、政府現任部長與前任部長等一百余名官員，巴西前總統亦卷入其中。2016年，時任巴西總統羅塞夫因此遭到彈劾;2017年，時任總統特梅爾兩次遭到起訴，但都驚險過關;而前總統盧拉則因貪腐和洗錢罪，被判入獄。

此案還涉及多個國家。奧德布雷希特建筑公司是巴西最大的建筑公司，1944年成立于巴西北部巴伊亞州，業務遍及包括巴西在內的20多個國家，涵蓋工程、石化和能源等多個領域。調查發現，這家巨頭公司為取得合約而向哥倫比亞、厄瓜多爾、委內瑞拉、巴西等14個國家政府官員行賄，成為拉美史上規模最大的腐敗案。

“洗車行動”調查暴露出巴西國有企業治理存在許多系統性問題。例如國有企業所有權復雜，國有企業報告和監督涉及大量相關企業，從而導致信息不對稱和問責關系散亂。此外，國家和地方政府依賴腐敗政黨融資體系，意味著傳統問責機制沒有對腐敗產生有效約束。

與此同時，一系列圍繞企業經營管理的漏洞也被曝光出來。雖然巴西最大的國有企業實施了充分的公司治理標準，但在深入的調查中卻發現這些制度大多形同虛設。基于這些腐敗問題，巴西政府開始著手制定加強國有企業治理的反腐敗改革。

改革思路：加強問責與提升透明度

這項改革的核心在于強化問責制和提高透明度。

2015年，透明監督與控制部（MTMC）編制了一份國有企業廉潔項目指南。該指南提供了加強國有企業廉潔建設的思路和建議措施，包括采購措施、采購人員流轉等，同時建議公司制定自己的廉潔風險評估系統。2016年，政府通過了《聯邦國營公司責任法》，提高締約和采購透明度，并通過引入財政委員會和內部審計委員會來改善國有企業內部管理環境。

改革的另一思路致力于提升信息公開和透明。按照《知情法》和7724號法令，公共機構（包括國有企業）需要公開信息。例如國有企業內部層級和結構，以及公共采購流程等信息都需要公開。此項立法還要求國有企業和其他公共機構建立相關渠道，接收公眾信息請求，并在《知情法》規定的時間框架內予以處理和答復。

根據上述兩項改革思路，巴西國有企業反腐敗改革還進行了一系列實施措施的強化。

圍繞問責與信息透明的各項政策、法律通過后，巴西政府要求所有國有企業必須制定自己的內部行為規范或道德規范，詳細規定員工和高層管理人的預期行為，包括列明哪些行為是可接受的，哪些行為可能構成利益沖突或違法活動。在2018年底，所有聯邦國有企業已制定并發布了各自的行為規范。

長期以來，巴西一直使用“財務委員會”（conselho fiscal）體系充當審計委員會，但事實證明作用不大。新法律要求所有公司成立“法定審計委員會”，負責雇傭和監督內部和外部審計師。此外，委員會還負責接收有關違反公司商業規范和道德規范的任何實踐活動的匿名報告。截至2018年初，超過70%的聯邦國有企業成立了審計委員會，約90%實施了檢舉機制。

新法律還修改董事會成員和高層管理人任命流程，在任命國有企業高層管理人或董事會成員所需的技術資格和專業經驗方面提出了更加明確的要求。此外，法律禁止公務員擔任此類職位。

改革成效可見

強化問責制和提高透明度兩個改革思路，對于解決腐敗中的信息不對稱和權力制約具有重要的意義。圍繞這兩個思路所展開的一系列改革措施，一定程度上凸顯了法律的規范性作用和權力監管的重要作用。

巴西立法機制為內部成員和其他聯邦選舉官員提供了特別地位，只能由聯邦最高法院來審訊他們。實際上，該審判體系內的政客案件進展緩慢，政客們享有“實際起訴豁免”權。

在幾年內，刑事司法和刑事訴訟法規改革以及加強司法機構推動了揭露丑聞調查。尤其是羅塞夫總統領導的政府，在2013年提出了兩項關鍵法律，規定如參與犯罪活動的個人和公司揭發其他犯罪分子并提供指控證據，則可減輕審判。再加上多年來的司法和警察部門能力建設和培訓（尤其是追查洗錢），幫助司法和警察體系搗毀腐敗網絡，這在過去是不可能做到的。

在這項改革中，司法部門的執行能力通過一系列舉措得到提升。例如，成立警察和聯邦檢察官工作小組，集中精力和資源開展調查，檢舉嚴重行賄受賄和洗錢犯罪;使用辯訴協議瓦解罪犯之間的串通和秘密，促進調查執行;迅速進入司法程序和審判，防止有權力的被告試圖阻礙司法執行……這些都凸顯了法律的規范性以及司法執法的效力發揮重要作用。

同時，重視與國際接軌，提升國際合作能力。巴西政府反腐敗改革之初，就是以國際公認的現代公司治理的標準進行對接。例如巴西政府和立法機構通過對國有企業采購采用綜合法律框架，填補重大漏洞，以及對國有企業物資采購方式進行改革，對空前危機提供了穩健技術響應。

巴西是國際經合組織（OECD）反賄賂公約簽署國，對于個人和公司行賄其他國家公職人員以便在國際交易中獲得優勢的行為，巴西制定了懲罰機制。作為巴西工作小組承諾的一部分，國家對其整體反腐敗法律制度框架進行定期評估。

反腐敗工作或將逆轉？

雖然上述舉措很大程度上加強了司法部門的執行力度，然而這項反腐敗改革的成效卻不盡如人意。在改革過程中，法律實施遭遇諸多挑戰，這一改革發展至今依然充滿了復雜性。

巴西政府發現，針對國有企業腐敗所進行的改革是必要的，尤其在法律建制方面是必需的。然而，新出臺的法律執行過程中遭遇很多問題。

這些問題表面上看起來是法律層面的問題，實際卻是反腐敗改革過程中的深層次問題。例如巴西參議院批準了《濫用職權法案》，新法律原本是為了響應司法職權濫用擔憂而制定的。但在實施過程中，卻發現該法律對法官和檢察官濫用職權罪的定義過于廣泛。

一些評論家認為，此項新法律可能會被個人腐敗犯罪者利用，對執行本職工作的司法檢察官和法官進行不正當攻擊，從而對巴西內外的反腐敗起訴和調查產生重大寒蟬效應。

2019年11月，巴西最高法院宣布終止對進行案件上訴的被判有罪者的強制監禁。同時，還做出停止由行政部門（包括金融情報小組、稅務機構等）進行的調查和司法程序的決定。這些決定引發了一些擔憂，因為這有可能制約上述行政部門調查腐敗相關犯罪的能力。

這些問題都是在政策實施和法律執行的過程中出現的，它們引發了對于巴西國有企業改革成效的思考。國際經合組織反腐敗工作小組曾表示，較為擔心巴西的反腐敗工作速度放慢或逆轉。

顯然，巴西針對國有企業反腐敗所進行的改革思路是明確而清晰的，這也是世界范圍內各國廉潔治理的公認原則。然而，當這些治理原則在具體的國家或地區付諸實踐時，一系列落地問題卻接連出現。其背后的深層次原因究竟是什么？制度的生命力在于執行，巴西國有企業改革案例再次表明，反腐敗改革的成效實際上取決于改革措施的有效實施，這個過程充滿挑戰，需要各方力量的配套協助和智慧支持。（作者系中國政法大學國家監察研究院副院長、副教授）