緊急狀態(tài)的憲法檢視與實施

劉琳璘

(河南警察學院 法律系，河南 鄭州 450046)

人類社會發(fā)展進程中無可避免會出現(xiàn)突發(fā)性、緊急性的意外事件，從而造成國家秩序的混亂和社會的動蕩不安，稱之為緊急狀態(tài)。而此種狀態(tài)下,必然要求行政主導者作出高效快速反應，出臺相應的對策措施遏制事態(tài)的進一步惡化，并恢復重建正常的社會秩序。在此過程中政府所采取的大量行政手段往往會對現(xiàn)有的法律秩序造成破壞和損傷。專制時代統(tǒng)治者可以隨時利用其強大的壟斷性統(tǒng)治權應對解決，而法治時代政府則必須將其限定在憲法既定的權力控制范圍內。因此，緊急狀態(tài)問題成為憲法理論中必不可少的組成部分。這使得近代憲法誕生伊始學者們就將其置于重點研究的領域，亦即如何實現(xiàn)緊急狀態(tài)下的法治化，既維護國家的安全和社會的穩(wěn)定，又保證憲法基本價值不被破壞。

一、緊急狀態(tài)的憲法內涵與基礎

緊急狀態(tài)理論的出現(xiàn)與憲法的發(fā)展是相生相隨的關系，它是伴隨著憲法危機的出現(xiàn)而產生的一種憲法特別狀態(tài)，此種狀態(tài)下國家權力與公民權利關系、中央與地方關系、國家之間的國際關系都會有所改變。并且這種改變往往涉及國家權力之間內部根本運作制度的變化，公民基本權利在內容與范圍上的縮小與受限，基本憲法關系的破壞。因此，緊急狀態(tài)理論只有建立在憲法框架之下并受憲法的約束與規(guī)范，方具有正當性與合法性，否則其將無以立足。

(一)緊急狀態(tài)的憲法內涵與表征

緊急狀態(tài)是源自西方憲法理論的產物，作為一種特殊的制度事實，對其進行準確而清晰的定義卻并非易事[1],蓋因不同國家不同時期對緊急狀態(tài)的認識與界定都存在爭議。僅其名稱在各國立法中就不統(tǒng)一，存在多種稱謂，如緊急事件、緊急情況、非常狀態(tài)、防御狀態(tài)、危險狀態(tài)等。雖然在范疇上都屬于緊急狀態(tài)，然而各自包括的內涵與實質又各有不同。因此，筆者在此僅從廣泛意義上探討緊急狀態(tài)的內涵與特征。

學者們對緊急狀態(tài)的內涵探討較為廣泛，有的學者從廣義和狹義兩方面對其進行探討，認為廣義的緊急狀態(tài)是指一定程度的非正常的危險社會狀態(tài)，如戰(zhàn)爭、叛亂、騷亂、經濟危機、嚴重災難事故或傳染病流行等；狹義的緊急狀態(tài)則指國家通過行政權調整即可控制的危險事態(tài)[2]。有的學者從憲法、國際法、緊急狀態(tài)法、現(xiàn)有規(guī)范等不同法律層面探討其概念，提出緊急狀態(tài)應是有權的國家機關在嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，以及嚴重影響社會穩(wěn)定的重大公共事件等非常情況下，依據(jù)憲法特別條款和相關法律，在特定的時間和空間范圍內，暫時限制或中止憲法或法律某些條款的全部或部分效力(包括克減人權的保障標準，但要受到國際人權法約束)來強化國家權力，以穩(wěn)定社會秩序、維護國家和人民的根本利益的臨時性憲法應對狀態(tài)[3]。韓大元教授則認為緊急狀態(tài)就是指在一定時間和范圍內由于突發(fā)重大事件而嚴重威脅和破壞國家統(tǒng)一、公共安全、公共秩序、公共衛(wèi)生等國家利益和公共利益，需要國家予以緊急專門應對的社會狀態(tài)[4]。而莫紀宏教授則從立法層面界定緊急狀態(tài)概念，認為它是指發(fā)生或者即將發(fā)生依據(jù)憲法和法律所規(guī)定的適用于平常時期的國家權力體制不能有效地加以消除的緊急危險事態(tài)[5]。從上述學者們對緊急狀態(tài)內涵的探討中不難發(fā)現(xiàn)，雖然對其表述各有不同，但卻在某些方面具有共性，筆者認為對這些共性進行歸納總結就可看出緊急狀態(tài)的實質內涵。具體來說，學者們定義的緊急狀態(tài)中都包含了以下幾方面要素：首先，緊急狀態(tài)往往涉及國家根本的安全與社會基本的穩(wěn)定，并對此構成了現(xiàn)實的威脅與損害。這是緊急狀態(tài)概念最核心的構成要素，幾乎在所有相關概念中都有所涉及。其次，緊急狀態(tài)是一種超出國家正常范圍所能控制的危險社會狀態(tài)，需要憲法給予其特殊授權方能有效應對。緊急狀態(tài)是與正常社會狀態(tài)相對應的概念，它反映了非常態(tài)的危險對國家造成的嚴重影響，即正常的國家權力體制已不足以有效應對，必須采取特殊的權力體制，動用新的權力手段加以遏制。最后，緊急狀態(tài)具有一定的空間和時間范圍。由于其屬于非正常狀態(tài)的社會樣態(tài)，因而不會長期存在，具有時間的有限性。并且在空間范圍上也表現(xiàn)為有限性，即緊急狀態(tài)或是全國范圍，或是國家領土內的某一或某些地方。對上述基本要素進行歸納后，筆者認為所謂緊急狀態(tài)就是指在特定時間和空間范圍內出現(xiàn)的一種危及國家安全與社會穩(wěn)定并超出國家正常范圍所能控制需由憲法特別授權予以應對的危險社會狀態(tài)。

