菲律賓綠色能源政策淺析

張 勇,黨 侃,趙志浩

(1.浙江省正邦水電建設有限公司,杭州 310051； 2.中國電建集團西北勘測設計研究院有限公司,西安 710065；3.中國電建集團國際工程有限公司,北京 100089)

1 綠色發展的背景

1.1 國際背景

伴隨著經濟全球化，生態危機如一場瘟疫蔓延整個世界市場，最終導致全球現代性危機。主要表現為兩個方面:一是資源浪費、環境污染、生態破壞；二是人類社會與自然界之間矛盾進一步激化。西方社會先后提出了循環經濟、可持續發展等理論，但未能從根本上解決人與自然的矛盾[2]。當今綠色發展理念揭示了當下人與自然界的現實矛盾，受到世界各國的普遍認可。20世紀以來，盲目的追求數量和產值的“高污染、高排放、高消耗”的發展觀，嚴重違背了全人類的可持續發展[1]。當今世界競爭日趨激烈，各國都在努力尋找新的經濟增長點，打造新的經濟發展模式。比如美國政府大力支持發展新能源,歐盟制定的《歐盟2020戰略》；日本推出的“綠色發展戰略”；韓國提出的“綠色低碳增長戰略”；中國也在大力提倡綠色發展，并承諾2060年實現碳中和。

1.2 菲律賓背景

在2019年3月發表于河南大學學報(社會科學版)《“一帶一路”沿線國家環境全要素生產率動態評級及綠色發展的國別差異—基于DEA-Malmquist指數實證研究》中，作者根據經濟發展階段和環境全要素生產率變化趨勢，將“一帶一路”沿線65個國家的綠色發展情況分為5類，菲律賓被歸為第4類，即國家經濟發展水平低，環境績效變化不大。“菲律賓的無暇顧及綠色發展，化學污染事件時有發生，嚴重威脅了菲律賓的可持續發展”[3]。

2 菲律賓可持續發展政策

2.1 菲律賓可再生能源立法

在國際背景與國內發展挑戰的雙重影響下，菲律賓開始考慮將可持續發展的重心放到能源領域，而能源領域的政策又主要體現在大力發展可再生能源，從而降低對于煤電、油電的依賴，走上低碳環保之路。

2006年菲律賓頒布了第9367號法案，即《關于生物質燃料使用的指導法案》，簡稱《生物質法》，其中對生物質燃料的交易實行免稅，鼓勵和促進生物質及生物質混合燃料的使用，這是菲律賓單項立法支持可再生能源發展的開始。

2008年菲律賓又頒布了案第9513號法，即《關于促進可再生能源資源開發的法案》，簡稱為《2008可再生能源法》。該法案規定可再生能源資源包括生物質、太陽能、風能、地熱、海洋和水電資源，對可再生能源的開發、使用和商用做了較為全面的規定，為可再生能源提供免稅政策和電價補貼政策，旨在大力促進可再生能源的發展。該法案還首次提出了綠色能源的概念，授權終端用戶選擇使用可再生能源電力，稱為綠色能源選擇機制，并要求能源部進一步細化相關規定。

2009年能源部又頒布了通告第2009-05-0008號《9513號法案實施細則》，對可再生能源的開發、運行、主管機構、基金、處罰等做了更加詳細的規定。目前，《2008可再生能源法》及其實施細則仍然是菲律賓可再生能源領域最主要的法律淵源。

2.2 “雄心2040”及其規劃

杜特爾特總統上任以來，開始系統的制定菲律賓的可持續發展政策。2016年10月11日，杜特爾特總統簽署了5號行政令，即《批準和采用以雄心2040為代表的25年長遠規劃指南》，簡稱《雄心2040》，規劃了25年的發展計劃，為菲律賓的可持續發展奠定基礎。《雄心2040》主要聚焦以下4個方面[4]：

(1) 建設以中產階級為主的繁榮社會，消除貧窮；

(2) 促進公民長壽和健康；

(3) 成為一個更智能和更具創新意識的社會群體；

(4) 建立一個高度互信的社會。

在此背景下，菲律賓經濟與發展委員會又發布了《2017—2022年菲律賓發展規劃》，全文分為7個部分，主要包括：優化社會結構、減少不平等的轉化、提高增長潛力、創造有利的經濟環境、可持續發展基礎、計劃執行與監督等[6]。杜特爾特總統也簽署了27號行政令，即《2017-2022年菲律賓發展規劃和公共投資實施計劃》，以此敦促該規劃的實施。

2.3 菲律賓可再生能源規劃

根據《雄心2040》，菲律賓能源部又頒布了《2017—2040年菲律賓能源規劃：行業規劃與路線圖》，簡稱《能源行業規劃》。在《能源行業規劃》中，制定了能源行業戰略指引，包括：保障能源安全、拓寬能源獲取渠道、促進低碳發展、強化政府部門在能源領域的合作、執行監督和完善路線圖等，其中大力發展可再生能源成為實現菲律賓可持續發展的重要舉措，規劃到2040年，可再生能源將增加16 949 MW，達到2 GW的規模，包括增加10 792 MW的水電、4 081 MW的光伏、1 039 MW的風電、684 MW的地熱、326 MW的生物質和26 MW的海洋發電[7]。

3 菲律賓綠色能源政策

3.1 綠色能源選擇機制

為落實可再生能源規劃，2018年7月菲律賓能源部發布了《2008可再生能源法制定綠色能源選擇機制的規則和指導方針》的通告，該通告分為5部分19個條目，分別從終端用戶、能源來源、禁止與處罰、臨時條款等方面進一步細化了綠色能源機制。主要內容有：

