中國地方應急立法的圖景、法理與未來
——對353份地方應急立法文件的考察

張健，姜夢銀

（江蘇大學 江蘇鎮江 212013）

改革開放以來，我國著眼于應急事業的法治化目標，系統性的中央應急法制體系初具規模。與中央立法機關相比，來自一線的地方立法機關對既有的應急立法制度供給和地方應急事業發展的需求有著更為具體而又真實的感知。建設中國特色的應急法治，離不開地方應急事業的具體實踐。地方應急立法是我國應急法治建設階段性的表現，它體現了國家應急法治統一基礎上的多樣性與個別性，是國家應急法治建設的子法治形構。在堅持國家應急法治統一性的前提下，加強和規范地方應急立法不僅是應急法治化的具體行動，也是建設法治中國的必然要求。

鑒于地方應急立法對于建構應急法律體系和維護上下分治的治理秩序等方面的重要價值，對地方應急立法的研究顯得尤為迫切。目前與“地方應急立法”論題相關的研究的代表性成果主要有：周偉《公共突發事件地方立法問題研究》（2010）、馬懷德和李程偉《地方層面突發事件應對的法律規制》（2009）、高歌《邊疆民族地區突發事件應對中的地方立法研究》（2014）。這些文獻或著重于應然研究，缺乏實然研究；或局限于某一特定地區地方應急立法的實踐，缺乏整體的宏觀性；或在“非典”發生后圍繞《突發事件應對法》展開討論，內容較為單一且滯后。本文在前人相關研究的基礎上進行延伸，通過對353 份地方應急立法文件的系統實證考察，兼具對立法文本宏觀分析和微觀把握，解析地方應急立法整體發展的實踐樣態和現實困境，進而探求地方應急法制進步的出路。

一、地方應急立法發展的環境與制度邏輯

（一）地方應急立法的發展環境

地方立法機關針對特定內容進行立法在中國并不是新事物，早在20 世紀80 年代國家就有過相關嘗試，然而，地方立法機關針對應急事件的大規模立法，卻是在2003 年“非典”爆發后。“非典”事件發生后，地方應急意識集體性覺醒。2004 年憲法修正案將“緊急狀態”寫入憲法，為接下來預防和處理各類突發事件的法律制定與地方立法提供了憲法依據。此后，地方應急立法一直處于蓬勃發展的狀態中。這是多種因素和多重機制相互作用的結果。

1.地方立法機關的自主性增強。改革開放以后，中央不斷深化改革，簡政放權，地方立法機關的自主性開始增強。2015 年《立法法》的修改進一步實現了部分立法權力由中央向地方的轉移。在立法權力合理的縱向配置條件下，地方立法機關具備了一定的空間與自由，在落實中央立法精神時能夠兼顧當地的應急發展實際。第十一屆全國人民代表大會第四次會議上確定在中國特色社會主義法律體系形成后的新時期，立法機關要將更多的精力放到修改、完善法律和制定配套法規上來，中央立法增速因此放緩。此時，地方立法機關獲得了更強的自主性和獨立性，可以積極主動地發揮其作用。地方應急立法在地方立法權下放的情況下得到進一步的發展空間，在地方立法總體增加的大背景下順勢發展。

2.中央應急立法的抽象概括性為地方立法提供了生長環境。由于適用范圍的廣泛性，中央層面立法通常關注的是全國性事務與國家法律秩序的統一，具有高度的抽象性和概括性，往往無法兼顧各地多源異構且隨時變化的情況。2007年11月1日開始實施的《中華人民共和國突發事件應對法》是國家應急立法體系中的基本法，其規定的僅是應對各類突發事件的共通性問題，重視的是倡導基本原則，為地方立法提供基本框架和方向。在具體的實踐中，《突發事件應對法》需要與其他單行立法結合起來實施，與如《地質災害防治條例》《氣象災害防御條例》等結合起來實施，不能單獨地發揮作用。

然而我國應急法律體系中的單行法律、法規種類繁雜、內容單一，是典型的一種類型應急事件立一部法，還有很多領域的危機應對仍處于空白狀態。另外，基本法和單行法之間的銜接不當也導致了國家應急立法體系的不健全。因此，中央應急立法很難得到有效實施。而法律的生命就在于實施，中央應急立法的概括性賦予地方應急立法以可能性和必要性。