結合緊急狀態(tài)的內涵，在憲法上其突出的表現(xiàn)特征為：第一，危機性。緊急狀態(tài)通常是對國家安全和社會穩(wěn)定造成巨大沖擊的危機，往往會產生災難性后果。這種危機是全方位的，既包括自然災害，亦包括人為事件，如果不及時應對與遏制將會對整個國家和社會造成毀滅性的、難以挽回的損失。第二，非法性。緊急狀態(tài)是與正常狀態(tài)相對的概念，它的出現(xiàn)就意味著常態(tài)的法律不足以應對其造成的影響與損害，必須采用非常態(tài)的法律手段才能進行有效應對，遏制其進一步發(fā)展。故這種手段在正常社會狀態(tài)下必定是非法的，不被憲法和法律認可的，是只在緊急狀態(tài)下才能使用的特殊手段。這也表明緊急狀態(tài)本身就具有非法性。第三，突發(fā)性與暫時性。緊急狀態(tài)的出現(xiàn)往往不以人的意志為轉移，具有現(xiàn)實性、突發(fā)性的特點。作為一種非正常的社會狀態(tài)，它的出現(xiàn)是超出正常范圍預料外的一種突發(fā)性危機狀態(tài)，但這種狀態(tài)因其突發(fā)性也決定了其暫時性。因其對國家和社會造成的嚴重威脅必會得到及時的解決與遏制，所以無論在時間上還是空間上它都是一種暫時性的特殊社會狀態(tài)。第四，程序性。緊急狀態(tài)既是一種事實狀態(tài)更是一種法律狀態(tài)。蓋因每個人對緊急狀態(tài)的感受與認定各不相同，只有依據(jù)憲法法律認定的緊急狀態(tài)方能稱為緊急狀態(tài)。而這種憲法法律認定的緊急狀態(tài)必須由特定權力機關經過法定程序宣布產生，社會才能真正進入緊急狀態(tài)。這種程序性也保證了緊急狀態(tài)下的特殊權力不被濫用。

(二)緊急狀態(tài)的憲法淵源

緊急狀態(tài)起源于中世紀法國“三十年戰(zhàn)爭”時的“圍場狀態(tài)”[7]，但筆者認為這僅是詞源意義上的一種誕生，當時學者并未對其進行深入的探討與研究。近代憲法誕生之初，學者更多關注的是權力的分立與制衡，尤其是對行政權的監(jiān)督與限制，也未更多對緊急狀態(tài)予以關注，僅就戰(zhàn)爭狀態(tài)問題進行了有限規(guī)定。進入19世紀一些國家憲法開始就緊急命令權問題進行規(guī)定，如1848年普魯士憲法第63條、1889年日本明治憲法第8條等都出現(xiàn)了緊急命令權的稱謂[8]。近代意義的緊急狀態(tài)制度出現(xiàn)是在20世紀，伴隨兩次世界大戰(zhàn)、經濟危機、1918年大流感等事件的出現(xiàn)，各國在理論與實踐中開始對其進行深入的研究與探討，初步建立了緊急狀態(tài)制度，形成了較為完善的緊急狀態(tài)理論體系。緊急狀態(tài)制度建立之初就表現(xiàn)為一種法治性，蓋因其內在屬性的反憲法特征，即緊急狀態(tài)與正常的憲法狀態(tài)存在著一種天然的對抗緊張關系，必須將其納入法治的軌道中才能克服其任意性與擴張性，避免對憲法價值與憲法秩序造成嚴重的損傷。換言之，緊急狀態(tài)誕生于憲法框架之中，是在非正常狀態(tài)下依據(jù)憲法的價值與原則尋求一種與之和諧共存平衡狀態(tài)的制度設計。緊急狀態(tài)是一種與憲法正常狀態(tài)相對應的暫時性非正常狀態(tài)，這種非正常性表現(xiàn)在：其一，它改變了憲法基本的權力制衡體系，擴大了行政權。緊急狀態(tài)往往涉及國家的基本安危，為有效應對此種危機，需要政府快速高效出臺有力措施，盡快遏制事態(tài)的惡化與進一步發(fā)展。因此政府必須獲得比平時狀態(tài)下更大、更多的權力，行使權力的程序上也應更加簡化，這就使得立法權與司法權對行政權的監(jiān)督與制衡必定暫時縮減。其二，它改變了憲法中公民基本權利與自由的保障，縮小了公民權利范圍。在正常憲法狀態(tài)下，公民基本權利基于其內在的競合關系與社會公共利益的外在因素，必然也受一定限制。但在緊急狀態(tài)下，基于處置特殊、緊急事態(tài)的需要，公民基本權利會受到比正常憲法狀態(tài)下更多、更大的限制，比如政治權利與自由、表達自由、人身自由、通訊自由、經濟自由、財產權等都在行使的范圍與方式上受到諸多限制。需強調的是緊急狀態(tài)這種非正常性具有明確的憲法和法律授權，始終置于憲法的法治框架下，由其對政府所必須擁有的緊急權力的條件進行嚴格限定；對啟動緊急程序的主體進行嚴格限制；對緊急權力的行使進行嚴格的限制；對公民權利的克減進行嚴格的限定，遵循基本人權原則、比例原則和正當程序原則。

