新時代強化國有企業黨領導內部審計工作的研究

陳艷嬌 許佳

[摘要]本文旨在討論黨領導內部審計的必然性及獨特優勢，分析當前國有企業中黨領導內部審計尚存的缺陷，并在此基礎上提出優化建議。

[關鍵詞]新時代 ? 國有企業 ? 內部審計 ? 黨的領導

本文系南京審計大學審計學一流專業建設與創新人才培養專項重點課題“審計學專業課程建設問題研究”（2020JG078）階段性成果

一、引言

習近平總書記在黨的十九大報告中提出“經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位”。同時，黨的十九大報告強調，“堅持黨對一切工作的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。新時代賦予審計更多新的使命，需要審計人員提升政治意識。內部審計作為我國審計監督體系的重要組成部分，在新時代背景下，同樣肩負著重要的政治使命，需要接受黨的領導。2018年審計署修訂出臺的《審計署關于內部審計工作的規定》（以下簡稱《規定》）中明確提出，“國有企業內部審計機構或者履行內部審計職責的內設機構應當在企業黨組織、董事會（或者主要負責人）直接領導下開展內部審計工作，向其負責并報告工作”。2020年國資委出臺的《關于深化中央企業內部審計監督工作的實施意見》（以下簡稱《意見》）中強調，要“建立健全黨委（黨組）、董事會（或主要負責人）直接領導下的內部審計領導體制”。黨領導內部審計，是一種具有中國特色的內部審計領導體制。

二、黨領導內部審計工作的必然性

（一）由中國特色社會主義最本質特征決定

中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。從國家宏觀層面看，黨的十九大報告把“堅持黨對一切工作的領導”作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略的第一條。十三屆全國人大一次會議審議通過的憲法修正案，把“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”載入憲法總綱。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》，把堅持黨的全面領導作為“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的原則。從國有企業層面看，2016年10月召開的全國國有企業黨的建設工作會議中，習近平總書記指出，“堅持黨的領導、加強黨的建設，是我國國有企業的光榮傳統，是國有企業的‘根和‘魂，是我國國有企業的獨特優勢”。2019年中共中央印發的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》指出，要“堅持加強黨的領導和完善公司治理相統一，把黨的領導融入公司治理各環節”。從內部審計層面看，前文所述的《規定》和《意見》都明確強調了黨對國有企業內部審計工作的直接領導。

可見，無論在國家宏觀層面、國有企業層面還是內部審計層面，都需要充分發揮黨的領導作用。國企內部審計既是國有企業內部的重要監督機構，也是我國審計監督體系的重要組成部分。因此，加強黨對國企內部審計工作的領導，是順應新時代國有企業及內部審計發展的必然要求。

