新發展階段我國法治化營商環境的關鍵問題與提升路徑探析
——以安徽省為例

鮑 雨

(安徽工程大學 人文學院，安徽 蕪湖 241000)

“十四五”時期我國進入開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，向第二個百年奮斗目標奮進的新發展階段。進入新發展階段，習近平提出要緊扣“高質量”和“動蕩變革”兩個關鍵詞以暢通國民經濟循環為主構建新發展格局，并強調“新發展格局絕不是封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環”。因而，需要持續探索優化營商環境作為構建新發展格局的有效路徑，建設更高水平開放型經濟新體制,以更有力吸引國際商品和要素資源。營商環境建設是系統工程，而法治是最好的營商環境。十八大以來，我國法治化營商環境建設已邁出長足步伐。《優化營商環境條例》和各省實施辦法的相繼出臺宣告我國營商環境建設正式進入法治化軌道，我國營商環境的制度藍圖基本確立。世界銀行發布的《2020年營商環境報告》顯示中國排名第31位，連續兩年成為全球營商環境改善幅度最大的十個經濟體之一。但是，地方保護主義、政府權責不明、市場機制不健全、常態化機制缺乏等問題成為困擾我國營商環境深入改進的主要障礙。據此，需要探究破除我國營商環境持續優化的體制機制障礙，發揮好改革引領作用，進一步健全法律法規、標準體系和制度規則。這其中，關鍵問題在于準確界定政府和市場邊界，辨明政府權責內容并予以制度化調整，構建有為政府和有效市場辯證統一的法治化營商環境新局面。

一、法治化營商環境概述

營商環境是具備特殊公共產品屬性的一種綜合發展環境。《優化營商環境條例》規定：營商環境是指企業等市場主體在市場經濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件。其中，法治化營商環境是指影響企業等市場主體開展市場活動的法律因素。既涉及合同法、商法和競爭法等用于維護平等交易的商事交易法律，也涉及物權、債權、股權和知識產權等相關產權保護法律，還包括行政法、刑法和訴訟法等用于行政管理和權利救濟的其他各類法律。法治化營商環境建設需要塑造優良法治環境，與科學立法、嚴格執法、完善司法和全面守法密不可分。研究發現，構建法治化營商環境應主要從建設法治政府、提升政府服務質量和效率、健全制度、營造公平競爭的市場環境等方面展開論證。如錢玉文認為，完善營商環境應以市場主體期待和需求為重要導向加快建設法治政府。成協中認為，要加大向地方放權特別是綜合授權的力度充分調動和發揮地方推進改革發展的積極性、主動性和創造性。張威指出，需要放寬束縛企業經營發展的制度性限制，全面改進政府職責中的短板、障礙和不作為。王偉認為，建設法治化營商環境應通過構建非正常經營企業強制性市場退出機制以完善市場機制。

可見，法治化營商環境是指在立法、執法、司法和守法各環節影響市場主體開展市場活動的體制機制因素和條件。經過長期的探索實踐，學者研究認為應主要從完善政府職能和健全市場機制角度尋求法治化營商環境的構建路徑，取得了相當成效。但是，由于缺乏對政府權責配置基礎法理的邏輯推演，職權和職責匹配欠缺精準性造就的地方保護主義、決策同質化和常態化機制缺乏等問題日益成為困擾我國營商環境持續優化的機制障礙。因而，需要在尊重政府和市場間關系基礎上以權、責、義為基礎框架辨明營商環境建設中的政府職能并予以職責配置，探索營商環境持續優化的有效路徑以回應新發展階段的新要求。

二、安徽法治化營商環境的建設現狀及問題

營商環境只有更好，沒有最好。作為一種特殊的公共產品，需要持續優化營商環境以提升供給質量和效率。我國營商環境建設已進入改革“深水區”，但一些阻礙營商環境的體制機制性頑疾逐漸顯現，營商環境的持續優化面臨較大困難。新發展階段面對更多逆風逆水的外部環境，研究創建更好營商環境事關新發展格局構建和經濟更高質量發展的大局。以安徽省為例，梳理總結法治化營商環境建設的安徽經驗，查找并探究營商環境建設的關鍵問題。以此為素材，探索提升我國法治化營商環境的有效路徑。