二、緊急狀態(tài)的憲法規(guī)范與制度設計

緊急狀態(tài)作為一種憲法理論中的特殊社會樣態(tài)，必然受到憲法的關注與規(guī)制。因此，各國憲法在規(guī)范與現(xiàn)實兩個層面上對其進行必要的制度設計與規(guī)制，以使國家能夠有效應對緊急狀態(tài)并保證憲法基本價值秩序不被破壞。

(一)緊急狀態(tài)的憲法規(guī)范表現(xiàn)

緊急狀態(tài)作為一種無可避免的非正常憲法狀態(tài)，不僅給國家安全和社會穩(wěn)定帶來巨大危機，也對公眾的基本生活秩序和權利行使造成重大影響，因而在各國憲法文本中都有所體現(xiàn)。筆者研究了世界上憲法制度較為完備且具代表性的40個國家的憲法文本，發(fā)現(xiàn)其中專門對緊急狀態(tài)進行憲法規(guī)范的有29個國家，(見表1)占到總數(shù)的近四分之三。在世界范圍內，憲法制度建設較好的國家集中在歐洲與亞洲，因而筆者選取了較多的憲法文本進行比較分析。而美洲國家中，美國是較具有代表性的國家，其他國家也大多參照其憲法立法模式，故美國憲法中未出現(xiàn)緊急狀態(tài)規(guī)定也導致其他各國在憲法中也大多并未對其進行規(guī)定，僅巴西聯(lián)邦共和國憲法在第七章行政權第二節(jié)共和國總統(tǒng)的職權第81條第16款中規(guī)定總統(tǒng)有“確定應急措施和發(fā)布戒嚴令和緊急狀態(tài)令”的權力。并且在各國憲法文本中對緊急狀態(tài)的稱謂也各不相同。直接在憲法中采用“緊急狀態(tài)”一詞的有13個國家，分別是中國、印度尼西亞、印度、土耳其、越南、泰國、老撾、以色列、西班牙、俄羅斯、白俄羅斯、葡萄牙、巴西。而其他國家大部分采用“緊急情況”一詞表述，如阿拉伯聯(lián)合酋長國、挪威、瑞士、希臘等國家；韓國采用“非常狀態(tài)”的稱謂，其憲法第77條規(guī)定“當出現(xiàn)戰(zhàn)時、事變或國家非常狀態(tài)時，總統(tǒng)認為有必要以兵力應付軍事上的需要或為穩(wěn)定秩序所必要時，根據(jù)法律規(guī)定，有權宣布戒嚴；德國則采用“防御狀態(tài)”進行表述，用專章規(guī)定了詳細的防御狀態(tài)下的制度體系。還有部分國家雖未在憲法文本中直接出現(xiàn)緊急狀態(tài)或類似詞匯，但用另外方式對其進行了制度規(guī)定，如法國憲法第16條規(guī)定：“如果共和國的制度、國家獨立、領土完整或者國際義務的履行受到嚴重的、直接的威脅時，以及憲法上規(guī)定的公共權力機構的正常活動受到阻礙時，共和國總統(tǒng)在正式咨詢總理、議會兩院議長和憲法委員會后，根據(jù)形勢采取必要的措施。”這也可作為其緊急狀態(tài)制度的重要憲法淵源。通過對比分析各國憲法文本中緊急狀態(tài)問題的相關規(guī)定可發(fā)現(xiàn)：第一，緊急狀態(tài)出現(xiàn)的位置多集中在立法權、行政權和公民權等相關章節(jié)中。在圖表分析的27個國家中，有13個國家在立法機關相關權力中規(guī)定緊急狀態(tài)；有21個國家在行政機關相關權力中規(guī)定緊急狀態(tài)；有10個國家在公民權利中規(guī)定了緊急狀態(tài)下權利的克減(見表2)。由此可見，第一，大部分國家還是關注緊急狀態(tài)下行政權的擴張與有效運作，但在立法機關或公民權利中對其進行規(guī)范，也顯示了憲法對緊急狀態(tài)的謹慎態(tài)度與規(guī)制作用。第二，緊急狀態(tài)的發(fā)布與措施制定權多規(guī)定為國家元首的權限，從表2可看出有13個國家在國家元首職權中規(guī)定了緊急狀態(tài)下的有關權限。這樣規(guī)定有利于國家元首領導政府第一時間采取有效的措施，及時應對緊急狀態(tài)造成的危機與損害，體現(xiàn)了行政應急性權力的作用。第三，在對緊急狀態(tài)下公民權利克減方面主要集中在政治自由、表達自由、勞動權、財產權、行動自由等方面，尤其是對強制性勞動義務的規(guī)定，在泰國、土耳其、白俄羅斯和希臘等4國憲法中都有規(guī)定，還有在敘利亞、意大利和埃及等3國憲法中對表達自由作出的限制性規(guī)定。而公民基本的生命權和人格尊嚴權都屬于不可克減內容，憲法強調了保護。

