論都市更新對澳門之重要性

馮煊旭

摘 要：澳門回歸至今，城市已步入城市化進程，隨著社會經濟飛速發展，老舊城區部分早期建筑逐漸老化，已無法滿足居民需求，甚至存在安全隱患，其社區機能、設施與環境亟待改善。都市更新對澳門非常重要，能夠推動城市和諧以及可持續發展，優化城市居民生活質量，發揮城市空間中的多元功能。由于澳門存在土地資源匱乏且利用不合理、人口密度較高且城市空間狹小等問題，因此都市更新計劃在很大程度上受到制約。文章通過對澳門城市概況、相關政策以及案例進行分析，闡述了都市更新對澳門的重要性。

關鍵詞：澳門;都市更新;土地資源

一、緒論

（一）研究背景

都市成長與發展有生命周期的現象與特性，因此都市成長與發展到某一階段，會開始出現落后與衰敗的趨勢，此時如何借助都市成長與發展的再生，使都市機能起死回生，再創都市成長與發展的能力，則是都市發展的主要目標。

1999年澳門回歸成為中國特別行政區之一，如今澳門已步入城市化進程，社會經濟快速發展，但城市中老舊城區的早期建筑已出現老化現象，已無法滿足居民日常需求，甚至存在安全隱患，其社區機能、設施與環境必須進行改善，因此都市更新對澳門是非常有必要的。如何通過都市更新改善居民的居住環境和生活條件，改善城市環境，如何通過都市更新提高土地的利用效率，實現澳門經濟適度多元化的目標，如何通過都市更新實現澳門社會的多重訴求和可持續發展等，已成為特區政府在都市更新領域的一項長期性的重要工作。但由于澳門存在土地資源匱乏、人口密度較高、舊區土地產權模糊且城市空間狹小等問題，因此都市更新計劃在很大程度上受到制約。

（二）研究方法

本文以澳門為研究對象，運用案例調查分析法、文獻研究法和觀察法等研究方法，通過對澳門城市現狀、相關政策和法律法規、實地案例進行調查分析，深入研究都市更新計劃對其城市之重要性，并針對其中問題提出了建議。

二、澳門城市概況

澳門由澳門半島、氹仔、路氹城以及路環四個區域組成。由于澳門地區土地面積較小，必須依靠填海的工程來增加土地資源，觀察1987年至2017年澳門海岸線（圖1）可得，澳門至今仍在填海造地解決土地資源缺乏的問題。

在澳門這樣一個陸地面積僅有32.8平方公里，總人口卻高達67.2萬人的城市當中，有效利用土地資源對于城市規劃與都市更新有較大影響。在土地資源匱乏的情況下，“爛尾樓”的存在毋庸置疑對澳門的城市規劃建設造成了極大負面影響，土地資源的浪費成為都市更新的阻礙，都市更新計劃也停滯不前。

澳門舊區老化問題嚴重，這種情況主要出現在澳門半島。據2018年4月4日的《東方日報》消息，全澳門有多達2/3樓宇的年齡高達30年以上，超過4200棟大廈岌岌可危。許多居民靠著自行維修或自費維修度過危機。

富麗堂皇的賭場與酒店的背后仍然存在生活質量較低的居民，盡管澳門特區政府每年都會向永久性居民派發10000澳門元的補助金，且永久性居民享有醫療、住宅、水電、養老以及敬老金等補助，但居住在鐵皮屋的貧困居民仍然存在，建造公屋與改善弱勢社群住宅環境設施成為重中之重，所以土地資源的缺失與浪費本質上嚴重影響了都市改造更新。

三、城市現狀對都市更新之影響

（一）相關政策

澳門的都市更新計劃受到了許多因素的阻礙。澳門特區政府曾經提出舊區重整計劃，至2016年才成立了“都市更新委員會”，為鼓勵業權人參與都市更新計劃，也提出了“三選一”政策。業權人的大力支持是推動都市更新進程發展的動力，若政策無法保障業權人的利益，則會減弱其支持力度。當樓宇超過40年樓齡或已經存在安全隱患時，居民也面臨生命危險，澳門特區政府采用樓宇重建業權百分比進行強制重建。