（二）由內部審計建立及發展的歷史實踐證明

從歷史實踐的角度看，中國共產黨自成立以來，其在審計及內部審計的建立與發展過程中都發揮著重要作用。在共產黨成立初期，中國共產黨人到安源路礦組織開展工人運動并成立了工人俱樂部，隨著俱樂部規模的不斷擴大與經費的逐漸積累，1923年俱樂部決定成立經濟委員會，其下設的審查部負有審查俱樂部的一切經濟收支的職責，這是中國共產黨成立初期領導的較早的審計監督嘗試。在大革命時期，1925年中國共產黨領導設立了省港罷工委員會，并在其下專門設立了審計局，規定審計局有審計省港罷工委員會各機關所有經常費用的權力，這是在黨的領導下成立的最早以“審計”命名的審計機構，黨領導下審計工作的開展使得罷工委員會的一切經費開支得到有效監控。在土地革命時期，中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立后，先在財政組織系統內設立了審計機構，1934年1月在瑞金召開中華蘇維埃第二次全國代表大會后，臨時中央政府在中央執行委員會設立中央審計委員會作為專門的審計機構，緊緊圍繞黨領導下的蘇區經濟建設和反“圍剿”軍事斗爭來開展審計工作，中央審計委員會的成立，使審計職能從財政管理機關中獨立出來。在抗日戰爭時期，為了適應當時我國的政治、經濟及軍事形勢，陜甘寧邊區審計機構的設置幾經變化，有時獨立于財政機關，有時又與財政機關相合并，面對當時經濟緊張的局面，黨領導下的審計工作在節約開支、反貪污等方面發揮了重要作用。在解放戰爭時期，各解放區對財政的監督沿襲和發展了抗日戰爭時期行之有效的審計制度，如1948年成立了西北審計委員會，對中共中央西北局負責。總體而言，這一時期開展的審計工作在黨的領導下為發展當時經濟、支持人民解放戰爭作出了重要貢獻。在新中國成立初期，審計工作沿用了新中國成立前的一些做法，中央政府和地方政府的財政部門設有審計機構，實施審計監督，在恢復國民經濟的過程中起到了積極作用。1982年，《中華人民共和國憲法》確定在我國實行審計監督制度，1983年審計署成立。1983年國務院批轉的《審計署關于開展審計工作幾個問題的請示》指出，“建立和健全部門、單位的內部審計，是搞好國家審計監督工作的基礎”。1985年審計署發布了第一個專門針對內部審計的法規文件《審計署關于內部審計工作的若干規定》。隨著國家政治形勢和經濟情況的變化，黨不斷更新對內部審計工作的部署和要求，體現著對內部審計的領導。2018年3月，審計署出臺了《審計署關于內部審計工作的規定》，突出了黨組織在內部審計工作中的領導地位，對內部審計工作提出了更高的要求，內部審計也進入了新的發展階段。

長期的歷史實踐證明，正是黨中央的高度重視和正確領導，才成就了我國內部審計的快速發展，才能使內部審計在國家審計監督體系中充分發揮重要作用，進而推動我國經濟的高質量發展。

三、黨領導內部審計的獨特優勢

（一）提高內部審計政治站位，推動國家重大決策部署落實

《規定》關于內部審計機構應當履行職責的闡述中，第一條就提出，“對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進行審計”。這是首次將推動國家重大決策部署落實作為內部審計應當履行的職責寫入有關的規章制度，表明在新時代背景下，國家對內部審計提出了更高的要求，需要內部審計機構及內部審計人員加強政治意識、提高政治站位，需要內部審計充分發揮其獨特優勢，積極與國家審計、社會審計相互協作，推動落實黨和國家的決策部署。而黨可以從政治層面部署、推進、指導、監督內部審計工作，從政治層面分析問題、提出建議，保障內部審計機構及人員守住政治底線，防止內部審計工作偏離國家規定的方向，領導內部審計充分發揮其在拓寬審計范圍及加深審計深度方面的優勢，推進形成審計全覆蓋。加強黨對國企內部審計工作的領導能夠幫助內部審計提高政治站位，能夠使黨中央的主張和意圖貫徹到內部審計的工作計劃制訂、工作開展、報告的出具等各個環節，促進內部審計工作與黨和國家的工作相接軌，促進國家的重大決策部署得到有效落實。

（二）提升內部審計權威性，保障內部審計獨立性

內部審計作為單位的內生監督機構，在開展工作時容易受到企業內部諸多因素的干擾。而由黨領導內部審計，可以在一定程度上提升內部審計的權威性和獨立性。首先，無論在國家宏觀層面、國有企業層面還是內部審計層面，黨的領導地位都得到了明確的規定。黨是組織路線的領導者，是組織方針政策的最終決策者，黨在組織中具有很高的權威。因此，由黨領導內部審計，可以提升內部審計在組織內部的權威性。其次，由黨領導內部審計可以提高內部審計的獨立性。獨立性是內部審計工作有效開展的重要保障，在黨組織直接領導下開展的內部審計工作可以獨立地、不受干擾地對包括董事會、管理層、財務部門等展開全面的監督，克服了傳統審計領導模式的不足，有助于拓寬內部審計監督的覆蓋面，加強內部審計的獨立性，提高內部審計工作的質量和效果。