表1 世界各大洲代表性國家憲法文本名稱(1)其中帶*的為憲法文本中對緊急狀態(tài)進行憲法規(guī)定的國家。

表2 緊急狀態(tài)在各國憲法文本中的位置(2)因英國憲法性文件較為瑣碎復雜在此未做具體分析。

續(xù)表

續(xù)表

(二)緊急狀態(tài)的憲法制度設計

緊急狀態(tài)是每個國家無可避免的一種特殊情況，為有效應對并遏制這種非正常的危機性社會狀態(tài)，憲法和法律會事先對其進行一定的制度設計與構建，以應對日后可能會出現(xiàn)的危機或威脅。盡可能防止緊急狀態(tài)突然來臨時國家陷入混亂無序的動蕩狀態(tài)，給公民的人身和財產造成難以彌補的損失。縱觀各國的有關緊急狀態(tài)的現(xiàn)實概況，在其憲法制度設計上主要由以下幾方面構成。

第一，緊急狀態(tài)的確認與宣布制度。緊急狀態(tài)作為一種非常態(tài)的危機社會狀態(tài)，一旦確認、宣布、啟動將會導致政府行政權力的擴張，公民某些憲法性權利受限，社會生活各方面都受其影響。因此，現(xiàn)代法治社會強調不到萬不得已不能啟動緊急狀態(tài)，并對緊急狀態(tài)的確認與宣布規(guī)定了嚴格的法定程序。大部分國家在其憲法中都規(guī)定了緊急狀態(tài)的確認與宣布程序，以表示對這一反常規(guī)狀態(tài)的重視與規(guī)制，也有一些國家通過制定獨立的緊急狀態(tài)法來規(guī)定確認與宣布制度。需注意的是緊急狀態(tài)的確認制度還包括對緊急狀態(tài)實施期限的限制、緊急狀態(tài)的變更和延長；緊急狀態(tài)的宣布包括對緊急狀態(tài)終止的宣布[9]。

第二，緊急狀態(tài)下政府的行政緊急權力制度。這種行政緊急權力如同刑法上的緊急避險和正當防衛(wèi)，是國家發(fā)生危機時，政府為實現(xiàn)避險和防衛(wèi)不得已采取的緊急權力，是出于國家安全的緊急需要，而此種威脅國家安全和社會秩序的危機又非正常憲法權力體制所能處置、解決或應對時，產生的政府緊急權力制度。在緊急狀態(tài)下政府的行政權因其高效性而居于核心權威地位，可以通過采取各種緊急措施來行使自己所掌握的國家權力，而這些緊急措施往往是正常社會狀態(tài)下所不可能由其任意制定并行使的國家權力。這種行政緊急權力制度也并非無限制，它受制于憲法和緊急狀態(tài)法的相關規(guī)定，只能在法定的范圍內進行權力體系的構建。

第三，緊急狀態(tài)下公民的權利克減制度。緊急狀態(tài)下強調國家的安全和社會的穩(wěn)定。在此情形下國家利益、集體利益要遠超個人利益，為了國家的安危不可避免要對公民的某些權利進行限制與剝奪。例如緊急狀態(tài)下采取的宵禁，會限制公民的人身自由和一些店鋪的經營活動，使其經營自由權和財產權受損。換言之，緊急狀態(tài)下為實現(xiàn)快速高效的遏制危機、恢復正常社會狀態(tài)，政府所采取的行政應急措施會造成公民權利的受限與克減。但此種權利克減亦必須建立在法治基礎上，由法律對其進行規(guī)范與限制，以保證在緊急狀態(tài)下公民一些最基本的核心憲法權利不受侵害，防范政府超出應有范圍肆意侵犯公民權利。故針對這種權利克減狀態(tài)，形成了法律規(guī)范下的公民權利克減制度。

