基于SWOT-PEST分析的長三角地區“公轉鐵”運輸發展策略

魯 玉，尹傳忠，張子昂，武中凱 ，徐行方

(1.同濟大學 道路與交通工程教育部重點實驗室，上海 201804；2.上海海事大學 交通運輸學院，上海 201306；3.中國鐵路哈爾濱局集團有限公司 經營開發部，黑龍江 哈爾濱 150006；4.大連交通大學 機械工程學院，遼寧 大連 116028)

0 引言

《交通強國建設綱要》明確提出推進大宗貨物及中長距離貨物運輸向鐵路和水路有序轉移[1]。長三角地區作為綜合運輸一體化發展的重點地區，已基本建成布局合理、范圍廣泛、便捷高效的鐵路線路網絡，高速鐵路的快速發展促進了既有線貨運能力的有效釋放，加強“公轉鐵”運輸能夠充分發揮出鐵路在貨物運輸方面的優勢，促進地區貨運結構合理化，減少交通運輸業污染排放，降低物流運輸成本，推進綜合運輸體系高質量發展。2019年，長三角地區的運輸結構以公路為主，占比60.4%，鐵路運輸僅為1.86%，“公轉鐵”具有良好的發展空間。長三角地區“公轉鐵”的發展中仍存在著一些障礙，如由于公路貨運的靈活性，部分站點區域的鐵路專用線利用率較低，導致“最后一公里”問題突出；部分公路運輸企業為降低運輸成本，會選擇超載運輸，使得公鐵聯運的運輸市場空間被進一步壓縮。

在“公轉鐵”運輸研究方面，國內外學者進行了很多有價值的探討。Michael等[2]對比研究倫敦和巴黎現有鐵路貨運規模，從規劃局限性及利益的角度分析“公轉鐵”過程中的障礙；Islam等[3]針對歐洲貨運需求大幅增長的現狀，提出公路運輸轉型、建立高效鐵路貨運系統的設想；Elbert等[4]從工作條件、環境限制等因素分析公路運輸向公鐵聯運轉變的意愿及可行性；吳蒙[5]基于“公轉鐵”政策，采用指數平滑法預測鐵路貨運量，并通過SWOT分析得到“公轉鐵”綠色物流發展對策。張瀚馳[6]、蔡靜[7]、劉洪海[8]等針對不同區域研究了貨流“公轉鐵”對運輸結構的影響及對策；李震等[9]分析了在“公轉鐵”背景下我國鐵路冷鏈運輸發展現狀及制約發展的問題，并提出促進鐵路冷鏈運輸發展的策略。

現有文獻對“公轉鐵”運輸的影響因素、發展對策方面進行了大量分析，但是，由于不同區域發展存在差異性，研究得出的發展策略結果需要結合地區發展特點，提出有針對性的解決路徑。基于長三角地區運輸市場形勢，結合實際貨運特點，采用SWOT-PEST方法，對長三角地區“公轉鐵”運輸的內部(優勢、劣勢)和外部環境(機會、威脅)從政策、經濟、社會、技術4個方面進行系統分析，得出促進長三角地區“公轉鐵”發展組合策略，為實現地區貨物運輸方式合理分工、優化綜合運輸系統結構目標提供參考。

1 長三角地區“公轉鐵”運輸發展SWOTPEST分析

通過在內部環境(優勢S、劣勢W)和外部環境(機會O、威脅T)中結合政策(Policy，P)、經濟(Economic，E)、社會(Social，S)和技術(Technological，T) 4種因素，對長三角地區“公轉鐵”運輸的發展狀況進行SWOT-PEST分析，以制定適應長三角地區“公轉鐵”運輸發展目標的策略。

1.1 S-PEST內部優勢分析

（1）政策：自2016年來，交通運輸部、生態環境部、國務院辦公廳等部門連續出臺政策促進“公轉鐵”的發展，如《超限運輸車輛行駛公路管理規定》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》《推進運輸結構調整三年行動計劃(2018—2020年)》《新時代交通強國鐵路先行規劃綱要》等。長三角地區相關省市陸續制定了一系列落地政策，如《上海市推進運輸結構調整實施方案(2018—2020年)》《江蘇省運輸結構調整補助方案》等都對地區“公轉鐵”發展提供了政策保障。