(一)安徽法治化營商環境的建設現狀

安徽是長三角區域的重要成員，必須努力營造更好營商環境以搶抓機遇應對挑戰，努力在各項體制機制上實現與長三角區域的等高對接。2017年12月5日，安徽成立了省創優“四最”營商環境工作領導小組，專門組織領導本省創優營商環境相關工作。優化營商環境以來，安徽以打造“四最”營商環境為目標，創設“四送一服”綜合服務平臺并采取了一些行之有效的措施，特色明顯。《2018中國營商環境指數報告》顯示，在中國內地31個省區市營商環境指數排名中安徽名列第15位。《后疫情時代中國城市營商環境指數評價報告》中合肥的營商環境指數總分為80.67，排名第十四位。

1.安徽法治化營商環境的文本梳理

一直以來，安徽在營商環境工作中緊緊圍繞黨中央和國務院決策部署，緊扣法治化營商環境重要抓手。以《國務院關于推進國內貿易流通現代化建設法治化營商環境的意見》(國發〔2015〕49號)、《國務院辦公廳關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》(國辦發〔2020〕24號)和《優化營商環境條例》(國令第722號)等一批專門性政策文件和法律法規為藍本。安徽相繼出臺了一些重要的規范性文件，為本省法治化營商環境工作提供了堅實基礎。經過梳理，一些重要的規范性文件內容見表1。

可見，安徽以創建“四最”營商環境為目標，圍繞營商環境建設的難點、堵點和痛點針對性發布了一些規范性文件用于保障創優營商環境各項舉措順利實施。通過對標國際先進標準和學習國內典型經驗，結合本省實際情況出臺了一些行之有效的舉措，涉及簡政放權、精簡行政審批、強化事中事后監管、營商環境監測調查、深化商事制度改革、產權保護、投資和貿易便利化、創新監管、降低就業門檻和優化營商環境長效機制等諸多內容。在上述多元化舉措的共同作用下，安徽省營商環境得到明顯改善和提升。

2.安徽法治化營商環境的實踐成果

公開資料顯示，安徽“四最”營商環境建設邁出了堅實步伐。省級行政許可事項由207項壓至192項全國最少，知識產權保護社會滿意度位列全國第3，知識產權行政保護工作績效考核全國第4，政府采購透明度評估全國第3，網上政務服務能力全國第5，7×24小時不打烊“隨時辦”服務得到國辦推介，“四送一服”列入全國深化“放管服”改革優化營商環境典型案例，營商環境滿意度2019年第三方評估達96.5%。整體而言，安徽營商環境建設處于良好發展階段。

(1)市場主體活力得到釋放

長久以來，優化營商環境的難點、堵點和痛點大多與行政權的運行尤其是行政審批和監管等活動息息相關。如何提升行政權的運行效率、防止政府不作為亂作為瞎作為損害市場主體利益，提振市場主體信心是政府履行經濟職能的核心。在這點上，安徽一方面圍繞政府服務質量和效率提升，通過推行“不見面”審批服務、負面清單制和“雙隨機、一公開”監管等舉措，做到簡政放權、做強監管和優化服務相統一，在降低市場主體營商成本中提升其獲得感。另一方面，以市場主體平等保護為中心，通過完善產權保護、規范事中事后監管和減輕企業稅負等措施，建立健全市場機制營造自由公平的競爭環境。優化營商環境的改革，本質上是一場以市場主體為中心的法治變革。據此，通過一些務實的改革舉措建立健全制度規則，提振了企業對政府工作和市場環境的信心，釋放了市場主體的創造力和活力。