第四，緊急狀態(tài)的應急預案制度。緊急狀態(tài)的出現(xiàn)不可避免，為在其出現(xiàn)時政府能夠快速高效地采取有力措施遏制其進一步發(fā)展，迅速恢復常態(tài)，就必須建立科學合理的應急預案制度。所謂應急預案就是指根據(jù)緊急狀態(tài)的規(guī)律特點，結合國家、社會的實際情況，為消除危機，減少緊急狀態(tài)帶來的損失和危害而預先制定的預備對策方案。緊急狀態(tài)的應急預案制度必須符合實際又要科學周密，同時也要遵循分級分類原則，既包括全國性的總體應急預案，又包括地方性的各級應急預案。

第五，緊急狀態(tài)下的法律責任制度。緊急狀態(tài)下當事人在不履行緊急狀態(tài)法所確定的法律義務或從事越權行為給公民生命財產造成不應有的損失時，由國家有權機關依照法律規(guī)定給當事人確定一項新的必須承擔義務的制度即為緊急狀態(tài)下的法律責任制度。在此強調沒有國家有權機關的確認，緊急法律責任是不能成立的。緊急狀態(tài)下的法律責任作為一項追加義務，它屬于法律評價的范疇，必須由法律規(guī)定的有權機關作出最終權威性的判斷，并且此種判斷的效力為國家法律所認可。故當事人自身、他人、一般國家機關都不能對緊急狀態(tài)下的法律責任進行隨意判斷，即使作出判斷也不產生相應的法律效力。這種法律責任制度一方面保障了緊急狀態(tài)下公民對政府積極配合義務的實現(xiàn)，有利于政府和公眾團結一心共同遏制危機；另一方面也保證政府在緊急狀態(tài)下遵循憲法和法律制約，不能隨意擴張行政權而肆意侵犯公民權利。

三、我國憲法框架下緊急狀態(tài)的實施

我國于2004年在憲法修正案中規(guī)定了緊急狀態(tài)，但截至當前為止尚未制定緊急狀態(tài)法，而只是制定了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》(以下簡稱《突發(fā)事件應對法》)，其與緊急狀態(tài)法所要規(guī)定的內容相比，仍顯不足。在實踐中，我國已經出現(xiàn)了非典、禽流感、汶川大地震、新冠肺炎疫情等緊急事件，甚至是較大的涉恐事件，但并沒有真正啟動進入緊急狀態(tài)。換言之，我國對緊急狀態(tài)這一特殊制度設計憲法實施的思維和方法仍處于探索階段。

(一)緊急狀態(tài)實施的憲法意義

突發(fā)性、災難性的事件會對國家安全、公共利益乃至國家生存造成嚴重的威脅和傷害，如果沒有超前性、前瞻性的制度設計和憲法引領下的相關法律規(guī)制，這些危機或將導致國家陷入動亂、公眾正常的社會生活難以為繼，或將導致政府行政權力陡然擴張、肆意行使給公民權利造成極大的威脅與傷害。唯有將其納入憲法框架中的緊急狀態(tài)制度管制，才能避免上述災難性后果的出現(xiàn)。緊急狀態(tài)制度雖然在表面上與憲法存在著緊張關系，并造成憲法秩序的一定變化。然而深層次上它的實施是對根本憲法秩序的維護，是確保國家繼續(xù)堅持法治原則并忠實于基本民主價值的功能載體。具體而言實施緊急狀態(tài)的憲法意義體現(xiàn)為三個方面。

首先，緊急狀態(tài)的實施是對憲法根本民主價值的肯定。雖然緊急狀態(tài)下行政權的擴張與高效行使是其主要內容，但是這種擴張以及高效行使依然要受到憲法民主制度的制約與限制。從表2中可看出，多數(shù)國家將緊急狀態(tài)的決定權授予民意的代議機關，即立法機關來行使，即使有些國家允許行政機關行使這一決定權，也在憲法中對行政機關代位行使緊急狀態(tài)決定權進行補救性或恢復性的規(guī)定,即一旦特定情形消除,行政機關應立即將相關決定交由立法機關批準。由立法機關對緊急狀態(tài)的決定進行規(guī)制，可防止行政機關借緊急狀態(tài)制度隨意擴大自己的權限范圍侵害公民權利，也可對行政機關在緊急狀態(tài)下權力的行使進行監(jiān)督與控制。

其次，緊急狀態(tài)的實施是憲法基本法治原則的體現(xiàn)。從表1可看出世界上絕大多數(shù)國家都在憲法中對緊急狀態(tài)制度進行了規(guī)定，即使在憲法中未能規(guī)定的也都制定了特別的緊急狀態(tài)法，通過單行立法來進行詳細而具體的規(guī)定。例如美國雖然在其憲法中未對緊急狀態(tài)問題作出規(guī)定，但在1976年制定了《國家緊急狀態(tài)法》，實現(xiàn)了實施緊急狀態(tài)的法治化路徑。各國通過憲法引導下的一系列緊急狀態(tài)立法體系的構建，在原則上、內容上和實踐上對其進行了較為完善的法律規(guī)制，將其實施牢牢地限定在法律控制范圍內，防止其突破權力制約的軌道而陷入專制的泥沼。

