我國新發展格局下擴大內需的障礙及實現路徑
——基于公共服務視角

李格格

(中共中央黨校(國家行政學院) 公共管理教研部,北京 100089)

近年來，國際貿易保護主義抬頭，貿易摩擦愈發激烈，使國際形勢更為嚴峻。當前我國面臨經濟社會的多重挑戰，過高的外貿依存顯然會帶來風險。2020年5月14日，習近平總書記在中共中央政治局常委會會議中提出，要深化供給側結構性改革，發揮我國市場優勢，充分挖掘需求潛力，以此構建國內國際雙循環的新發展格局。在國際方面，為拓寬國際市場，借助“一帶一路”戰略優勢，增強國際競爭優勢。在國內方面，要充分發掘內需潛力，優化供給結構，打造完整的內需體系。

新發展格局形成了以國內循環為主的戰略選擇。隨著社會經濟的發展，我國經濟發展戰略進行了多次調整。新中國成立時，受制于落后的經濟體制，經濟發展主要依賴國內循環。改革開放以來，我國長期采取外向型經濟戰略，逐漸形成了“兩頭在外”的經濟發展格局，投資率過高且外向型經濟發展特征明顯。面對不穩定的國際經濟形勢，經濟發展過于依靠國外存在較大風險。基于此，我國采取 “首先把國內的事情辦好”的策略，形成了以國內經濟循環為主的發展戰略，著力推進國內供給側改革與擴大內需的動態平衡。

一、當前我國內需不足問題突出

經濟學理論認為，社會總需求等于投資、消費、進口與出口的總和。內需是指投資、消費與進口，具體而言包括貨物需求與服務需求。改革開放以后，我國經濟發展戰略總體目標是實現現代化，在此過程中，重視發揮內需與外需在GDP增長方面的作用。在供給方面，作為GDP總量位居世界第二的經濟體，我國具有良好的生產能力，完備的現代化工業生產體系，具有龐大的勞動力及人才儲備，已具備國內循環的客觀條件；需求側，我國人口眾多且具有4億規模的中等收入群體，具有一定的消費潛力，為國內經濟循環提供了可能性。我國具備良好的經濟循環前提，但與發達國家相比，消費率明顯偏低。

(一)消費需求對經濟拉動的重要作用

根據支出法國內生產總值及構成，三大需求可分為最終消費支出、資本形成總額、貨物和服務凈出口。根據近10年三大需求對我國生產總值增長的貢獻率及拉動(見表1)可以看出，消費需求貢獻率最大，是拉動我國經濟的重要支柱。因此，促進我國居民消費是擴大內需的關鍵。

表1 三大需求對國內生產總值增長的貢獻率及拉動

(二)我國居民消費率持續走低的現狀

根據部分國家居民消費率的統計數據(見表2)，我國居民消費率相較其他發達國家存在一定的差距，2018年美國的居民消費率為68.1%，而中國僅有38.7%。2000年至2018年，美國、英國等發達國家的居民消費率基本保持平穩增長，而我國則呈降低趨勢。我國居民消費率偏低，說明需求結構存在缺陷，高儲蓄或高投資擠占了居民消費。受居民收入差異分化，基本公共服務保障不足等多重原因影響，國內需求不足，居民消費潛力沒有被有效開發。

表2 部分國家居民消費率 %

二、擴大內需與公共服務間的內在聯系

(一)以供給側為著力點擴大內需的理論基礎

在經濟學史上，供需間關系是經濟學家熱議的話題。總體看來社會總需求不足需要通過政府干預并擴大公共支出，進行供給側的優化與改革促進社會消費，這是擴大社會需求的有效途徑。

1.有效需求理論

以凱恩斯為代表的英國經濟學家，建立了以總需求管理為主的宏觀經濟學體系。《就業利息和貨幣通論》提出了有效需求理論，指出有效需求由消費需求和投資需求兩部分組成，即內生需求與外生需求。其中投資需求是社會對生產資料的需求，由資產未來收益預期與流動偏好決定；消費需求是指社會對消費資料的需求，由消費傾向決定，其中投資需求決定消費需求。同時，凱恩斯將收入和消費支出間的關系確定為消費傾向或消費函數，消費支出隨生產與收入的增加而增加[1]。政府在應對需求不足問題時，應當運用宏觀財政政策和政府投資的手段刺激消費，包括以稅收政策為主的財政收入政策，以及包括公共服務支出、政府轉移支付在內的政府財政支出政策，增加投資以保證有效的社會需求。