(1) 目 的

該綠色能源選擇機制旨在指導可再生能源供電商和電網服務商為終端用戶選擇使用可再生能源電源提供便利。

(2) 范 圍

通告的適用范圍包括終端用戶、可再生能源供電商、配電方、經濟區開發商、經濟區入駐企業、國家輸電公司、菲律賓電力市場公司、備用供電方等。

(3) 合格的終端用戶

主要指過去一年內每個月的峰值電力需求達到100 kW以上，如果是新用戶，未來一年內每月的峰值電力需求達到300 kW。

合格的可再生能源供應商：要求可再生能源供應商按規定取得運營許可及電力監管證書等。

(4) 禁止與處罰

能源部有權對違反方除以10萬比索(約合2 060美元)至50萬比索(約合10 300美元)的罰款，并按照可再生能源法案第36條和35條規定，對資助和煽動違反法案者，也作為違反者對待[8]。

3.2 綠色能源上網電價

以綠色能源選擇機制為基礎，2020年1月菲律賓能源部發布了《菲律賓綠色能源上網電價計劃的規則和指導方針》，向社會征求意見。該通告共分為4部分9個條目，包括規則與總則、綠色能源上網電價、綠色能源競標及最終條款等內容。主要有：

(1) 目 的

建立可再生能源長期供應機制；支持可再生能源的發展并增加項目數量；增加可再生能源在能源結構中的配比；穩定可再生能源上網電價；設定綠色能源標桿電價；與電力監管部門協調，更新上網電價；審批長期供電協議等。

(2) 范圍和組成

通告的適用范圍包括終端用戶、配電方、可再生能源項目供電商、零售電力供電商；內容組成包括綠色能源上網電價和綠色能源競標兩部分。

(3) 綠色能源上網電價

上網電價須反映電力供應市場價值，在綠色能源競標開始前，由電力監管委員會每年制定初始市場價值，并且每年2月底之前更新。

(4) 綠色能源競標

通過競價程序由合格的綠色能源電力供應商提供電力，簽署電力供應合同，建立綠色能源競標機制。競標程序有兩種：供電協議競標或完整的公開競爭性選擇+供電協議競標。

圖1 綠色能源競標流程示意圖

(5) 執 行

《2008年可再生能源法》頒布后已開發且取得商業許可但尚未運營的項目，將作為第一批競標項目[9]。

3.3 菲律賓綠色運行許可

為進一步完善綠色能源機制，2020年4月菲律賓能源部發布了《綠色能源機制下供應商運行許可的規則和指導方針》，該通告分為14個部分，共計18個條目，首次提出綠色能源供電合同和綠色能源運行證書的概念。通告第4.4條規定，綠色能源供電合同是指終端用戶和可再生能源供電方之間的供電合同，并對供電合同的主要內容作了規定；第4.5條規定，綠色能源運行證書是指能源部根據此通告的規定向相關運行方簽發的文件；第5.1條規定，合格的可再生能源供應商是指任何可再生能源供應商，已取得綠色能源運行證書的菲律賓自然人或法人[10]。

該通告對綠色能源機制的相關概念進行了細化，使得可再生能源與綠色能源概念進一步對接，并且將可再生能源的發展完全納入綠色能源發展的框架內。

3.4 菲律賓綠色發展評價

基于以上分析可以看出，綠色能源的概念在《2008可再生能源法》中首次提出，本屆政府力求務實，落實《2008可再生能源法》對綠色能源的規劃,提出菲律賓的可持續發展規劃，進而將可再生能源納入到綠色能源發展框架內，并且以能源為著力點，大力發展綠色能源，擺脫對煤電和油電的依賴，降低碳排放，從而逐步實現菲律賓的綠色發展，在綠色發展上取得了一定的突破。

但同時也要看到，菲律賓仍然處于從可持續發展到綠色發展的過渡階段，沒有提出系統的綠色發展規劃。發展綠色能源僅僅是綠色發展的一種方式，應當全面加強經濟發展的生態化、嘗試環境保護的經濟化，實現經濟與環保的同步發展，才算真正走上綠色發展之路[11]，從這個角度看，菲律賓的綠色發展政策還有較大的提升空間。

菲律賓政府從綠色能源的提出到政策細化歷時10 a，綠色能源的細化政策也僅承接了可再生能源的規定，沒有解決菲律賓可再生能源發展中開發權申請繁瑣、項目征地困難、電價競爭機制不合理等問題，導致菲律賓可再生能源發展緩慢。即使把可再生能源改為綠色能源，也有“換湯不換藥”之嫌，除了為政府進一步提供全面的綠色發展規劃奠定基礎之外，其對可再生能源發展的促進作用有限。

4 結 語

在國際主要發達國家提倡綠色發展理念的大環境下，菲律賓沒有以犧牲經濟環境為代價，繼續走高污染、高能耗的發展之路，而是積極向綠色發展靠攏，先是立法促進可再生能源的發展，本屆政府頒布了一系列可持續發展規劃，繼而提出綠色能源的概念，大力扶持可再生能源的發展。菲律賓的綠色發展道路逐漸清晰，這已經顯示了菲律賓政府的眼光和魄力，但同時，由于發展階段及經濟結構所限，在綠色發展這條道路上，菲律賓還有很長的路要走。