最后，緊急狀態(tài)的實施是對憲法保障人權原則的維護。緊急狀態(tài)下政府行政權力的擴張必然會導致公民權利的受限縮小，但究竟擴張到何種地步，公民權利克減到何種程度，是必須由憲法和法律進行規(guī)制的。在專制時代不存在人權問題，統(tǒng)治者可以肆意侵犯公民的各項權利來實現(xiàn)對統(tǒng)治權的維護，而在憲法時代則著重強調保障人權原則，人是目的、人是根本。因此，緊急狀態(tài)下公民權利可以適度克減，但某些基本人權卻不得克減。緊急狀態(tài)制度對公民權利克減的規(guī)定是建立在比例原則之上的，體現(xiàn)了國家安全與公民自由之間的利益博弈，也是對憲法保障人權原則的維護。

(二)我國緊急狀態(tài)制度憲法實施的基礎

緊急狀態(tài)制度在中華民國時期就已存在，在《中華民國臨時約法》中第三十五條、第三十六條就規(guī)定了緊急狀態(tài)問題。其后在《天壇憲法草案》、1924年《中華民國憲法》《中華民國訓政時期約法》《五五憲章》、1947年《中華民國憲法》中都有所規(guī)定[10]。新中國成立后我們先后頒布了四部憲法，其中對緊急狀態(tài)制度有所涉及的是1954年憲法、1978年憲法和現(xiàn)行憲法。在1954年憲法中對緊急狀態(tài)的決定權進行了規(guī)定，明確了全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會對緊急狀態(tài)的決定權，規(guī)定全國人民代表大會“決定戰(zhàn)爭與和平的問題”，全國人民代表大會常務委員會“在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰(zhàn)爭狀態(tài)的宣布”“決定全國總動員或者局部動員”“決定全國或者部分地區(qū)的戒嚴”。在1978年憲法中延續(xù)了1954年憲法的規(guī)定，依舊將全國人民代表大會及其常委會作為緊急狀態(tài)的決定機關，但卻取消了有關戒嚴狀態(tài)的規(guī)定，只規(guī)定了單一的戰(zhàn)爭狀態(tài)。在1982年憲法中緊急狀態(tài)制度得到發(fā)展和完善，一方面它肯定了1954年憲法中有關緊急狀態(tài)決定權問題的規(guī)定，另一方面又擴大了緊急權的使用范圍，規(guī)定了國務院對緊急狀態(tài)的宣布權。并且在多個條文中對其進行規(guī)定，憲法第六十二條第14項，第六十七條第18項、第19項、第20項，第八十條，第八十九條第16項等條款都對緊急狀態(tài)制度作了規(guī)定。不過當時在憲法文本中并未使用緊急狀態(tài)的稱謂，而是使用“戒嚴”或“動員”來對緊急狀態(tài)進行規(guī)定。

我國憲法中緊急狀態(tài)制度突破性的發(fā)展表現(xiàn)在2004年的憲法修改中，由于2003年全國蔓延的非典事件給國家和社會帶來了巨大災難并造成了重大損失，在此過程中憲法中規(guī)定的戒嚴制度已不足以應對類似的危機。戒嚴制度強調的是政府利用軍隊進行強制性管理控制的職能，在面對類似非典的突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機面前，政府需要的是各個部門協(xié)同運作，一方面對社會進行有效的控制和管理，一方面對公眾采取有效的救助與服務。戒嚴僅屬于緊急狀態(tài)的一種表現(xiàn)形式，在當前我國高速發(fā)展的現(xiàn)代社會，不穩(wěn)定因素增多，政治、經濟、自然因素等都可能引發(fā)重大危機，對國家安全和社會穩(wěn)定造成威脅和破壞，僅僅依靠戒嚴制度是不足以有效應對和解決這些危機的。因此，緊急狀態(tài)制度的建立成為必然選擇。2004年在對現(xiàn)行憲法第四次修改后，確立了現(xiàn)行的緊急狀態(tài)制度。這些規(guī)定分別體現(xiàn)在《憲法》第六十七條、第八十條和第八十九條。根據(jù)這些條款規(guī)定，如果在全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市即將爆發(fā)或者已經爆發(fā)緊急狀態(tài)，由全國人大常委會決定進入緊急狀態(tài)，并由國家主席予以宣布；在省、自治區(qū)、直轄市的范圍內部分地區(qū)爆發(fā)緊急狀態(tài)，由國務院決定進入緊急狀態(tài)[11]。換言之，它是對緊急狀態(tài)的決定權、宣布權進行的明確和規(guī)范，將全國范圍內的緊急狀態(tài)決定權授予全國人大常委會，宣布權授予國家主席，而將省一級的部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)的決定權授予國務院，以期能夠明確緊急狀態(tài)制度的憲法地位與憲法規(guī)制，并推動現(xiàn)實中這一制度的構建和發(fā)展。它擴展了緊急狀態(tài)的范圍，并將應對緊急狀態(tài)的措施都納入憲法的框架，實現(xiàn)了緊急狀態(tài)的憲法之治。在此基礎上，有關緊急狀態(tài)的法律制度獲得了憲法依據(jù)與授權，可就各自領域進行具體而詳細的規(guī)定，以此實現(xiàn)我國緊急狀態(tài)制度法治化的進路與發(fā)展。