2.新供給經濟周期理論

新供給主義經濟學認為，擴大需求要從供給側著手，因為在經濟增長的過程中，需求是被動的，供給是主動的。經濟周期的本質在于供給創造需求效率的變化，應當通過結構性改革推動供給升級，提高供給創造需求的能力，恢復供需均衡狀態。一個經濟體的供給結構決定供給創造需求的能力，這是形成經濟周期波動的主要力量[2]，一個完整的經濟周期包括新供給形成、供給擴張、供給成熟、供給老化四個階段，供給創造需求效率的變化使經濟進入上升或下降周期。由政府主導的供給側結構性改革，可以有效提高供給創造需求的能力，達到促進需求擴張的目的。

(二)優化公共服務供給是擴大內需的合理前提

1.擴大內需要以提升居民可支配收入作為基礎條件

生命周期理論認為，消費是由居民總收入決定的。目前，我國內需潛力巨大，然而居民收入差距依然明顯，居民總體收入水平還有待提高。與發達國家相比，我國投資率偏高，而居民消費率偏低，因此，提升居民可支配收入是帶動消費的先決條件。根據新經濟發展時期供給結構與內外需發展的理論平衡，我國目前處于“國內消費需求供給>國內居民消費需求>國內居民可支配收入”的階段，未來理想型的理論平衡為“國內消費需求供給=國內居民消費需求=國內居民可支配收入”[3]。為達到供給、消費與居民可支配收入間的平衡，需要先從后者入手，才能進一步擴大內需。

2.優化公共服務是提高居民可支配收入的有效途徑

從公共產品理論的角度出發，隨著社會經濟的發展以及政府職能的轉變，社會對公共服務的需求增大，政府在公共服務方面的支出也隨之提高。公共服務的優化可以對社會產生一系列正外部性。首先，通過提高教育水平可以更好地實現優質人力資本的積累，提高勞動力水平，從而增加居民收入，帶動經濟增長；其次，通過完善社會保障、醫療服務等公共服務，在一定程度上減少生活成本，提高居民生活質量，從而減少居民預防性儲蓄過高的問題，釋放消費潛力。

由此可見，擴大內需要以提高居民可支配收入為基礎，而提升公共服務供給水平并增加社會福利則是提高居民收入水平的有效途徑，因此以“提高居民可支配收入水平”為中間條件，使優化公共服務成為擴大內需的合理前提。

三、基于公共服務視角分析我國擴大內需的障礙

在新發展格局下須立足于擴大內需，才能實現經濟的有效循環。擴大內需既要充分了解社會需求,還應創造條件,讓潛在消費需求轉化為實際消費需要。從需求層次角度出發，公共服務可分為保障型公共服務、發展型公共服務，然而當前這兩種類型公共服務供給都存在一定的不足,居民基礎生活需要未能滿足，消費信心不足，消費能力受到制約。

(一)保障型公共服務覆蓋不全面，發展不平衡

1.就業與收入問題

我國人口數量眾多，就業競爭激烈，當前社會存在就業不平衡不充分，且收入差距大的問題。2015年至2019年，我國城鎮就業人數從40410萬人逐年增長至44247萬人，而鄉村就業人數從37041萬人逐年減少至33224萬人。[4](P105)由此看出，近年來受城鎮化影響，大量勞動力由農村向城市的傾斜，造成了農村勞動力的嚴重流失。鄉村振興戰略需要大量優質的人才作為支撐，而當前勞動力短板使得農村發展受制。同時，城鎮就業壓力愈演愈烈，對勞動者的學歷、工作經驗等要求不斷提高。在這種激烈的競爭環境中，就業壓力增加，同時失業問題也不容忽視。2018年至2019年我國城鎮調查失業率從4.9%略微上升至5.2%，如何保障就業成為穩定國內經濟的關鍵問題。

在收入方面，居民可支配收入存在農村與城鎮間、東西部地區間的差異，在收入分配格局中呈現區域間貧富差距擴大化的趨勢。2010年我國城鎮居民人均可支配收入為18779.1元，農村居民人均可支配收入為6272.4元；到2019年，我國城鎮居民人均可支配收入為42358.8元，而農村居民人均可支配收入僅為16020.7元，城鄉間居民收入差異進一步擴大。另外，2019年我國東部地區居民人均可支配收入為39438.9元，西部地區為23986.1元，也存在很大差距。[4](P171)由此說明當前我國收入分配還未能有效縮小區域間的差異。