（二）土地資源匱乏

目前都市更新主要針對位于房價高、區段佳之地區，尤其是屋齡30年以上的老舊公寓，其居住空間、使用防災機能皆不足。土地資源匱乏一直以來都是澳門特區政府困擾的問題，雖然一直以來澳門都在填海造地，但大部分靠填海興建的土地都用作了商業用途，興建賭場、酒店或是居民住宅。填海造地雖然大力促進了城市經濟的發展，但并不能從根本改善居民生活環境與質量問題。

（三）“爛尾樓”存在

“爛尾樓”是城市中的消極空間，它的存在對城市造成了極大的負面影響，土地資源的浪費使都市更新計劃停滯不前。在土地資源短缺的情況下，“爛尾樓”數量越多、存在時間越長，就越表明相關部門無力或無意改善都市現狀，更談不上在都市更新計劃上有所行動。至今城市中仍然存在著部分消極空間，對都市更新和城市建設都產生了極大的負面影響。

四、案例分析

以澳門特別行政區路環的平民村為例（圖2），該村位于路環圣方濟各街處路環監獄后方，背山面樓，共100間16平米空間房屋，是從前教會用作收留露宿流浪者的地方。至今其土地產權屬于澳門特區政府，而居住于此的居民多數為行動不便的老人，部分為內地或菲律賓勞工。其樓梯有116級，116級階梯對于年輕人來說也許不是問題，但對于老人來說這十分煎熬，如果身體出現任何不適，后果將難以想象。其惡劣的生活環境也容易滋生細菌，給居民帶來健康隱患，有居民表示其衛生問題需改善，后巷垃圾堆積無人清理，垃圾處理全靠居民。更有居民表示由于沒有空調造成了生活不便，在炎熱的夏天，空調成為生活必需品，而在當前狀況下居民也很難加裝空調。電線外露、鐵皮屋頂，無法想象他們如何挺過強烈臺風的侵襲。

在澳門，都市更新是市民最為關注的城市建設工程項目，在實施都市更新計劃時，必然存在安置居民居住問題。想要獲得居民的大力支持，必須在舊區重建改造完工前為舊區居民提供優質住所。但由于澳門土地資源匱乏，公屋數量較少，就連平民村居民生活環境也暫時無力改善，又何談都市更新。西方國家的城市更新，主要經歷了三個階段性的演變，即從初期以清理貧民窟為主，演變成中期以商業性大規模開發為主，再到后期發展為以城市綜合治理為主，在這一過程當中城市更新內容必定日益豐富，由清理開發變為清理開發與維修保護并重。平民村的改造可以有效緩解公屋較少的問題，若此問題得以解決，那么無法提供安置房而阻礙都市更新的問題也能有效解決。

五、結論與建議

澳門舊區老化問題嚴重，尤其是澳門本島，部分樓宇樓齡已經超過30年，樓房存在安全隱患，居民靠著自行維修或自費維修的方式維持居住環境，都市更新成為澳門特區改善居民生活環境的重要民生工程。盡管澳門居民享有較為完善的城市居民福利體系，但仍然存在著一些問題，而都市更新也刻不容緩。土地資源的缺失與浪費嚴重影響了都市改造更新。

對舊區進行重建，由于其工程量浩大，無法在短時間且不影響城市居民生活的情況下進行，必須提供大量的安置房安置居民，在不影響居民生活的情況下改善重建，才能得到城市居民與業權人的大力支持。目前公屋數量根本無法為居民提供優質安置房，這也是澳門舊區無法重建的原因。而目前的首要任務是以都市更新為前提，開發城市中擱置與荒廢的土地，把浪費的土地資源用作建設安置房上，待舊區重建改造完成后把原先建造的安置房用作公屋。在土地資源緊缺的情況下，必須提高土地資源的有效利用率，以改善居民生活環境與生活質量為前提，將被收回擱置或荒廢的土地用在民生建設工程上。

作者單位：

澳門城市大學城市規劃學系