(三)我國緊急狀態(tài)制度憲法實施現(xiàn)狀與反思

我國的緊急狀態(tài)制度在2004年獲得憲法確認與支持后，進入了一個全新的發(fā)展階段，尤其是在2007年通過頒布了《突發(fā)事件應對法》，表明我國對緊急狀態(tài)的應對工作不斷成熟，也是對緊急狀態(tài)制度發(fā)展的經驗總結，是我國緊急狀態(tài)下的應急機制走向法制統(tǒng)一的標志。2019年習近平總書記在中央政治局第十九次集體學習中提出要發(fā)揮我國應急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應急管理有益做法，積極推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化。2020年習近平總書記在北京主持召開專家學者座談會時再次強調，要有針對性地推進傳染病防治法、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對法等法律修改和制定工作，健全權責明確、程序規(guī)范、執(zhí)行有力的疫情防控執(zhí)法機制，這也為我國緊急狀態(tài)的憲法實施指明了方向和目標。當前我國緊急狀態(tài)實施的專門法依據(jù)是《戒嚴法》《突發(fā)事件應對法》以及《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》。其他有關應對緊急狀態(tài)處置措施的規(guī)定則散布在《刑法》《民法典》《消防法》《傳染病防治法》《防震減災法》《野生動物保護法》《動物防疫法》等部門法規(guī)范中。由于缺乏統(tǒng)一權威的規(guī)范緊急狀態(tài)的法律，所以在實施過程中主體較為混亂，也導致實施權限范圍的交叉與模糊，難免在應對危機時顧此失彼、漏洞百出[12]。這從最初湖北省應對新冠肺炎疫情中一些地方國家機關的不知所措與尷尬無奈中可見一斑。

由此可見，我國緊急狀態(tài)制度的實施仍存在不少的問題和不足，突出表現(xiàn)在以下方面：第一，實施中缺少對緊急狀態(tài)下公民權利克減問題的具體規(guī)范與運行規(guī)則。我國憲法中并未出現(xiàn)有關緊急狀態(tài)下公民權利克減的相關規(guī)定，但行政機關在緊急狀態(tài)下行使行政緊急權過程中，必然會對公民權利產生影響或造成傷害。各國實踐經驗表明，必須在憲法和法律中明確公民權利克減的原則與邊界，才能防止行政權在緊急狀態(tài)下任意擴大且肆意侵犯公民的權利和自由。然而我國現(xiàn)行的各單行應急法律法規(guī)中，對于行政緊急權應當遵循的基本原則卻鮮有規(guī)定。僅在《突發(fā)事件應對法》第十一條第一款中規(guī)定：“有關人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。”這是比例原則在該法中的應用，但該項規(guī)定對于比例原則的運用并不完整，缺少目的性原則，未能窮盡比例原則的所有內容，極有可能對公民權利造成損傷。譬如新冠肺炎疫情防控期間地方對公民人身自由的管控措施中出現(xiàn)的過激行為。第二，緊急狀態(tài)制度實施保障體系仍有待完善。世界各國在憲法對緊急狀態(tài)制度作出原則性規(guī)定基礎上，都制定了較為詳細具體的單行法律——《緊急狀態(tài)法》，保障了緊急狀態(tài)制度的體系和法律規(guī)制上的統(tǒng)一性，如美國、俄羅斯、英國、法國、加拿大等國家均有各自的緊急狀態(tài)法，并在此基礎上形成較為完善的緊急狀態(tài)實施法律保障體系。而我國至今為止未能出臺緊急狀態(tài)法，有關緊急狀態(tài)的立法呈分散狀態(tài)。《突發(fā)事件應對法》仍屬于憲法正常狀態(tài)下處置緊急事件的一種法律制度，它與突破憲法正常狀態(tài)的緊急狀態(tài)仍有區(qū)別，并不足以取代或代表緊急狀態(tài)法。故我國當務之急就是對有可能出現(xiàn)的破壞正常憲法狀態(tài)的緊急狀態(tài)問題進行相應的立法保障，防止未來可能出現(xiàn)的政府無法在現(xiàn)有憲法框架下應對的危機和災難。并在此基礎上明確緊急狀態(tài)的實施主體、明晰各自實施權限范圍，梳理整合其他不同位階法律法規(guī)中實施緊急狀態(tài)的條文，保障緊急狀態(tài)實施的統(tǒng)一性和協(xié)調性[13]。第三，有關緊急狀態(tài)制度的具體實施運行方面存在空白地帶，個別實施標準和原則不協(xié)調、不統(tǒng)一，也缺乏相應的監(jiān)督機制。由于我國有關緊急狀態(tài)的立法呈分散性特點，沒有相對獨立完整的緊急狀態(tài)法，緊急狀態(tài)相關制度的法律集中在三個領域內，其一是自然因素引起的緊急狀態(tài)法律規(guī)制，如破壞性地震應急法、防洪應急法等；其二是人為因素引起的緊急狀態(tài)法律規(guī)制，如戒嚴法；其三是自然因素與人為因素結合引發(fā)的緊急狀態(tài)法律規(guī)制，如突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急法、核事故應急法等。在整體上這些立法表現(xiàn)為部門性較強、分級不夠、缺乏統(tǒng)一的實施原則和標準，在內容上也表現(xiàn)得較為抽象，可操作性不強，加之缺乏對其必要的監(jiān)督，導致現(xiàn)實實施過程中極易出現(xiàn)法律適用沖突與執(zhí)法矛盾。

