發揮宅基地制度改革的鄉村振興效應

摘要：以鄉村建設為背景，在反思的基礎上重構廣大中西部地區農村宅基地退出的有效模式，最大限度地發揮宅基地制度改革的鄉村振興效應。從政策梳理來看，宅基地退出經歷了從“無償退出”向“有償退出”的制度變遷，這種制度變遷難以解決“人到哪里去”和“錢從哪里來”的問題，不符合中西部地區農村經驗。在廣大中西部地區，穩健的做法是把宅基地退出和鄉村建設緊密結合起來，形成以規劃為基礎的、以村社為主體的、以鄉村建設為導向的宅基地有序退出模式。為此需要完善宅基地制度體系，包括完善集體土地所有制、村莊土地規劃和加強宅基地管理。

關鍵詞：宅基地退出;宅基地制度改革;鄉村振興;鄉村建設

中圖分類號：F320.3文獻標識碼：A文章編號：1000-5099（2021）02-0083-07

2021年的中央“一號”文件提出“三農”工作重心全面轉入鄉村振興，一項重要任務是實施鄉村建設行動。鄉村建設行動的重要目標是實現村莊生態宜居，這不僅需要國家大量資源下鄉，完善村莊規劃和村莊基礎設施建設，而且需要農村土地制度的基礎。在大多數中西部農村地區，相對于征地和入市，宅基地制度尤其重要，它不僅涉及農民戶有所居，而且涉及鄉村建設秩序。新通過的《土地管理法》總體上保持了宅基地制度的穩定，主要創新是鼓勵地方探索宅基地自愿有償退出。這源于人口大規模流出村莊的背景下，村莊宅基地總體過剩，宅基地退出是村莊規劃和村莊建設的前提。如何在梳理及反思既有制度安排基礎上汲取地方制度創新，重構有效的宅基地退出制度成為本文的研究任務。

一、提出問題

宅基地制度形成于人民公社時期，以集體土地所有制作為基礎，為農村的穩定和發展提供了基本條件。然而，城鎮化和鄉村振興背景下，宅基地制度遭受了巨大的沖擊，成為農村深化改革的焦點。宅基地問題主要表現為兩方面：一是土地管理問題。很多地方的村莊無序擴張，宅基地超占、一戶多宅、濫占耕地現象普遍[1];二是社會治理問題。宅基地分配和使用的利益糾紛不斷出現，成為基層社會治理的難點[2]。對宅基地問題的解釋，主要是經濟學視角的。按照西方產權經濟學理論，宅基地是稀缺要素，應該建立宅基地市場，推動宅基地多種方式流轉，增加宅基地產權的開放性[3]。

基于農村宅基地存量龐大的事實，宅基地初始配置的市場很難實現，主流的政策主張是建立宅基地退出的市場，這方面的研究非常之豐富。當前宅基地的主要問題是缺乏退出機制，這造成了宅基地的低效利用、閑置浪費，還造成農民最主要的財產無法變現獲益[4-6]。2018年，為盤活農村閑置宅基地，國家首次提出探索宅基地“三權分置”，主要的制度手段就是建立宅基地自愿有償退出機制，實現在保留宅基地“資格權”的前提下促進宅基地使用權流轉[7] 。

上述產權經濟學視角的研究中，宅基地是個體化的，主要被界定為農戶個體所有的財產權利，宅基地和鄉村建設缺乏有機關聯。這顯然忽視了鄉村振興、鄉村建設背景下宅基地的公共屬性。首先，我國法律規定宅基地集體所有，農戶使用，農戶自建房屋是私人財產，而宅基地具有集體屬性。其次，宅基地具有公共資源性質，農戶利用宅基地建房涉及到規劃、基礎設施、生態環境等，使宅基地的利用具有較強的外部性[8]。也就是說，一旦農戶不利用或者集體為了實施村莊規劃等公共利益需要，農戶有義務退出宅基地。從這個角度上說，至少有兩種不同取向的宅基地退出制度，一種是市場交易取向的，另一種是公共利益取向的，后者是和鄉村建設高度有關的。