（三）發揮黨組織紀律優勢，強化內部審計隊伍建設

黨一直以來具備的強大而獨特的優勢之一就在于其嚴肅的組織紀律和完備的組織體系。內部審計人員應當具備良好的職業道德和紀律性，這與黨員的紀律要求是可以相互結合的。加強黨對內部審計的領導，可以利用黨的獨特優勢，通過加強思想政治教育與培訓、加強組織管理與持續監督、加強紀律考察與嚴肅懲處，以黨的紀律要求內部審計人員，帶動提升內部審計人員的職業道德，不斷糾正錯誤思想和作風，堅決打擊官僚主義、形式主義，加強內部審計隊伍的紀律與作風建設，提升反腐敗工作的質量，推動形成建設實事求是、踏實進取的企業內部審計工作氛圍。同時，黨領導內部審計可以堅持黨管干部的原則，以內部審計干部建設作為抓手，將政治標準作為首要標準，由黨推薦、選拔內部審計領導干部，由黨制定內部審計領導干部工作的路線、方針、政策，由黨嚴格、持續考察內部審計干部的政治水平、廉潔情況、工作能力等，以干部帶動群眾，強化內部審計隊伍建設。

（四）統籌協調內部審計資源，凝聚內部審計力量

當前，黨對內部審計工作的要求越來越高，但內部審計資源總體上來說不夠充足。因此，亟需破解人少事多的矛盾，從而推動審計全覆蓋的實現。中國共產黨擁有廣泛而深厚的群眾基礎、嚴密完善的組織體系、穩固的政治地位以及強大的定力與凝聚力，這使得黨能夠凝聚力量、統籌全局、協調各方。一方面，黨的領導能夠調配國家審計、社會審計和內部審計的資源與力量，能夠統籌中央與地方審計的力量，從而形成各個類型、各個層次相結合的全面審計監督體系，既使得內部審計在審計監督體系中的作用得以充分體現，也使得內部審計可以“對外借力”，形成內外部審計的聯動機制。另一方面，在黨的領導下，內部審計可以通過項目統籌，從宏觀上進行全盤考慮，采取融合式、嵌入式等方式，做到審計項目之間的相互融合，做到信息共享、成果共用，提高審計效率、節約審計資源;可以通過組織方式統籌，集中管理、統一調配內部審計資源，實現國企總部統領全局、各級所屬單位之間協同聯動的內部審計新格局。

四、當前國企中黨領導內部審計存在的不足剖析

（一）內部審計機構政治意識尚待提高

在新時代背景下，內部審計機構首先應當旗幟鮮明講政治，充分理解黨領導內部審計的優越性，將黨的領導貫穿于內部審計工作的方方面面。然而，當前國企內部審計實踐中，一些企業僅關注業務的發展，卻對建立健全黨在企業內部審計工作中的領導有所忽視，導致黨對內部審計的領導力較弱，難以充分利用黨的獨特優勢對內部審計的權威性與獨立性加以保障。同時，部分企業不夠重視內部黨建工作，內部審計人員政治意識不強，政治敏銳度不夠，進而出現內部審計機構組織渙散、紀律松弛等問題。另外，一些企業內部雖注重黨建，但存在黨建與審計業務脫節的現象，將黨的領導與建設局限于宏觀層面、思想層面，而忽視與內部審計實務的結合、與國家對內部審計戰略要求的結合。這些現象說明當前部分企業對黨領導內部審計的認識仍然存在一定的偏差，政治意識不夠明晰。

（二）黨委與其他機構職責界定不夠清晰

如前所述，盡管許多規章制度都強調要加強黨對企業內部審計的領導，許多國企也展開了對黨直接領導內部審計體制機制的探索，但在實踐中部分企業仍然存在黨委與董事會、監事會、審計委員會等機構職責劃分不清晰的現象，不能清楚地認識黨究竟在哪些方面發揮領導作用，發揮什么樣的領導作用。有的認為黨委發揮領導作用的范圍應盡可能擴大，企業的決策事項無論大小都要經過黨委開會進行討論并決策，導致本該屬于其他機構處理的事務最終都變成黨委的工作，模糊了企業黨委工作的中心和重點;而有的企業黨委僅對黨建黨務工作、內部審計的人事和政策等問題負責，缺乏規范化的領導內容界定，黨的領導范圍過小，難以觸及內部審計的實際工作內容，黨領導的獨特優勢未能真正體現。