（2）經濟：鐵路運輸單位貨物周轉量的能源消耗及污染排放僅為公路的1/7和1/13。以上海至浙江金華的運輸為例，與公路運輸相比，采用鐵路運輸時，每運輸1 TEU (20 ft)可減排CO2約158 kg，減排率為75%。我國目前正在探索建立全國碳交易市場，上海市自2013年開始開展碳排放權交易試點，未來企業采用鐵路運輸所減少的碳排放量有望在碳交易市場中獲得收益，據《2020年中國碳價調查報告》，全國碳交易市場建立之初，碳交易價格約為49元/t，2030年有望達到93元/t，本世紀中葉將超過167元/t[10]。

（3）社會：長三角地區具有人才富集，科技水平高，制造業發達，產業鏈、供應鏈相對完備和市場潛力巨大等諸多優勢。在全國出口產品的總量中，長三角地區制造的產品占出口產品的一半左右，對“公轉鐵”的貨運量基礎及“公轉鐵”的人才儲備形成強力支撐。

（4）技術：現階段長三角地區鐵路電氣化覆蓋率超過70%，有利于減少鐵路運輸碳排放釋放量。同時，鐵路調度指揮系統、貨運管理等各類系統已經成熟，可以為“公轉鐵”提供技術支撐。同時，鐵路95306等平臺的建設為長三角地區拓展貨運業務也提供了相應的平臺支撐。

1.2 W-PEST內部劣勢分析

（1）政策：2013年鐵路實行政企分開以來，市場化改革一直在推進，鐵路部門逐漸完善公司治理體制機制，探索建立現代企業制度。長三角地區所涉及的鐵路企業主要為中國鐵路上海局集團有限公司，其改革步伐雖然較快，但在推進鐵路混合所有制改革，引入非公有制資本參與鐵路建設、運營等方面仍有許多問題需要解決。

（2）經濟：長距離、大批量的鐵路貨運在價格方面具有優勢，然而，由于長三角地區公路、水運系統發達，在中短距離的貨運上卻存在一定的價格劣勢[11]。以上海至杭州的洗精煤運輸為例，兩地之間鐵路運輸距離192 km，公路176 km，經測算對比每噸洗精煤經鐵路運輸比公路運輸多支出近14.39元。

（3）社會：相較于公路運輸，鐵路運輸管理體制相對滯后，市場靈活性不高。隨著長三角地區水路運輸的不斷發展和公路交通運輸體系的完善，鐵路在整體貨運市場中存在競爭力不足的現象，市場化程度有待深入，服務意識、服務水平有待提升。

（4）技術：長三角地區路網存在不均衡性，江蘇北部、安徽部分地區鐵路網同長三角其他地區相比欠發達，鐵路貨運列車技術速度整體偏低，導致運輸的時效性受到影響。此外，同港口自動化碼頭、以公路運輸為主的物流企業的自動分揀技術、追蹤技術等相比鐵路還存在技術短板。

1.3 O-PEST外部機會分析

（1）政策：近幾年長三角一體化、長江經濟帶相關政策中都多次提到調整運輸結構、促進交通運輸業節能減排的話題，尤其在《國家綜合立體交通網規劃綱要》《長江三角洲地區交通運輸更高質量一體化發展規劃》等政策中明確提出建設“軌道上的長三角”；強化公路貨運車輛超載超限治理，大力推進貨車車型標準化，鼓勵研發跨運輸方式和快速換裝轉運專用設備，優化鐵路運輸組織模式，推動大宗貨物集疏港運輸向鐵路和水路轉移。在上述政策導向下，長三角地區港口集團逐漸傾向于選擇鐵路集疏運的方式，“公轉鐵”轉型趨勢明顯。

（2）經濟：長三角地區城市群經濟發展迅速，港口經濟腹地廣闊、貨物集散量大，公路運能已不能滿足現階段港口集疏運的實際需求，在國內國際雙循環新發展格局下，鐵路貨物運輸量具有很大的提升空間，“公轉鐵”運輸是實現港口集疏運系統高效運行的保證。