圍繞宅基地制度改革路徑，具體到鄉村建設背景下有效的宅基地退出制度如何建立及完善，本文構建了一個分析框架。第一，梳理宅基地退出的制度變遷邏輯，揭示宅基地自愿有償退出的性質，這是基于宅基地財產權利預設的一種新型宅基地退出模式;第二，基于廣泛的經驗研究分析中西部農村地區宅基地有償退出制度運行的困境及其原因，這是宅基地制度改革研究的反思部分;第三，分析了鄉村建設和宅基地退出模式的關聯，指出鄉村建設實踐中地方政府探索出來的有效宅基地退出模式。末尾是一個結論及對如何完善宅基地退出制度提出政策建議。

二、制度變遷的趨向：從無償退出到有償退出

宅基地是集體向農戶無償分配的、長期使用的，用于保障其基本居住條件的土地。基于土地合理利用的原則，地方政府及基層村莊實踐著一種傳統的宅基地退出模式。即當農戶不再需要、不再利用該塊宅基地，比如房屋坍塌了、廢棄了，集體有權收回宅基地。 1995年3月11日，原國家土地管理局發布《確定土地所有權和使用權的若干規定》，規定：空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使用權的，由集體報縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。

退出宅基地可以再分配給其他有需要的農戶，或用于建設村莊公益基礎設施，或復墾為耕地用于農業生產。對農戶而言，這就是宅基地退出。作為一種義務，農戶退出宅基地原則上是無償的。其理論依據是：宅基地是一項集體所有的稀缺公共資源，其制度特征是公有私用、按需分配，利用要合理，實現地盡其利的目標，農戶不利用即被收回[9]。即使政府或集體對退出宅基地農戶有所補償，也不是基于宅基地是一項財產權利，而是對地上附著物住房財產的補償，有時候還附上獎勵性質的政策性補償。

當前載入《土地管理法》的宅基地有償退出制度是2000年之后開始形成的，一開始被認為是“集體建設用地流轉”的一種方式。2000年，原國土資源部批準在安徽蕪湖市建立集體建設用地流轉試點，探索通過“土地置換”的方式盤活包括宅基地在內的農村存量建設用地，騰退出的土地指標可以用于建設小城鎮和產業集中區，推動了宅基地有償退出。2004年，為了促進集約節約用地，原國土資源部發布《關于加強農村宅基地管理的意見》，提出“積極推進農村建設用地整理”，“對‘一戶多宅和空置住宅，各地要制定激勵措施，鼓勵農民騰退多余宅基地”。把宅基地有償退出轉為一項國家法律制度的嘗試是2015年開始的三項土地制度改革試點，此時集體建設用地流轉試點改為更為準確的“集體經營性建設用地入市試點”，宅基地退出則納入宅基地制度改革試點范疇。探索宅基地自愿有償退出制度是宅基地制度改革試點的重要任務。基于試點，宅基地有償退出已經寫入2019年通過的新修訂的《土地管理法》，該法第62款第5款規定“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅?！边@里宅基地退出的主體是“進城落戶的農村村民”，退出對象是“閑置宅基地”，宅基地退出的原則是“自愿”“有償”。

從地方政府的角度，宅基地退出具有促進土地集約節約利用的意義，應當給予農戶補償。2005年，國家開始試點城鄉建設用地增減掛鉤政策，這一政策允許地方政府通過減少農村建設用地來增加城市建設用地。這一背景下，地方政府補償退出宅基地農戶的主要經濟來源是農村土地指標調整到城市產生的非農增值收益[10]。地方經濟發展水平不同，土地指標價格不等，有的地方土地指標價格達到數十萬元，宅基地表現出巨額價值。至此，宅基地有償退出開始和土地增減掛鉤聯系在一起，成為各地方土地制度創新的重點內容。