表1 安徽省出臺的關于優化營商環境的規范性文件

(2)要素資源配置效率顯著提升

良好營商環境有利于更有力地吸引商品和要素資源并予以高效配置，實現價值創造并推動經濟高質量發展。要素資源的獲取、流動和使用，依賴于要素市場化體系的構建。其中，保障各類企業平等使用要素資源和實現各要素資源的有序自由流動居于核心地位。安徽省通過建立“非禁即入”的項目長效機制和常態化發布項目清單方式，保障各類所有制企業平等進入市場。通過推廣“稅融通”等信貸產品有效緩解中小企業融資難融資貴問題，保障各類企業平等獲得金融支持。制定出臺了《安徽省公平競爭審查制度實施細則》清理地方保護和行政壟斷行為，構建統一開放、競爭有序的市場體系。通過嚴格實施準入前國民待遇加負面清單管理模式和以“在線備案”為主的外商投資管理制度切實保障外商投資企業公平待遇。依托“皖事通辦”平臺推廣涉企服務線上辦理，實現行政審批、項目信息、審批結果的實時共享，保障各類主體平等獲得各類信息。通過建立“共享員工”余缺用工調劑平臺合理匹配勞動力資源，促進人才有序自由流動。可見，安徽省圍繞破除制約市場競爭的各類障礙和隱性壁壘，采取了多方措施提升要素資源配置效率，積極探索推進要素市場化制度建設。

(3)優化營商環境長效機制初步建立

安徽創優“四最”營商環境以來圍繞營商環境評價指標體系，聚焦企業開辦、不動產登記、獲得信貸、繳納稅費、跨境貿易、政務服務、知識產權保護等20個領域積累了豐富經驗，積極探索營商環境長效機制。總的來看，主要體現在以營商環境優化為契機深入推進“放管服”改革、暢通政企溝通聯系機制推進構建親清政商關系和完善制度規則建立健全市場機制。首先，安徽以簡政放權為核心深入推進“放管服”改革。政府權力行使越有效率越能提升企業等市場主體的獲得感，完善政府職能推進服務型政府建設是營商環境優化的主攻方向。其次，政策可行性和實效性關乎營商環境的建設效果，而暢通企業等市場主體與政府間信息溝通渠道至關重要。安徽省通過構建“四送一服”雙千工程綜合服務平臺發布信息并吸納企業意見，按照“誰制定、誰清理”原則依法定程序建立規范性文件清理長效機制，并通過組織第三方營商環境滿意度調查及時評估政策實效性等方式探索形成親清政商關系。最后，安徽省以要素配置的市場化改革為中心，從產權保護、要素獲取、市場定價和運行規則等方面探索構建統一開放、公平競爭的市場體系，建立健全制度規則保障各類主體平等參與市場競爭。

(二)安徽法治化營商環境存在的問題及原因

安徽歷年來在創優“四最”營商環境的工作中注重采納法治化手段，制定和頒布一些規范性文件提供法治保障。特別是在國務院公布《優化營商環境條例》之后，安徽當即制定并公布《安徽省實施〈優化營商環境條例〉辦法》并與《優化營商環境條例》一同實施，時效性極強。但是，安徽法治化營商環境建設中存在的問題也比較明顯。

1.安徽法治化營商環境存在的問題

(1)存在認識上的觀念偏差，對營商環境構建缺乏系統思考和對策研究。安徽長期圍繞著企業“辦照難”、“辦證難”和“退出難”等聚焦“效率”推進商事制度改革和精簡行政審批，遇到問題見招拆招。從市場主體最近的反饋看，如今被提及頻率最高的三個困難分別是市場競爭激烈、招工困難和成本高，這三個困難被提及比重分別為26%、17%和15%。安徽著力打造規模經濟、平臺經濟、范圍經濟和實現產業集群發展，促進創業鏈、產業鏈和資金鏈的融合升級，以互聯網、云計算、人工智能、區塊鏈為代表的新技術新產業新業態新模式必將引發新一輪的制度變革。從已有規范性文件來看，安徽借鑒和復制有關地區的經驗做法居多而鮮有涉及上述問題的專門規定或僅是簡單提及。政策協調性有待加強，且政府職能精準度更需進一步提升。因而，需要在市場調研基礎上結合本省實際提出切實可行的舉措，要治標更需要治本。