3.重大緊急事件的發生刺激地方應急立法。立法的根本目的在于防范與解決問題，所以重大緊急事件的發生是應急立法最有效的催化劑。最初的應急立法都是緊急事件沖擊下被迫無奈的產物，如在“非典”危機中緊急制定的《突發公共衛生事件應急條例》。之后，中央開始建立比較完備的應急法制。地方應急立法是中國應急法律體系中不可或缺的一部分，為了應對地方頻發的緊急事件，為危機管理提供充分穩健的法律保障，地方立法應運而生。

（二）地方應急立法的作用

我國疆域廣闊人口眾多，種族、宗教、文化、經濟、生活方式、道德等方面差異大。這增加了應急治理的難度。在國家整體主義看來，地方政府積極開展地方應急立法，既是“上下分治的治理體制”的需要，也是中央加強技術治理與指標管理的需要，還是貫徹實事求是這一馬克思主義基本原理的需要。地方應急立法帶來的意義體現在以下兩個方面：

1.有助于實現中央與地方“上下分治的治理”[1]。中國地域廣闊、事務繁雜的客觀現實要求中央政府將地方性應急立法權力交由地方行使。中央權威在基層主要是“象征性的，意識形態性的，原則指導性的，而非實際管治性的?！盵2]在國家整體主義的體制下，中央允許地方開展應急立法，有助于地方根據自身的特點，探索符合自身實際的處理地方事務的途徑。解決不斷涌現的問題是地方應急立法發展的動力。這意味著地方應急立法以問題為中心，遵循發現問題、分析問題和解決問題的邏輯。問題引導立法、立法解決問題是地方應急立法的內在邏輯，也是其實用價值的生動體現。國家立法強調法律的穩定性，因此制定和修改程序繁瑣，可能出現立法滯后的情況。在這種情況下，地方可以根據當地實際率先立法。地方應急立法活動解決了中央立法難以涉及到的地方應急具體實際情況，實現了應急領域中地方治理和中央治理之間的良性互動。

2.先行先試，為中央立法的制定與修改積累經驗。在我國目前的管理體制強調屬地為主、分級負責條件下，地方各級政府作為緊急事件應對的實行者，必然會為中央應急立法提供豐富的素材和寶貴的經驗。除此之外，地方立法的一大價值還在于為中央立法提供試驗樣本。在應急需求日益增長和應急法治發展落后的矛盾下，為了短時間內得到發展，立法者往往采取立足本土，借鑒、移植域外先進的立法經驗的方式。但域外移植立法又隱含西方國家的法律制度移植到我國能否成功的擔憂，因此地方應急立法作為“立法試驗田”的價值更優。固然，地方應急立法試驗是有風險的，但即使地方應急立法試驗失敗，其危害范圍也有限，不會影響到中央應急立法的權威。按照強世功的說法，法律作為“全能政府”治理的工具，其權威并不來源于形式化的立法程序，而來自其以實事求是為核心的實質合理性[3]。通過這種試錯，中央可以實事求是調整相關應急政策。這種立足于本土應急事業發展經驗的自發回應的探索性立法機制有助于推動應急立法的健康發展。

二、地方應急立法發展的實踐樣態

統計顯示，從1991 年第一批地方立法文件產生截至2020 年2 月，中國地方應急立法文件共353 件。其中，地方性法規119 件，地方政府規章234 件，二者分別占總量的33.7%和66.3%。地方應急法律體系由少量的應急法律法規、大量應急預案和行政命令等規范性文件構成[4]。值得注意的是，地方性法規雖然立法程序較為繁瑣，不如應急預案、行政命令靈活，但其權威性和規范性卻無可替代。就立法名稱而言，地方應急立法文件多以“條例”“辦法”“規定”等名稱制定，立法依據主要是屬于應急基本法的《突發事件應對法》《傳染病防治法》《氣象法》等。