在產權經濟學闡釋下，這一經濟補償日益具有財產補償的性質，性質發生了變化。通過土地增減掛鉤項目補償宅基地，反過來被認為是宅基地財產權利變現的結果，宅基地不再是一塊普通居住保障用地，農戶無償退出“閑置”宅基地的傳統義務不再是天然的了。這種理論設想通過市場補償，激勵進城農戶退出“閑置”宅基地。農戶獲得的補償是財產性的補償，而非政策性的[11]。在西方理論的影響下，這種財產權利有時以所謂的“土地發展權”的面貌出現，這種觀點認為農戶退出宅基地就是讓渡出了國家之前分配的“土地發展權”，應當獲得經濟補償[12]。基于一些地區宅基地通過土地增減掛鉤具有了巨大價值的想象，學界認為宅基地有償退出是有經濟支撐的。有學者按照城市建設用地的價格來想象宅基地的價格，計算農村宅基地的價值，認為農民現在是“捧著金飯碗要飯吃”，從而得出要大力推動宅基地退出進入市場交易的政策結論[13] 。

三、制度實踐困境：社會和經濟層面的分析

在實踐中宅基地有償退出需要考察兩個制約條件：一是社會層面的“人到哪里去”的問題，農戶進城定居是農戶形成退出宅基地意愿的前提條件;二是經濟層面的“錢從哪里來”的問題，政府或集體回購宅基地以退出宅基地可以盤活為前提。而在廣大中西部地區，人口并未高度城鎮化及宅基地并不存在強財產價值，社會層面和經濟層面的問題都解決不了，宅基地有償退出制度面臨運行困境，產權經濟學視角下的宅基地財產化理論不契合事實。

1.人到哪里去：農戶退出宅基地意愿問題

農戶退出宅基地的意愿是研究的熱點問題，農村人口的城鎮化是型塑農戶退出宅基地意愿的基本背景，農戶生計模式則是最終決定因素。一種流行的社會學觀點是把農民進城務工等同于城市化[14]，進而得出宅基地閑置和應當退出的判斷，這種觀點缺乏對其所處真實處境的分析，并不符合大多數農村地區的實際。除了少數發達地區農村之外，中西部農村大多數農戶沒有退出宅基地的經濟社會條件，宅基地仍然是農戶居住保障和農戶家庭勞動力再生產的重要條件。

目前，農民工約29億人，其中外出農民工達到17億人。農民進城務工，居住在城市工廠宿舍和出租房屋里，大多數并沒有融入城市，他們也就不能退出農村宅基地，也沒有退出宅基地的意愿。即使宅基地制度改革試點地區的地方政府大力推動，農戶退出宅基地規模也不大。根據原國土資源部介紹，截止到2017年6月，全國范圍內的15個宅基地制度改革試點地區共退出宅基地2萬余戶，占總戶數的15%參見《關于中華人民共和國土地管理法（修正案）的說明 》，載搜狐網：http：//wwwsohucom/a/142791744_354859。這是因為農民外出務工背景下，當前農民家庭普遍形成年輕勞動力進城務工、年老勞動力在村務農的，以代際分工為基礎的半工半耕型生計模式[15]，宅基地在農民生計中還扮演著重要的角色。表現為四個方面：一是年輕人進城了，父母仍然留村，他們要居住;二是平時進城去了，農忙季節和年節時還要回來居住;三是年輕時進城了，年老后還要回來;四是全家進城居住了，但能否在城市體面安居還很不確定，如果進城失敗，農民還要回到農村。因此農民進城了并不意味著他們就徹底離村，從農民進城到農民真正具備退出宅基地的條件有漫長的時差。相較于原來，這個過程中宅基地是低效利用，甚至是閑置的。然而從農戶生計的角度，這種宅基地利用方式具有合理性，是必要的“資源冗余”，用于降低進城風險[16]。