(2)短期性政策手段居多，常態化和長期性的制度體系不成熟。當前外部環境復雜多變，國際市場競爭格局持續變化。特別是受全球疫情沖擊，產業鏈供應鏈循環受阻，安徽經濟發展面臨新形勢新挑戰。需要統籌疫情防控與企業復工復產，探索常態化疫情防控下的經濟發展舉措，立足新發展格局探索構建彰顯地方特色的市場環境。國家統計局對小微企業的跟蹤分析表明，公平競爭環境對市場主體發展的作用越來越重要。市場主體平等對待、知識產權保護、依法監管等法治化市場環境是地區競爭能力提升的核心，要用國際化視野探索構建公開透明的市場規則和法治化營商環境。因而，需要研究完善信息供給、構建標準統一、自由公平的市場體系，破解影響經濟體制變革的體制機制頑疾推動本省經濟更高質量和更可持續發展。梳理和總結經驗，將過往成熟做法上升為常態化法律制度，探索創新制度規則，建立健全法治化營商環境的制度體系尤為重要。

(3)信息不對稱，政府職能精準度欠缺。市場理論認為，信息不對稱是市場固有缺陷，造就市場調節的被動性和滯后性。與之相對，政府獲取信息是否真實及時有效關乎政府職能的精準度。持續優化營商環境，政府需要回應營商環境不同階段任務，“精準施策”以提升治理效能，并盡可能避免因信息不對稱導致的職能偏差。數字時代，信息的傳遞和獲取主要表現為對數據資源的生成、獲取和分析應用。中共中央、國務院印發的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》要求“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則”。在這方面，安徽在“數據整合共享”、“數據應用水平”和“政府數字化轉型”等方面尚存在不少問題。具體而言：數據整合共享有待加強，表現為政府部門信息化系統分散建設，缺乏系統集成。數據資源應用水平有待提高，表現為缺少統一的政府數據融合機制和平臺，全方面數據挖掘和分析應用能力不足。政府數字化轉型仍有較大空間，表現為跨部門、跨層級的線上協同辦公體系尚未建立，數字化、智能化和規范化水平不高。

(4)標準化程度較低，市場規則不健全。營商環境建設涉及市場環境、政務環境和法治環境等諸多外部因素和條件。探索構建法治化營商環境需要回應如何為市場環境、政務環境和法治環境提供保障。中國特色社會主義市場經濟發展經驗表明，建立健全市場機制是法治化營商環境的根本遵循。《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》強調要“構建更加系統完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經濟體制”。高水平社會主義市場經濟體制是營商環境建設的內生動力，符合市場經濟基本規律，有利于從根本上培育生成良好營商環境土壤。在這方面，安徽尚存在“標準化程度較低”和“市場規則不健全”等問題。具體而言：標準化程度較低，表現為面對不同所有制和不同類型企業在市場準入、市場監管和市場退出等方面內容欠缺標準化，存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高等缺陷。市場規則不健全，表現為自由公平競爭的市場機制不成熟，存在自然壟斷、行政性壟斷、市場壟斷和不公平競爭等損害市場秩序行為。

可見，安徽省創優“四最”營商環境以來，制定和發布了一些專門性政策文件和法律法規對各項改革舉措賦予法治保障。然而，營商環境建設至今認識上的觀念偏差、長效機制的不成熟、政府職能精準度欠缺、信息不對稱、標準化程度低和市場規則不健全等問題將成為阻礙安徽營商環境持續優化的主要障礙。

2.安徽法治化營商環境問題的原因分析。

制度是經濟和社會發展的決定性因素。據此，法治化營商環境的核心就是制度環境。完善制度環境可以有效降低企業等市場主體的生產經營成本，提升交易效率和質量。從本質上來看，制度就是一種契約。從契約環境角度觀察，地區間的契約執行效率存在差異。在契約環境良好的地區有發展高契約依賴行業的比較優勢，其契約執行效率的改善對高契約依賴產品的邊際影響更大。基于關系契約理論，契約交易所涉事項不能完全在契約中事先明確。據此，為了降低契約不完全性對市場交易關系的影響，需要外部法治化營商環境降低違約風險。亦即，政府權力行使具備矯正作用，根本上是為了應對市場失靈而輔助配置資源。與此同時，為了應對權力尋租、行政選擇偏好和信息失真等政府失靈問題，必須認識到政府資源和能力的有限性，需要運用法治化手段提供運行保障。