（一）地方應急立法時間分布

從時間分布上來看，我國地方應急立法發展主要分為兩個階段（圖1）。

圖1 地方應急立法時間分布

第一階段（1991—2002年）：這是地方應急立法的起步階段，是從無到有、緩慢增長的階段。從圖中可看出，地方應急立法數量在此階段一直是個位數，1992年、1994年的數量甚至為零。立法內容也較為單一，主要是涉及地震、雷電等自然災害和化學事故。

第二階段（2003—2019年）：這是地方應急立法不斷發展的階段。這個階段的立法數量處于波動起伏的狀態，累計數量逐年遞增。相較前一階段，地方應急立法有所發展壯大。除此之外，我們還可以看到幾個立法數量峰值，其分別處于2003年、2012年和2018年。

第一個峰值（2003年）：2003年是地方應急立法發展至關重要的一年，在“非典”事件的沖擊下，關于突發公共衛生事件的地方應急立法數量激增。針對這段緊急時期“非典”防治工作中暴露出的信息不準確、反應不及時、應急準備不足等問題[5]，國務院頒布了《突發公共事件應急條例》。為了合力渡過此次危機，全國各地紛紛響應，頒布相關配套規定，如浙江出臺了《浙江省突發公共衛生事件預防與應急辦法》。

第二個峰值（2012 年）：2003 年之后，隨著松花江流域特大水體污染、南方特大雪災、汶川大地震、玉樹地震等緊急事件的發生，地方紛紛出臺應急立法，可以看出2003年至2012年的立法數量一直處于較高水平。各地對于突發事件的重視程度不同，因此對2007年頒布的《突發事件應對法》的反應有快有慢，據此制定的地方配套立法數量時隔5年才到達頂峰，2012年的立法數量高達11件。

第三個峰值（2018年）：2012年以后，各個地方在已有基礎上查漏補缺和完善。近幾年地方應急立法以修正案的形式出現居多，體現出地方不僅僅追求從無到有，也開始將注意點放在提高立法質量上。2017年，國務院修改《氣象災害防御條例》，各地方立法機關相應跟進，關于氣象災害的地方性應急法律修正案驟增。這也說明地方應急立法緊跟中央立法實踐，受到中央立法影響較大。

（二）地方應急立法的地域分布

我國地方應急立法的發展并不均衡。我國幅員遼闊，地質構造復雜，經濟發展和工業化水平也大有不同，所以各地的應急立法在數量上有所差距，立法內容也呈現出多樣化的特點。

從區域分布上看，我國東部地區的地方應急立法較多，中部次之，西部地區最少，分別為163件、100件、90件。其中，東部地區占總量的46.2%。在省一級層面，立法數量最多的省份依次為山東省、浙江省和廣東省，分別為29 件、26 件和25 件，而西藏自治區立法數量最少，只有2 件。分析這背后的原因可以發現，山東省是我國重要的糧、棉和水果等農產品的生產基地，然而旱澇、風雹等氣象災害頻發，嚴重影響農業發展，這是其應急立法數量多的主要因素[6]。除此之外，地方政府的防范意識和立法水平也影響著應急立法數量?；诹己玫牧⒎ōh境和先進的立法水平，經濟發達地區頒布的應急立法數量多且時間早。如上海市在1991 年就頒布了第一部地方應急立法——《上海市化學事故應急救援辦法》。

（三）地方應急立法的內容

由于緊急事件的復雜性，地方應急立法涉及的內容十分廣泛且分散。353 份地方應急立法規范所涉及的領域主要分為四大類，即自然災害類、公共衛生安全事件類、事故災難類和突發事件綜合類。其具體數目分別為251件、40件、33件和29件。

1.自然災害類。此類立法文件在地方應急立法中數量最多，占地方應急立法文件總量的71%。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，防災減災一直是政府的一項重要工作。1979 年開始，全國人民代表大會全面加緊了立法工作，90 年代將自然災害類立法納入了法治化軌道。地方也針對自然災害的防范開展了立法活動，已知最早的此類地方立法文件是1995 年頒布的《湖北省地質災害防治管理辦法》。