從比較的角度，宅基地制度是中國特色的土地制度優勢的重要構成部分。新中國成立六十多年來，宅基地保障農民戶有所居，避免了快速現代化進程中農民流離失所，淪入貧民窟之中。國家鼓勵進城定居農戶退出宅基地，同時還三令五申要求地方政府不得以農民進城落戶為條件要求農戶退出宅基地，這意味著宅基地政策主基調依然是充分保障農戶在農村居住的基本權利。這符合當前農村社會變遷的現實。中國城鎮化快速推進，同時又是一個相對緩慢和漸進的過程。這一過程中，宅基地就不是農戶可以自由流轉的財產權，而仍然是基本保障，是農戶不能失去的基本權利。

2.錢從哪里來：宅基地有償退出的資金來源問題

進城農戶獲得宅基地退出補償是從宅基地本身獲得的，這就需要宅基地具有強財產價值。在中西部地區農村，人口外流，宅基地總體過剩，價值不高。因此，宅基地有償退出資金主要來源于宅基地退出之后“統籌利用”獲得的土地非農化形成的增值收益，主要政策工具是土地增減掛鉤。

由于土地增減掛鉤的本質是地方土地財政以土地指標為中介的轉移，地方政府實際上主導了宅基地退出。那么土地增減掛鉤是否能夠如愿支付宅基地有償退出費用？限于地方城市對土地指標需求和財政能力，很難如愿。土地指標是耕地保護政策背景下的土地管理制度的產物，本身沒有價值，也就是說并不是村集體多騰退出土地節余指標，就能獲得更多的經濟補償。在偏緊的土地指標供給政策背景下，地方經濟發展有土地需求，土地指標才有價值。土地增減掛鉤不過是為農村宅基地騰退形成的節余指標實現價值提供了制度空間，這種價值的本質是土地財政收入的轉移支付。反之，如果地方城鎮建設缺乏土地指標需求，土地指標就沒有價值。如果地方不顧實際大規模騰退宅基地，最終虧空的是地方政府，重慶地票制度的困境已經證明了這一點[17]145。

如中部湖北省宜城市作為典型的中西部城市，經濟發展水平有限，一年可以消化的土地指標約3 000畝，用于工商業經營性建設用地的比例不超過50%，政府騰退宅基地的能力有限。按照2011年的土地指標價格標準，每畝為2萬元，由市政府補貼給鄉鎮，鄉鎮一般給村集體1萬元。在這樣低的價格制約下，鄉鎮和村集體必然要找最容易拆舊的，最好是無需還建區的廢棄“空心村”。這是地方政府明確的策略，“拆舊區的選址要以居民點整體搬遷為主，要對搬遷的可行性進行充分論證，對一些群眾已經自發搬遷，但二調數據仍顯示為村莊的圖斑要優先考慮?！眳⒁姟兑顺鞘姓P于推進城鄉建設用地增減掛鉤工作的實施意見》（2011年）個中原因是廢棄的宅基地騰退成本低，廢棄宅基地是居民點整體搬遷形成的，按照原來的制度安排，這些宅基地應該無償退出。在土地增減掛鉤政策支持下，宅基地退出的成本增加到1萬元。土地指標跨區域交易并不能解決這個問題。對于貧困地區而言，跨市交易、跨省交易中的“交易”目標是發達地區向欠發達地區轉移土地財政收入。土地指標價格的確定仍然是非市場的。相對于發達地區城市的建設用地需求，不發達地區供給土地指標的規模是幾乎無限的，那么土地指標的價格可能是非常低廉的，低到1萬元每畝。現實中，發達地區收購欠發達地區的土地指標高達每畝幾十萬元，這是“扶貧政治”的邏輯[18]。在中國共產黨領導的特色國家治理體制中，借土地指標由發達地區向欠發達地區轉移支付是對口扶貧的一種新方式。