（3）社會：我國“十四五”規劃中明確提出“深入推進工業、建筑、交通等領域低碳轉型”，長江經濟帶綠色發展是重要國家發展戰略之一，長三角地區作為長江經濟帶重要增長極，逐漸形成了交通運輸可持續發展理念，為長三角地區“公轉鐵”提供了良好的發展空間。

（4）技術：信息技術、“新基建”在長三角地區鐵路貨運中率先應用，為“公轉鐵”發展形成技術支撐。長三角地區鐵路網在新設施、新設備及新技術的應用下逐步完善，信息化水平明顯提升，為實現貨流“公轉鐵”運輸提供了技術保障。同時，長三角地區在“新基建”項目，包含5G網絡、大數據中心等方面走在全國前列，將為長三角地區鐵路貨運提供信息技術與服務支持。

1.4 T-PEST外部威脅分析

（1）政策：長三角地區是我國經濟最活躍的區域，隨著經濟全球化的不斷推進，政治、疫情、戰爭等不確定因素對長三角地區的影響相對明顯，尤其是對國際貿易影響顯著，長三角港口吞吐量及港口集疏運量不同程度受到影響，從而對長三角地區的“公轉鐵”形成潛在的威脅。

（2）經濟：長三角地區憑借天然江河水網及完善的港口設施，擁有較為發達的水運系統，與鐵路運輸相比，水路運輸單位污染物排放量僅為鐵路的1/6左右，具有節能環保的顯著優勢，對于大宗貨運而言，水運具有明顯優勢。而公路運輸雖然相較于鐵路運輸會產生更多的碳排放量，在短距離貨物運輸的定價方面相比鐵路運輸更加靈活。

（3）社會：鐵路運輸在運輸組織方式、運價機制等方面相較于公路運輸不夠靈活，貨主對鐵路運輸市場認知度存在思維定勢，亟需通過提高服務水平轉變貨主對鐵路運輸市場的固有認知，提升市場競爭力。

（4）技術：公路、水路運輸技術的快速發展對鐵路貨運存在競爭挑戰，公路運輸新能源貨車不斷采用，無人駕駛技術正在調試中，加之相關配套設施的投資成本低于鐵路運輸，對長三角地區“公轉鐵”運輸發展存在潛在威脅；同時，隨著內河水路運輸網絡規模的擴大，船舶岸電技術、智能船舶等新技術、新運載設備的應用，對長三角地區“公轉鐵”運輸發展形成潛在威脅。

2 長三角地區“公轉鐵”運輸發展組合策略

為了應對長三角地區“公轉鐵”運輸發展所面臨的形勢，采用SWOT分析法中的組合分析法，將長三角地區“公轉鐵”運輸發展策略進行分類，得到長三角地區“公轉鐵”運輸發展組合策略如圖1所示。

2.1 基于優勢+機會的增長型策略

（1）抓住國家政策優勢。利用長三角地區區域一體化、國內大循環國際雙循環相互促進的新發展格局、長江經濟帶與“一帶一路”的融合發展等國家戰略，以及中共中央、國務院印發的《國家綜合立體交通網規劃綱要》等相關政策，加強推進港區、物流園區等物流樞紐鐵路專用線建設，為實現貨流“公轉鐵”提供基礎設施支持。完善港口“路企直通”的運行模式，通過“路企直通”鐵路專用線強化貨源調度工作，為開行企業貨運直達列車創造條件。

圖1 長三角地區“公轉鐵”運輸發展組合策略Fig.1 Combined schemes for transportation development of “ shifting freight traffic flow from roads to railways ” in the Yangtze River Delta

（2）合理規劃鐵路貨運線網。長三角地區的鐵路線網布局主要集中于省(直轄市)級核心地區周邊，蘇北、皖南、皖北等區域貨運路網建設嚴重不足。針對長三角地區部分地區路網不均衡、部分線路貨運運能不足的現狀，應加快推進貨運鐵路及地區沿海通道的建設，以滿足各省產業結構升級的現實需求，更大程度提升鐵路貨運能力。