2.公共安全事件類。此類立法文件涵蓋傳染病、食品安全、職業衛生、環境衛生等多個方面，主要包括重大刑事案件、重特大火災事件、恐怖襲擊事件、學校安全事件，以及其他有重大影響的突發性社會安全事件。關于公共衛生立法，早在1989 年中央就頒布了《傳染病防治法》，但直至2003年“非典”爆發，中央才制定專門的《突發公共衛生事件應急條例》，此后，突發公共衛生事件的地方應急立法快速出臺。不過，公共衛生安全事件類的應急立法總體數量較少。

3.事故災難類。此類緊急事件是指在人們生產、生活過程中發生的具有災難性后果的事故。此類緊急事件的地方應急立法產生時間較早，如廣東早在1998 年就頒布了《廣東省民用核設施核事故預防和應急管理條例》。

4.突發事件綜合類。此類立法文件規范針對的是一般的突發事件，其涵蓋了所有類型的突發事件，地方立法依據為《突發事件應對法》，主要表現為各地方對于中央立法的細化。這類立法文件較少，目前只有29件，名稱則多為實施辦法、應對條例等，如《山東省突發事件應對條例》即屬此類。

（四）地方應急立法發展的模式與進路

地方應急立法模式主要有三類：一是實施性立法，即地方為將國家法律、行政法規付諸實踐，根據本地區的實際情況將其精細化。這是地方應急立法最常見的模式，占了應急立法文件樣本的絕大多數。二是自主性立法，即針對地方特定的具體事項，地方以多部國家法律為依據，進行創設性立法。該模式實現了對中央立法的變通，滿足本地區特定事項立法的需求。三是先行性立法，即對不屬于中央專屬立法范圍內的事項或中央尚未制定法律法規調整的事項，地方立法機關以解決問題為導向先行制定地方立法，填補中央立法在某些領域的空白[7]。以上三種模式的立法創新性依次為：實施性應急立法雖然限制在中央立法的制度框架下，但是各地可以細化以適應當地實際，充分利用即可發揮創新性；自主性立法是地方政府立法獨立性和創造性的體現，如浙江省政府頒布的《浙江省地質災害治理工程質量和安全生產管理辦法》，融合了《地質災害防治條例》《建設工程質量管理條例》《建設工程安全生產管理條例》等多部法律、法規，再結合浙江省實際，打破常規，不拘泥于一部上位法；先行性立法的意義重大，為中央立法提供了豐富的素材，其創新制度的試行效果也常常為中央立法提供經驗。如在上海市1991年頒布《上海市化學事故應急救援辦法》，先行經驗基礎上，國家于1994年頒布《化學事故應急救援管理辦法》。

從實踐來看，地方應急立法活動的發展模式主要是遵循以下三種進路：

1.以“暫行”或“試行”的方式進行試探性立法。這是一種較為謹慎的立法方式，可以根據實施情況予以修訂或者廢止。如1997年頒布的《貴州省地質災害防治管理暫行辦法》就在2004年被修改，后于2007年被廢止。在司法實踐中，暫行法的效力和正式法相同，而且該立法進路也緩解了法律的變動性與穩定性之間的矛盾。而有的暫行法在無外力的作用下一直保持試驗狀態，以“暫行”的方式保持其法律效力，如2003 年頒布的《鞍山市突發公共衛生和安全事件應急處理暫行規定》，至今仍然有效。還有的暫行法經一定時間的檢驗實行效果良好，即被轉變為正式法，這也是試驗性立法最具價值的結果。

2.直接頒布立法。采取這種方式的立法文件名稱中一般不會出現“暫行”或“試行”等字眼。直接頒布的立法文件仍然屬于試驗性立法進路，如果立法在實施過程中發現問題，一般采取修改的方式予以完善。這是地方應急立法中較為常見的現象。如1998年實施的《廣東省民用核設施核事故預防和應急管理條例》經過了2012 年和2018 年兩次修正。還有的由更詳盡完備的立法文件將其覆蓋，原來的立法文件失去了存在的必要，即被廢止。

3.執行性立法。即以“實施辦法”或“實施細則”的形式對上位法進行精細化，通常標明上位法名稱，如《湖南省實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》。在統計的353件地方應急立法文件中，絕大多數都是采取執行性立法的方式，這主要因為目前地方應急立法還是以對中央立法的細化為主，偏向采取這種簡單且無試錯風險的方式。