總之，在中西部農村地區，現階段政府解決不了“農民到哪里去”和“錢從哪里來”兩大問題，這源于其經濟社會發展的水平，農村人口并不是高度城鎮化的，農村宅基地也缺乏強財產價值。農戶進城務工并不代表城鎮化，宅基地仍然是農戶居住保障的方式，農戶普遍缺乏退出宅基地的意愿。同時宅基地價值也缺乏內在的基礎。即使村集體和農戶通過土地增減掛鉤項目獲得資金，這也并不是由于土地指標的“市場運作”，而是政府按照規定好的價格進行的定向轉移支付。

四、重構宅基地退出制度：鄉村建設的角度

上文闡述宅基地有償退出缺乏社會的和經濟的基礎，并不妨礙事實上鄉村建設過程中，農村有組織的退出宅基地，這構成了宅基地制度改革試點成果的一部分。在中西部地區，農戶仍在村莊居住，和村莊有著緊密聯系，宅基地制度改革試點圍繞鄉村建設展開，宅基地退出和鄉村建設緊密相關。根據鄉村建設的方式，可以分為兩類：“建新拆舊——新型農村社區建設”和“空心村整治——美麗鄉村建設”模式。不同地區經濟社會條件不同，鄉村建設模式不同，宅基地退出模式也不同。其共同的特征是以村莊規劃為基礎、以村社集體為主體、以鄉村建設為導向、引導農戶無償退出宅基地。

1.建新拆舊-新型社區建設

中國農村的聚居程度各有差異。在一些地區，由于農戶居住過于分散，越來越不符合農業農村現代化的要求。為了追求交通便利，部分農民開始自發地集聚于主要公路，形成條帶狀的村莊居民點，這種居民點不僅存在安全隱患，而且不利于提升村莊人居環境質量。結合自上而下的國家政策，地方政府開始以“新型社區建設”的方式推動農民集中居住，引導農民“建新拆舊”，在保障農民居住條件的前提下達到鄉村建設的目標。這也是自二十世紀九十年代以來，國家政策一直提倡的鄉村建設方式如1997年《湖北省省人民政府關于加強全省村莊建設的通知》第2條：加強村莊規劃建設管理是廣大農村實現小康，促進城鄉一體化的必然要求。目前農民建房零亂分散的狀況，不利于村莊五通等公用基礎設施建設，不利于農民改變傳統落后的生產生活方式，也不利于創建文明村莊，難以滿足廣大農民對居住環境越來越高的要求。，只是政策執行效果不佳。建設新型社區有以下優勢：一是由于土地利用規整，可以低成本配套道路、供水、供電和通信設施;二是由于規劃用地規模較小，利于節約建設用地，加強農村土地管理;三是由于居住集中，利于基層組織深入群眾，方便公共服務和社會管理。從這種建設以規劃為前提的角度，有學者也稱之為“以規劃為導向的新農村建設模式”[19]。

湖北省宜城市流水鎮的黃沖村就非常典型，成為新型社區建設的樣本，推廣到該市其他很多村莊。黃沖村位于丘陵地帶，因過去傳統農業生產方式，農戶居住非常分散，很難進行基礎設施建設。2005年，國家提出新農村建設政策，當時正值第二波建房潮興起，黃沖村集體響應國家號召，以村民小組為單位，在交通便利處規劃了9個居民點，并配套基礎設施。經過了大約8年時間，650戶農民全部遷入居民點，建起了二層小樓房，享受到便利的交通及公共基礎設施。同時村集體引導農戶逐漸自行把舊宅基地復墾為耕地，實現了農民自發地、無償退出舊宅基地。據村干部介紹，原村莊居民點一共占地600畝，戶均大約600平方，新居民點占地161畝，戶均宅基地為315平方米，宅基地退出率高。