（三）黨委領導能力有待加強

當前盡管許多國企已開始積極探索黨領導內部審計的有益實踐，但部分企業內部黨委的領導能力仍存在不足。一些企業內部黨委成員缺乏對企業生產經營和內部審計管理方面的專業知識，找不準黨組織工作與內部審計工作的最佳結合點，導致在決策時點子不多、方法不活，在監督時看不出問題、說不清原因。同時對國家政策方針的理解不夠深刻，導致在領導內部審計開展重大政策跟蹤審計等工作時方向把不準、執行有偏差。另外，新時代對企業經營管理與內部審計提出了更高的要求，大數據、云計算等信息化技術已經被逐漸運用到企業經營與審計實踐中，而部分企業黨委的領導方式方法存在一定滯后性，數字化思維有待進一步加強。

（四）黨委與其他機構聯動不足

黨對內部審計的領導既要與企業的其他監督機構劃清權責與界限，同時也需要與其他機構以恰當的方式加強聯動，提高領導效率、發揮領導優勢。而當前部分國企黨委在領導內部審計時存在與其他機構聯動性不足的問題，與企業內部原有的監督機構結合不夠緊密，一些企業尚未建立黨委與企業的監事會、紀檢監察等部門的聯動機制，合作與溝通不足，難以做到信息互聯互通、資源共享共用，不利于建成企業內部全面有效、權責分明的聯動監督體系，監督效率較低。

五、將黨的領導優勢轉化成內部審計效能的路徑分析

基于前文對黨領導內部審計的必然性、獨特優勢、現存問題的分析，結合當前國企內部審計實際情況，從以下五個方面對黨領導國企內部審計的路徑進行分析，試圖將黨的領導優勢切實轉化為內部審計效能。

（一）加強國企內部審計機構的政治意識

強化內部審計機構的政治意識，是將黨的領導優勢切實轉化為內部審計效能的首要前提。內部審計工作就是要發現問題并提出建議，這意味著審計人員每天都會面對問題，如果沒有較高的政治覺悟和思想、沒有堅定純潔的理想信念作為支撐，很可能會在工作中抵不住誘惑、找不準方向、失去了信心。黨應當領導國企內部審計人員切實增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，充分運用各種學習教育契機，領導內部審計隊伍努力學好基本原理、學好黨章黨史、學好最新思想和重要講話精神，領導內部審計隊伍及時主動地學習、聯系實際地學習，強化政治意識，時刻保持清醒的頭腦和政治敏銳性，保持對黨的忠誠和崇高的理想信念，提升內部審計在審計監督體系中的歸屬感與使命感，豐富內部審計的政治內涵。

（二）完善黨領導國企內部審計的體制

部分國企已在黨領導內部審計的體制方面進行了有益的探索，有的成立了黨委審計委員會，由黨委書記擔任委員會負責人;有的設立黨組審計工作領導小組，由黨政一把手擔任小組負責人，紀委書記、總經理、副總經理為成員，內部審計直接向審計工作領導小組匯報，使內部審計置于黨的直接領導下。在基層黨組織層面，國企應當建立獨立的內部審計黨支部，積極從內部審計人員中發現人才，培養發展黨員，不斷提高基層黨員覆蓋度，保障黨的領導全方位、無死角。同時，應當根據內部審計部門的實際情況，及時調整黨支部設置和支部管理方法，如在組織大型中長期審計項目時，組建項目臨時黨支部開展活動，打造靈活應變、充滿活力、團結一致、紀律嚴明的審計黨支部，加強內部審計隊伍的團結性與紀律性，強化黨對內部審計工作的領導。