（3）加強綜合運輸體系信息化建設。利用信息技術及“新基建”優勢，統籌交通信息服務資源，結合現有建設基礎，為區域鐵路貨運提供數據支持，如鐵路貨運量預測、運輸線網優化、多式聯運信息平臺構建等，從信息化角度提升長三角地區鐵路貨運高質量發展，促進地區“公轉鐵”運輸發展。

（4）把握市場機遇。發揮宏觀政策上的優勢，從強化公路治超，解決長江航道擁擠、道路擁堵，降低碳排放等角度出發，在確保運輸安全和市場公平競爭的同時，為“公轉鐵”運輸提供更多市場發展空間。

2.2 基于優勢+威脅的多元化策略

（1）規劃建設區域鐵路物流樞紐。依據現有鐵路物流基地、貨場及物流中心等，規劃建設若干鐵路物流樞紐，集中優勢貨源，優化鐵路運輸組織，豐富鐵路運輸產品，開行直達班列、快運班列、冷鏈班列等多元化產品，為促進貨流實現“公轉鐵”運輸提供更多選擇，打造長三角地區作為國內大循環中心節點及與國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

（2）完善鐵路貨運價格形成機制。在中國國家鐵路集團有限公司的統一指導下，下放鐵路定價權，鼓勵鐵路局集團公司依據貨運市場靈活定價，逐步完善適應運輸市場的價格形成機制。

（3）提升鐵路貨運服務水平。利用95306及各類地方貨運平臺，積極宣傳鐵路貨運產品，并注重為客戶提供優質的運輸服務，提升客戶對鐵路貨運服務的認知度、認同感。

2.3 基于機會+劣勢的扭轉型策略

（1）開發多元化的運輸產品。在長三角地區與長江經濟帶融合發展的背景下，開發水鐵聯運、水水中轉運輸等形式為核心的鐵路運輸產品，為長三角地區打造長江經濟帶引擎提供強大支撐。

（2）強化中歐班列組織。優化中歐班列運輸組織，發揮中歐班列的品牌優勢，推進義烏(金華)、合肥、寧波、南京、上海等中歐班列集結中心建設，完善中歐班列集結中心的集疏運方式的分工協作，提升貨流“公轉鐵”比重及集散效率。

（3）打通“公轉鐵”的“最后一公里”，完善鐵路專用線建設。在政策層面支持鐵路引入港口、物流園區、大型生產企業，建立財政補貼、稅費優惠、減免限產等激勵機制。

（4）積極推進鐵路混合所有制改革。鼓勵企業參與鐵路專用線建設、推進鐵路非運輸業公司化改革，吸引民營資本進入，加快鐵路改革的步伐。

2.4 基于威脅+劣勢的防御型策略

（1）克服疫情等不確定影響對外貿貨運市場的沖擊。充分利用以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進發展格局的背景，提升鐵路國內運輸的市場份額，并以中歐班列為突破口，增強鐵路國際貨物運輸的競爭力。

（2）注重長三角地區貨運鐵路建設。在發展高速鐵路的同時，充分利用既有線釋放的鐵路貨運能力，同時，注重皖南、皖北、蘇北等地區規劃建設，實現長三角地區路網均衡發展。

（3）構建綜合多式聯運信息平臺。充分利用物聯網、區塊鏈、大數據等信息技術，整合鐵路內部信息資源，構建長三角地區多式聯運信息平臺，促進信息互聯互通、信息共享，提升鐵路貨運服務水平。

3 結束語

長三角地區“公轉鐵”運輸發展是優化運輸結構、促進交通運輸業節能減排的重要舉措，是交通運輸供給側結構改革的體現，也是適應長三角地區綜合運輸體系更高質量協同發展的主要方向。無論從國家層面，還是從長三角地區三省一市政府層面都給予了高度關注。長三角地區“公轉鐵”運輸發展，應充分利用現有政策優勢及長江流域高質量發展契機，促進公鐵水多種運輸方式協同發展，完善區域鐵路貨運網絡及區域鐵路貨運樞紐布局，加快推進主要港區、物流園區專用線鐵路建設，利用長三角地區信息化、數字化建設，構建綜合多式聯運信息平臺，全面提升長三角地區鐵路貨運市場競爭力，促進長三角地區在我國國內大循環和國內國際雙循環發揮支撐作用。