三、地方應急立法發展的困境

（一）地方應急立法內容重復、缺乏創新

在地方應急立法實踐中，立法重復現象十分普遍?！耙辉杉墶⒍鄬哟巍笔侵袊厣鐣髁x立法體系的主要特征，而構建一個協調統一的立法體系，要求不同層級的法律規范之間具備邏輯性和一致性。在具體的立法實踐中，地方立法機關往往過分關注地方立法和中央立法表面上的一致性，以此通過合法性審查，而經常忽視地方特殊性，導致眾多地方應急立法大篇幅地重復國家應急法規中已有且已詳盡規定的內容。這種“上傳下達”不僅破壞了法律和地方性法規之間從抽象到具體、一般到特殊、高下有別的規律，而且使得有限的立法資源被浪費，空置了中央立法[8]。立法重復不僅指地方立法和中央立法的內容重復，還指地方立法之間的法條重復。如《北京市實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》和《遼寧省突發事件應對條例》總體內容高度相似，其中，前者的第33 條與后者的第23 條基本相同。這樣的地方性應急立法盲目跟風而忽視本地區的實際需要，難以體現地方特色，這反映了地方立法缺乏創新性和立法技術不高這兩大問題。

（二）部分地方應急立法嚴重滯后

立法滯后主要體現在兩個方面，一方面是地方性應急立法無法在時效范圍內完成對上位法的配套跟進。如全國人大常委會在2007年就頒布了《突發事件應對法》，在之后的10年內，各地相繼制定地方性法規，而福建省直至2018 年才頒布《福建省突發事件應對辦法》，嚴重滯后。立法滯后導致該地區一定時間段的立法空白，使中央的立法無法落到實處。另一方面則體現在國家上位法修改后地方應急立法仍未進行修改或較長時間才進行修改?！秱魅静》乐畏ā酚?989 年頒布，之后立法機關為適應不同時期的實際需求，分別于2004 年和2013 年將其修改。而《江蘇省實施〈中華人民共和國傳染病防治法〉辦法》自1997年修正后至今20多年未有修改。長時間未修改立法導致部分條文脫離實際，違背立法初衷。部分地方應急立法滯后不單是立法技術的問題，還反映出地方政府能否正確識別災害危機事件的性質以及立法機關是否具有立法預測的前瞻意識問題。

（三）應急預案地位失格

隨著2006 年1 月8 日國務院發布的《國家突發公共事件總體應急預案》出臺，我國“橫向到邊、縱向到底”的應急預案框架體系初步形成，之后應急預案制度飛速發展。時至今日，地方性應急預案的數量已經遠遠超過地方性應急法規。在實際的應急工作中，兩者界限模糊，工作人員很難判斷究竟是應當依據應急預案來采取措施，還是應當嚴格依法辦事。從依法行政的角度而言，這種“雙重依據”的現象應當被杜絕。而且現在各地出臺的突發事件應急預案，帶有很強的應急管理色彩，其不僅賦予了政府大量的管理職權，而且還規定了社會組織和公眾的相關義務。這樣的“越俎代庖”導致地方應急立法被束之高閣，成為“無用之法”。除此之外，盡管各地都發布了許多應急預案，但是不同地方政府對于應急預案的法律位階認定并不一致。應急預案在本質上屬于嚴格依據法律制定而成的內部規范性文件，是法律體系的“配套規定”[9]。然而卻有相當數量的地方政府將其認定為政府規章，如珠海市人民政府于2012 年頒布的《珠海市突發事件總體應急預案》、海南省人民政府于2005年實施的《海南省人民政府突發公共事件總體應急預案》等就被認定為政府規章。如此一來，突發事件的總體應急預案已經代替了地方關于《突發事件應對法》實施的細則。這種“立法滯后、預案先行”做法至今仍盛行。