綜上所述，筆者認為，未來完善我國緊急狀態(tài)制度憲法實施的具體路徑可從以下三個方面做起：首先是完善憲法中的緊急狀態(tài)規(guī)定，對緊急狀態(tài)下公民基本權利的克減做出相應的規(guī)范與限制，強調緊急狀態(tài)實施的法治化路徑。從表2對世界代表性國家憲法中緊急狀態(tài)條款的規(guī)定分析不難看出，公民權利的保障始終是憲法的價值追求，這種價值目標的實現(xiàn)是建立在國家安全不受威脅，社會穩(wěn)定不受破壞的基礎上，一旦喪失這一基礎，公民權利亦將不復存在。因此緊急狀態(tài)下克減公民權利保障國家的安危是必須的，但是這種克減必須建立在法治范圍內，受憲法規(guī)制。我國憲法僅僅規(guī)定了緊急狀態(tài)的決定權與宣布權，對公民權利的克減未作出明確規(guī)定，這不利于現(xiàn)實中緊急狀態(tài)制度實施的法治化發(fā)展，也可能會造成政府權力緊急狀態(tài)下對公民權利的肆意侵害，例如新冠肺炎疫情防控過程中個別地方政府采取的過激反應手段。筆者建議通過修改憲法的方式，在公民權利一章中增加緊急狀態(tài)下公民權利克減的相關條款規(guī)定，明確緊急狀態(tài)下公民的權利與義務，劃清克減的邊界，保護核心的公民權利。倘若修改憲法條款存在困難，也需在制定緊急狀態(tài)法時，在條文中明確這一問題的相關規(guī)定，實現(xiàn)緊急狀態(tài)下對公民權利的根本保障。其次，加快推進我國單行的緊急狀態(tài)法的制定，構建統(tǒng)一協(xié)調的實施保障機制。由上可知，我國當前緊急狀態(tài)制度最突出的問題是立法分散，沒有形成統(tǒng)一、協(xié)調的法律保障體系。從我國現(xiàn)實情況看，一些重大的、對國家憲法和法律秩序危害極大的緊急事件，無法在現(xiàn)有的法律體系中找到實施應對的依據(jù)。而新型的危險因素層出不窮，近年來我國暴恐案件呈高發(fā)狀態(tài)，恐怖組織和恐怖活動已成為當前威脅我國國家安全與公民權利的最大危機。故筆者認為，我們應當在遵循現(xiàn)有憲法緊急狀態(tài)條款的基礎上，積極推動制定一部統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，對我國緊急狀態(tài)制度進行詳細而具體的設計，以應對今后國家可能出現(xiàn)的重大危機和災難。并在統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法指導下規(guī)范我國有關緊急狀態(tài)的單行立法，進一步深化這些單行應急法律法規(guī)實施過程中的協(xié)調和統(tǒng)一，形成一個健全的緊急狀態(tài)法制保障體系，既有憲法層面原則性的規(guī)定，又有對憲法條款進行直接具體化的憲法性法律，還有在此基礎上建立的門類齊全、協(xié)調一致的分類、分級、分期的單行應急法律法規(guī)。第三，在完善緊急狀態(tài)實施法制保障體系基礎上，還要加強國家權力機關對實施過程必要的監(jiān)督。蓋因緊急狀態(tài)制度實施過程中行政權的擴大運行與臨時性行政應急措施的執(zhí)行一旦脫離了必要的監(jiān)督，必將導致權力失控與泛濫，這就需要加強權力機關即全國人大及地方各級人大在此方面的監(jiān)督職能。一方面針對行政機關采取的應急執(zhí)法措施，在基本準則、基本職權和基本程序上進行科學性、適當性的評估與衡量，為行政立法制定標準、限定范圍；另一方面需要加強對緊急狀態(tài)下行政機關的應急執(zhí)法行為的實時檢查與監(jiān)督，通過建立常態(tài)化的行政應急執(zhí)法檢查機制，發(fā)現(xiàn)緊急狀態(tài)下實施行政應急措施中存在的突出問題[14]。同時輔之建立專項行政應急執(zhí)法檢查機制，對緊急狀態(tài)下法律實施與法律適用問題及時跟進解決，防止個別行政應急執(zhí)法行為突破憲法與法律的底線，保障其在憲法法律范圍內規(guī)范運行，為緊急狀態(tài)實施提供法治保障。