黃沖村鄉村建設模式的基本經驗是“集體主導、政府獎補、適度集中”，新型社區建設成為村莊規劃和建設的主要部分。集體主導指村社集體是實施新型社區建設的主體，農民依據村民自治的方式參與新型社區建設。政府獎補指的是政府通過項目資金獎補的方式，支持村社集體開展新型社區建設。適度集中指的是因地制宜地集中，反對不符合實際的、不符農民意愿的大規模集中居住規劃。黃沖村的成功經驗說明一定條件下，宅基地可以無償退出，退出規模還可以很大，主流理論忽視了這一點。在實地調查中，宅基地摸底數據能夠顯示這種現象，因為大量村莊居民點在土地利用現狀圖上仍然是建設用地，實際上卻是“耕地”。在這種宅基地退出模式中，宅基地退出對象是農戶舊宅基地，退出的人也是在村居住農民，退出的動力是遷入基礎設施便利的村莊居民點。當地方政府及村集體在恰當的時間——如農村二次建房潮，實施村莊規劃并進行基礎設施建設，農民就主動地、自發地退出舊宅基地，這客觀上既促進了鄉村建設，又促進了農村土地集約節約利用。

2.空心村整治-美麗鄉村建設

在第二波建房潮中，很多農村已經普遍建起了樓房，此時再進行新型社區建設規劃，通過“建新拆舊”的方式引導農戶退出舊宅基地已為時過晚。退而求其次，較穩妥的方式是“空心村整治”，即在保持村莊現狀的背景下結合國家資源輸入，對現有散亂的村莊進行整治。這里所說的“空心村”指的是缺乏村莊規劃引起的“內空外擴”的村莊空間利用現象[20]，造成“有新房無新村”“有新村無新貌”，村莊公共服務設施不全、基礎設施不配套、居住環境臟亂差等問題。

相對于新型社區建設模式，“空心村整治”模式是保守的、低成本的?？招拇逭尾皇且獙嵤┮粋€全新的村莊規劃，徹底改變原來的村莊格局，而是通過政府和集體普遍地動員農戶退出一戶多宅、超占宅基地及附屬設施，為整治村莊人居環境提供土地條件。在這個過程中，不符合規劃的、農戶超占多占宅基地的退出規模也可能很大。余江2015年成為宅基地制度改革試點之一，試點的基本目標是借宅基地制度改革試點，結合政府項目資源投入，打通公共基礎設施進村入戶的“最后一公里”，最終建成美麗鄉村。村社集體層面的改革任務主要是“空心村整治”，目標是騰退宅基地，為美麗鄉村建設提供土地條件。 余江縣整治“空心村”的效果是很明顯的。截至2017年7月底，余江縣共退出宅基地32 491宗4 537畝，其中有償退出7 670宗1 071畝，無償退出24 821宗3 466畝。和整治空心村同時進行的是全域的美麗鄉村建設。

余江改革的經驗有三個方面：給自然村居民點普遍地建立村莊規劃、發動群眾拆除農村閑置廢棄空心房及附屬設施、整合各類涉農資源建設美麗鄉村?？茖W布局規劃是影響農村居民點土地集約節約利用的關鍵機制，一直以來比較滯后，造成土地管理及農村基礎設施建設缺乏依據。2015年以來，江西余江投入約1 500萬元，1 000多個自然村全部形成了規劃，這些村莊規劃因地制宜，簡單實用。從規劃目標來看，未來的村莊將是“環境整潔、村貌優美、設施配套、布局合理”的。村莊以自然村為單位成立“村莊事務理事會”，政府動員農民全面拆除農村閑置廢棄房屋及其附屬設施。這里的村莊理事會是建立在自然村基礎上的自治組織，直接面對農民群眾，是村莊治理中的“自己人”。理事會動員農民群眾主要發揮帶動示范作用，帶頭拆除自家不符規劃的房屋。一般從理事會會長開始拆，然后是其他理事會成員，最后是普通群眾。由于理事會成員和普通群眾是“自己人”的關系，這種關系使得政策執行不需要通過硬的法律、行政手段，而是通過人情、面子等軟的社會文化手段，超過80%的農戶是通過這種方式完成超占宅基地退出的。地方政府掌握了項目資源，通過差異化的投放激勵村莊理事會積極整治空心村，把鄉村建設的空間騰退出來。村莊宅基地騰退越快、越多，村莊評級越高，項目投入越多，有的村莊是示范村，政府投入數百萬元打造美麗鄉村示范點，有的村莊是普通村，政府投入就一般，僅僅幾十萬元。