四、地方應急立法發展的未來走向

（一）建立多元化的立法評估機制

目前我國興起的地方立法評估主要是立法實施后評估，即根據地方性法規頒布后3 到5 年的實施效果，從立法的必要性、地方特色、技術規范等方面進行評價。立法后評估在提高立法質量、增強法規時效性等方面都發揮了積極作用，然而這種事后評價并不利于從根本上解決上文提到的立法重復問題，應當考慮將評估工作推及立法的各個階段以進一步保障立法實施效果。應鼓勵在立法前、立法中和立法后頒布前這三個階段的評估工作中，盡早地去除無效益及低效益的內容，最后再通過立法后評估來檢驗其完善度。同時，應建立第三方的監督和回饋機制，給地方立法機關施加壓力，督促其不再盲目跟風制定“無用之法”，遏制當前功利主義盛行的亂象。除此之外，還應當促進立法評估主體的多元化。傳統的兩大立法評估主體皆有弊端：內部評估主體在“政績”等利益的驅使下，往往無法客觀指出立法內容的缺漏；外部評估主體在行政機關的壓力下變得畏手畏腳，缺乏獨立性，面臨獲取信息困難等多重困境[10]。應提高公眾參與度，鼓勵公眾和利益相關者利用互聯網與大數據自由發聲，充分發表意見，同時應吸收專家學者或者委托獨立的第三方評估機構進行評估，以構建多元化評估主體。

（二）提高地方立法機關的立法水平

地方立法機關的立法水平決定了地方性應急法規的質量和生命力，也會直接影響地方應急法治建設的水平和進程[11]。提高立法機關的立法水平一方面應當引進專業的人才，另一方面要加強對立法人員的培訓。立法人員的思想政治素養、法律專業素質、實踐經驗及立法技術水平決定了地方立法的質量，在引進專業立法人才的過程中，應當將這幾項作為最主要的考核標準。在對立法人員的培訓中，還應當要求立法人員時刻關注社會熱點問題和國家立法進程。地方立法人員能夠敏銳感知社會問題是地方性法規具有創新性的前提，以解決問題為初衷進行立法才能將社會效益最大化。除此之外，地方立法機關還可以委托高校、科研院所的專家學者參與起草工作，這有利于緩解當地的立法人才不足的壓力，同時也有利于提高立法的質量。此外，還可以在地方應急立法頒布之前召開座談會、聽證會、論證會，廣泛聽取社會各界的意見，汲取民眾的智慧，促進立法民主化與科學化。

（三）明確地方應急立法和應急預案的關系

我國綜合的應急管理體系被簡稱為“一案三制”，即應急預案和應急法制、應急體制、應急機制，但目前應急預案在地方應急治理中起到的作用已經遠遠超過了地方應急立法。盡管政府以“立法滯后、預案先行”的非常規措施取得了針對類似“非典”防控的勝利，但是我國“依法治國”的方針要求政府即使是在緊急狀態下也應依法行政。應急預案僅是地方性應急立法的配套規定，因此我們必須強調應急立法相對于應急預案的優先地位。地方政府應急預案只能從立法中獲取法律適用效力，也只能根據地方應急立法的需求制定。在這種情況下，地方應急立法承擔著更重大的責任。地方在開展立法活動時，首先要保證地方應急立法與地方政府應急預案之間的關聯性，確保每個應急預案都有相應的法律依據。當地方政府應急預案制定出來以后，地方人大及其常委會應當及時對其進行備案審查，以保證其與地方立法、中央立法相協調。其次，還要提高地方應急立法的質量，自身的實踐價值是地方性應急法規在應急工作中不被遺忘的根本保證。

五、結語

地方應急立法是地方立法機關在中央統一主導下進行的法治建設工作。在這一過程中，中央與地方的應急立法有效解決了超大規模國家治理的難題。地方在中央剛性的制度約束下，充分運用自主性，解決了中央應急立法統一性與地方應急治理有效性之間存在的矛盾，不斷塑造著地方政府的治理權威。防控化解應急事件是一項綜合、系統化的工程，既有科技屬性又有社會屬性，需要先進的技術支撐和社會工作通力協作?？茖W合理的應急立法是防控應急事件強有力的制度支撐。國家應急立法在未來還有巨大的完善和發展空間，只有創制實效性、獨特性、科學性兼具的配套地方應急立法，才能更好地保障和改善民生，維護國家安全和公共安全。