（三）厘清黨領導國企內部審計的內容

要充分發揮把方向、謀大局的領導作用。首先，可以通過黨委審計委員會或黨委下設內部審計工作領導小組等組織形式，對審計計劃的合理性、審計干部的任免及其他重要審計事項展開前置討論和研究，保證在內部審計工作及決策中始終體現黨的思想和意圖。在討論和研究中，應重點關注是否符合黨和國家方針政策的要求、是否符合國家法律法規的要求、是否維護社會公眾的利益，從政治角度、從大局上進行把關。其次，黨要引導內部審計積極跟蹤國家重大決策的落實情況，把握正確發展方向。許多國家政策的實施和落實必須由國企來完成，而內部審計作為企業的內生監督機構，能深入企業內部，長期、全程跟蹤企業落實國家政策的情況。當前，內部審計要推進企業扎實做好“六穩”工作，全面落實“六保”任務;推進疫情防控政策的落實;推進污染防治、區域協調發展等重要部署的落實等。

要充分發揮落實黨的領導作用。首先，要加強黨對內部審計的指導與監督，尤其是在政策跟蹤審計和經濟責任審計中加強指導和監督，發揮黨對國家政策理解更加深刻等獨特優勢，及時發現內部審計工作過程中存在的問題，幫助內部審計人員深化對政策的理解，從而提高內部審計的質量。其次，要完善內部審計報告制度，有關審計計劃的制訂、審計過程中的重大審計事項和決策等都應當及時向企業黨組織匯報，黨組織應就其中的重要問題展開討論研究并及時采取解決措施，針對其中普遍存在的具有傾向性的問題，領導企業深入探究問題根源，完善有關體制機制。最后，黨組織應充分發揮其紀律優勢，將內部審計工作納入內部審計黨支部考核體系中，建立健全問責制度，充分利用黨領導的權威性，對內部審計人員在工作中存在的違規違紀行為嚴肅問責，并進行相應的紀律處罰。

（四）強化國企黨委班子建設

針對當前部分國企黨委存在的領導能力不足的問題，必須加快推進國企黨委班子建設，提高國企黨委領導能力，保障黨對內部審計的領導地位。對國企而言，既沒有脫離政治的業務，也沒有脫離業務的政治。如果不把講政治作為前提，單純抓業務就會失去信念、迷失方向;同時，如果黨建沒有具體業務支持，單純講政治又會淪為空話和大話。因此，首先，應把 “一崗雙責”制度落到實處，以黨委班子建設為抓手，促進國企內部審計的具體業務與黨建和黨風廉政建設共同發展。其次，應推進黨建工作與內部審計業務的融合，既要利用“三會一課”、主題教育學習等契機，不斷提升隊伍的政治素養、扎實隊伍的政治理論基礎，又要通過持續的專業教育和培訓不斷提升隊伍的審計專業素養;既要用政治紀律、政治規矩約束隊伍，又要用業務知識、業務能力激活隊伍。再次，要建立健全總審計師制度，協助黨委、董事會的工作，提升國企黨委對內部審計業務的了解，進而提高黨對國企內部審計的領導能力。最后，應加強對黨委班子的信息技術培訓。我們的黨是一個與時俱進、不斷開拓創新的黨，要堅決反對守舊主義、原地踏步。因此，國企黨委應當跟緊步伐，建立數字化思維，學習使用最前沿的信息化技術，優化領導內部審計的方式，提升領導內部審計的效率。

（五）推進國企黨委與其他機構聯動

國企黨的監督應當與企業內具備監督職能的其他機構，諸如與監事會、紀委監察等有機結合。首先，國企應當建立健全黨委領導下的內部審計與監事會、紀委監察之間的常態化溝通機制，實現全方位、全流程的信息共享。其次，要加強黨委領導下的內部審計與監事會、紀檢監察的協作辦公，更好地開展合作，及時對審計發現的問題及線索展開聯合調查，充分發揮三者各自的優勢，保障問題檢查徹底、原因分析透徹、政策把握到位、問題整改落實。最后，要充分發揮黨協調各方的領導能力，強化黨領導下的內部審計與國企組織人事、財務、法律等部門的日常溝通交流，共同推進國企經營管理，形成聯動機制。

（作者單位：南京審計大學政府審計學院，郵政編碼：211815，電子郵箱：cyj@nau.edu.cn）

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