上述二種模式是筆者在全國范圍調查所提煉出來的，并沒有窮盡鄉村建設方案。有別于學界，本文注重分析鄉村建設和宅基地退出的關系。在實踐中，宅基地退出有多種多樣的方案，宅基地有償退出并不是唯一的，而且和中西部地區農村不符。對于中西部大多數農戶而言，宅基地依然是獲得住房保障的基本方式。無論是新型社區建設或者空心村整治模式，雖然宅基地退出對象不同，前者是舊的宅基地，后者則是不符合規劃的、超占多占宅基地，其宅基地退出模式是一致的，其特征是在規劃的引導下，村社集體組織農民參與鄉村建設，宅基地退出具有了內在的動力。這種宅基地退出的性質和增加農戶財產性收入沒有關系，宅基地的公共利益屬性凸顯。這種基于實地調查的經驗分析有利于破除對主流宅基地有償退出模式的迷信。

五、結語及政策建議：如何完善宅基地制度

在鄉村振興、鄉村建設的背景下，宅基地退出成為焦點。本文研究表明，立法所顯示的宅基地退出制度變遷的主要方向是從“無償退出”到“有償退出”，是否補償及補償性質成為焦點問題。不同于學界把農戶宅基地退出理解為宅基地財產權利的流轉，宅基地退出必然是有償退出，本文從實踐出發，在反思基礎上建構了新型的宅基地退出制度，把實踐中宅基地退出的動力解釋為農戶參與鄉村建設。剩下的問題就轉變為，為了有利于鄉村建設，如何完善現行宅基地制度體系，建立有效的宅基地退出制度，促進農戶積極參與。筆者認為至少可從三個方面著手。

一是加強農村集體所有權建設。長期以來，由于個體權利本位的農村土地制度建設，個體和集體權利義務關系失衡，農村土地集體所有權虛化，宅基地屬于私人財產的觀念越來越普遍。這導致了村莊宅基地退出難，不僅是建新拆舊難，而且超占多占宅基地的退出也非常難，村莊土地資源難以利用，影響鄉村規劃和建設。為此可以在深化農村改革過程中，從法律上加強農村土地集體所有權建設，建立新型的宅基地觀念，如宣傳“宅基地不是祖業”“宅基地屬于集體”?？傊?，通過法律和社會的手段讓宅基地集體所有深入人心，為宅基地的有序退出提供產權制度和產權觀念的基礎。

二是加強村莊土地規劃管理。相對于城市，農村土地利用規劃編制一直比較滯后，導致農村土地管理缺乏合法依據，宅基地難退出。在中西部地區，由于集體經濟收入薄弱，農村規劃編制也非常緩慢。因此一定程度上，宅基地問題主要并非宅基地產權結構問題，而是宅基地規劃管理問題?？衫绵l村振興的機遇，自下而上地爭取財政資源普遍編制簡單實用的農村規劃，為宅基地管理提供依據。需要注意的是農村正在快速變遷，農村空間利用規律不同于城市，應當講究實用，從而更好地規范鄉村建設。

三是加強宅基地管理體制建設。宅基地管理體制建設包含兩個層面：一是加強宅基地管理制度的建設。在國家立法和政策的基礎上，地方還需因地制宜形成宅基地管理細則，增加精細化程度。還可形成村莊一級的“村規民約”，使宅基地管理流程化、規范化，這方面可以借鑒試點地區成熟的制度體系。二是增加宅基地執法能力，這是長期以來亟待解決的難題。明確地方政府作為宅基地管理和執法主體的屬地責任，強化主管部門的監控與監督功能，村級組織則是宅基地的基層管理組織，形成新型宅基地管理體制。

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（責任編輯：王勤美）