可見，法治化營商環境構建的關鍵問題在于如何實現有效市場和有為政府的同向發力。其中，辨明政府權力行使范圍和方式，建構職權和職責相統一的制度體系至關重要。現階段，安徽制定和頒布了數量可觀且內容豐富的專門性文件用于保障營商環境各項舉措的落實。但是，歸因于制度體系的不完備，短期性、應激性手段居多，而長期性、常態化的長效機制并不成熟。將營商環境構建簡單等同于或停留在問題解決的對策上，而忽視對良好營商環境內生土壤的培育和創造。如此路徑，營商環境將很難對標和超越國際先進標準，也難以吸引國際商品和要素資源。習近平在論述新發展階段的“長遠大勢”時強調“要以暢通國民經濟循環為主構建新發展格局”。其中，新發展格局是以國內大循環為主體、國際國內雙循環相互促進。因而，法治化營商環境構建需要運用經濟法思維，在厘清政府和市場關系基礎上構建職權與職責相統一的政府權力運行模式。

三、安徽法治化營商環境建設的關鍵取向

創優營商環境不是“政績”更不是“面子工程”，事關現代化五大發展美好安徽建設成效。在觀念革新基礎上，需要結合國情省情構建法治化營商環境的制度體系，為實現“四最”營商環境目標提供法治保障。同時，也利于找準新發展階段我國營商環境建設的關鍵問題并探索生成提升路徑。

(一)正確認識政府與市場間關系，依法行使調制權

《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出：正確處理政府和市場關系，要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，有效彌補市場失靈。優化營商環境需要持續深化經濟體制改革，正確認識并處理政府與市場關系，形成有利于引領經濟發展新常態的體制機制。中國特色社會主義市場經濟實踐表明，市場在資源配置中起決定性作用。必須尊重和發揮市場調節機制的功能，國家應配合輔助市場調節發揮作用。因而，政府權力行使應保持“謙抑性”。只有在市場失靈領域，國家有形之手才能介入。也即是，市場失靈為國家調節設置了權力行使的邊界。一方面，市場失靈領域是國家調節發揮作用領域；另一方面，國家調節應以恢復市場機制為最終目的。資本流向哪里、企業到哪里投資、人才向哪里集聚等要素流動根本上是由市場決定的，這是市場經濟的一般規律。營商環境的好壞從根本上是由市場機制決定的，創優營商環境應圍繞市場環境為中心展開角逐。

新結構主義強調市場作用和政府作用的有機統一，即有效市場與有為政府的融合。營商環境構建主體涉及政府和市場，需要推動有為政府和有效市場更好結合。據此，需要在正確認識政府和市場關系基礎上充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，明確政府權力行使范圍和方式更好發揮政府作用。同時，穩定、公平、透明、可預期的市場規則是市場環境優良的關鍵特征。創優“四最”營商環境離不開公平開放透明的市場規則，也是市場化、法治化、國際化營商環境形成的核心要素與評價指標。創優營商環境作為政府行使經濟職能的一項新內容，必須始終堅持以建立健全市場規則為核心，依法行使調制權。統籌宏觀政策引導和微觀市場規制，調控資本流向和產業發展、保障市場主體的公平競爭權、暢通要素流通渠道，努力營造更優良的營商環境不斷激發和釋放這項“公共產品”的正外部性。

(二)建立健全職權與職責統一、權利與義務相對應的制度體系

法治化營商環境建設離不開有為政府的能動作用。為更好發揮政府作用需要壓實政府責任，其核心在于明確調控權具體內容，構建職權與職責相統一的制度體系。在此基礎上，尚需要就微觀市場主體的權利和義務展開具體分析，建立健全公平透明開放的市場規則。以安徽省制定和頒布的涉營商環境建設的專門性文件為考察對象，結合國務院《優化營商環境條例》規定具體內容，從調制主體與調制受體二元權利(或職權)義務(或職責)角度對各方主體角色定位予以法律歸納。圍繞調制主體的職權與職責、調制受體的權利和義務系統全面廓清所涉及的制度內容，有利于本省法治化營商環境優化工作的順利開展。

在正確認識政府與市場間關系基礎上，用經濟法思維統領營商環境的法治化建設，構建職權與職責相統一、權利與義務相對應的二元權利(或職權)義務(或職責)框架體系(見圖1)。營商環境法律關系中，國家、各級人民政府以及縣級以上人民政府營商環境主管部門為調制主體，享有包含規范性文件制定權、監管執法權等在內的調制權，同時擔負平等對待市場主體、依法監管等職責。從權力運行角度觀察，依法享有調制權的主體基于法律賦權獲得排他性使用許可，任何非經法律授權的主體均不得擅自行使。同時，調制主體應在法定授權范圍內依法定程序和方式行使調制權，否則即需要承擔相應法律后果以做到職權和職責相統一。作為調制受體的各市場主體有依法接受調制的義務，并有權就調制主體違反職責行為請求法律救濟。同為調制受體的各市場主體彼此間互享權利，互負義務。企業等市場主體享有包含經營自由權、自由競爭權和公平競爭權等權利，同時應負有尊重市場規則，恪守商業道德、誠信經營、合法經營，維護自由公平的競爭秩序，從事市場活動不得損害國家、社會和各方主體的合法利益等多項義務。各調制受體應依法做到權利和義務相統一，在合法權利遭受損害時應有權主張權利救濟，并需承擔義務違反的法律責任。

可見，厘清調制主體的職權與職責、調制受體的權利與義務，探究該種二元結構下調制與被調制法律關系的本質，有利于從根本上廓清法治化營商環境的實質內涵，建立健全法治化營商環境的制度譜系。

圖1 職權與職責相統一、權利與義務相對應的制度體系

四、安徽法治化營商環境的提升路徑

法治化營商環境構建的關鍵問題在于辨明政府和市場間關系，實現有為政府和有效市場的融合。應貫徹職權職責相統一、權利義務相對應的理論邏輯。在此基礎上，探究法治化營商環境的提升路徑并具體展開。

(一)以“要素市場化配置改革”為重點健全市場機制

健全的市場機制是營商環境建設的內生動力，而建設高標準市場體系是完善社會主義市場經濟體制的基本要求。其中，構建更加完善的要素市場化配置體制機制是高標準市場體系的核心。據此，應以要素市場化配置改革為重點構建統一開放、競爭有序的市場體系，健全制度規則完善市場機制。

營商環境建設是為了暢通土地、資本、人力、信息和技術等要素資源的全要素生產率，更有效地組織生產實現價值創造。《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》明確指出：要素市場化配置改革需要推進要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序和配置高效公平。市場對資源配置起決定性作用，而完善的市場機制有利于更充分、更有效率地利用資源。市場機制就是競爭機制。因而，應以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭和有效監管為基本導向研究完善市場準入、市場運行和市場退出機制。從市場準入來看，需要持續貫徹“非禁即入”原則，要平等對待不同所有制和不同類型企業，統一行業準入門檻和標準體系。從市場運行來看，要加大對物權、債權和知識產權等產權保護，持續推進商事制度改革，加強反壟斷和反不正當競爭執法與懲處力度和探索創新監管方式，依法保障各類市場主體自由公平參與市場競爭。從市場退出來看，應探索完善企業轉產、歇業和破產等相關制度，賦予各類主體決定退出市場的自由。具體而言，重點應推進下列舉措完善鼓勵競爭和創新的市場機制：對標國際標準提升金融體系全球化和現代化水平以提高資本選擇范圍和分配效率、努力打造與國際接軌的知識產權制度提升外資信心、鼓勵技術引進創新和自主創新有效融合、分級分類放開服務業準入優化服務水平、加大研發合作同時吸引人才流入、健全勞動和社會保障制度提升人力資源配置效率等。

(二)以“權力約束”為核心推動政府服務提質增效

中國特色社會主義市場經濟本質上是法治經濟，強調通過建立健全制度規則為經濟平穩運行提供法治保障。然而，新形勢下政府與市場間關系尚未完全厘清，難以適應我國社會主要矛盾變化和經濟轉向高質量發展階段的新要求。據此，應全面深化改革，推進各方面制度更加成熟定型，以適應新要求。其中，以權力約束為核心推動政府服務提質增效對法治化營商環境構建大有裨益。

市場雙重競爭理論認為，在產業經濟領域存在以企業為主體的市場競爭和在城市經濟領域存在以政府為主體的市場競爭。政府與市場相互滲透密不可分，良好營商環境構建需要在尊重市場基礎上，探索優化政府服務供給提升政府市場競爭力。中國特色社會主義市場經濟實踐表明，政府不僅能夠輔助市場配置資源而且有利于創新和生成資源，此為有為政府的應有內涵。現階段，安徽通過推行“權-責清單”和“負面清單”項目、優化審批服務、強化事中事后監管等方式提高了政府服務供給效率和質量。但是，從市場主體反饋來看政府缺位錯位失位問題仍然存在，政府權力運行與市場主體需求匹配精準度不夠。歸根結底是政府權力行使缺乏有效約束，權責不一致。因而，應在辨明政府權力行使范圍和方式基礎上建構職權與職責相統一的制度規則，實現營商環境建設中有為政府與有效市場的融合。通過制約和監督行政權力，提高宏觀調控協調性和微觀管理有效性，提升政府服務供給質量和效率。具體而言，包含：落實政府權責清單制以實現職權與職責統一、推進機構整合以實現各部門協同高效系統集成、分級分類研究降低市場準入門檻、健全信息公開制度以促進數據共享、探究“互聯網+”監管規則以提升數字治理能力、完善行政壟斷的法律規制以應對地方保護主義等。

(三)以“數據賦能”為牽引強化涉企服務平臺建設

進入新發展階段，以信息技術引領的新科技革命帶來人類生產方式的急劇變革。實踐表明，數據不僅能夠與傳統產業融合使傳統產業煥發新活力新生命，同時數據直接催生新產業新業態新模式。數據資源對全要素生產率的提升占比持續攀升，對經濟高質量發展起到至關重要的推動作用。研究發現，數據賦能具備將制度優勢轉換為總攬全局、整合資源、社會協同開展精細精準治理的能力，但受到行政化、碎片化和數字形式主義影響不同步、不匹配問題仍然存在。因而，以數據賦能為牽引強化涉企服務平臺建設利于地方政府提供更為精準和精細化的營商服務。

營商環境排名靠前國家都比較重視涉企服務平臺建設，并善于發揮平臺整合資源和精細化服務能力。如英國的在線服務門戶網站gov.uk、澳大利亞新南威爾士州的州級營商在線服務平臺service.nsw.gov.au和新加坡的gobusiness.gov.sg等。上述平臺均由政府主導設立，圍繞辦事主體需求信息予以功能架構，提供匹配用戶條件的個性化辦事服務。統一涉企服務平臺利于吸收和整合碎片化信息，集中為企業提供開辦、運營、執行合同、納稅、用工和破產等全方位服務。安徽省創優“四最”營商環境以來不僅建成“四送一服”雙千工程綜合服務平臺和“皖事通辦”等較具特色省級平臺，而且積極推動省中小微企業綜合金融服務平臺的建設。但是與國際先進經驗相比，上述平臺在整合資源和精細化服務方面仍舊欠缺。究其原因，平臺存在法律地位不清、功能結構不明、運行機制欠缺和法律保障不足的問題。因而，應研究健全平臺制度規則以更有效發揮平臺營商服務作用。在法律地位上，需要確認政府作為平臺建設者的主體地位，建設統一的涉企服務平臺并將其定性為非營利法人。在功能結構上，應圍繞企業開辦、運行、監管和終止予以設置機構并結合營商環境評價指標體系規劃職能。在運行機制上，應從資金支持、技術支撐、定價規則和監管協調等方面完善制度規則。在法律保障上，就平臺行使不同職能的法律關系予以層級解析，并需進一步明確平臺主體責任以及參與主體各自責任。

五、結語

法治化營商環境構建是貫徹全面依法治國的基本要求，是推進國家治理體系和治理能力現代化的現實需要。安徽提出創優“四最”營商環境的目標，努力營造穩定、公平、透明、可預期的營商環境，是在深刻把握社會主義市場經濟規律基礎上，正確認識和處理政府與市場關系這一前提下的積極實踐。進入新發展階段面對錯綜復雜的外部環境，未來應結合新形勢的新要求在革新觀念基礎上準確把握法治化營商環境的內涵，探究破除影響經濟高質量發展的體制機制障礙，推動有效市場和有為政府融合。通過建立健全市場機制和優化政府服務供給，探索構建法治化營商環境的長效機制。