2.社會保障體系不健全

社會保障是保障公民基礎生存需要的公共服務。改革開放以來，我國不斷加強完善社會保障制度，進行了一系列改革，拓寬了保障范圍與內容。但是受我國總人口數量大、老齡化程度不斷提高，以及城鄉發展差距較大等因素的影響，目前我國社會保障體系仍存在不足。

首先，隨著我國老齡化問題日漸突出，養老服務需求較大。然而我國養老機構嚴重不足，截至2019年每千老年人口養老床位數僅為30.5張[4](P717)，同時社會養老服務較為有限，因此更依賴于家庭養老，加重了家庭負擔。其次，我國社會保障水平存在群體差異，如公務員群體的社會保障待遇較高，而其他非正規職工則保障力度較低；基本養老保險覆蓋不全面，進城務工人員，以及很多個體商戶都沒有納入覆蓋范圍，缺乏基礎保障。同時，社會保障水平在區域間也存在差異，根據2018年《國家基本公共服務統計指標》中對2014年至2017年各地區城鄉居民基本養老保險基金中公共財政費用比重的分析，我國東部地區、西部地區公共財政費用所占比重存在差異，其中東部地區占比69.6%，而西部地區為64.8%。[5](P139)同時，社會保障的發展長期傾向于城市，而農村社會保障水平相對落后，如城鄉居民最低生活保障標準在城鄉間存在較大差異。由此看出，政府公共財政投入的傾向性導致社會保障水平存在差異，社會保障資金投入不足使其對居民收入的調節作用更為有限。

(二)發展型公共服務體系不完善，尚未實現均等化

1.公共衛生服務問題

我國公共醫療資源相對緊張，看病難、看病貴成為首要的民生問題。近年來，我國通過分級診療制度、醫聯體等一系列改革不斷完善醫療體系，但公共衛生服務均等化仍未實現，除了發達地區與欠發達地區醫療水平的差異外，城鄉間的醫療服務水平差距更加突出。在公共服務基礎設施的配置方面，2019年我國城市每千人口醫療衛生機構床位數量為8.78張，而農村每千人口醫療衛生機構床位數量僅為4.81張[4](P704)，幾乎少了一半；從衛生技術人力資源的配置來看，2019年我國城市每千人口衛生技術人員達到11.1人，而農村每千人口衛生技術人員僅為4.96人[4](P700)。在不平衡的醫療服務發展環境下，大量患者受制于當地緊缺落后的醫療資源，不得不轉而獲取城市的醫療資源，進而加劇了城市醫療資源的擁擠，公共衛生服務未能達到合理的配置與利用，造成看病難的惡性循環。不平衡的公共醫療服務無形之中增加了社會的成本，加重了公民的經濟負擔。

2.公共教育服務問題

公共教育服務的質量影響著社會的發展，具有極強的外部性。隨著公民生活質量的提高，人們對教育問題的重視程度也隨之提高。近年來，我國不斷完善教育體系，國民受教育水平不斷提高，但是也存在公共教育服務水平的差距，首先是城鄉間的教育水平差距，優秀的教學資源與師資力量向城市集中，導致農村的教育水平相對落后。在教育基礎設施建設方面，2019年農村小學校園網的建網學校比例為65.7%，比城市學校低17.3個百分點，城鄉差距依然較大。[6]其次，省域間公共教育服務水平也存在差距，以2017年各地初中升學率為例，江蘇省與重慶市分別達到了101.9%和105.8%的高升學率，與此同時，經濟較為落后地區，如西藏與甘肅，升學率僅達到71.7%和88.3%[5](P31)，與全國其他發達地區差距較大。在公共教育支出方面，2018年江蘇省一般公共預算教育經費為20404718萬元，而甘肅省僅為5929612萬元[4](P692)。

(三)公共服務水平與發達國家存在差距，難以滿足更高層次的需求

在公共服務型政府建設過程中，我國公共服務體系不斷完善，服務質量不斷提升，現階段能基本滿足社會公共服務需求，但與發達國家仍有差距，未能滿足社會對更高層次公共服務的追求。

1.公共衛生、教育服務與發達國家存在差距

在基本公共服務建設中，公共衛生服務與公共教育服務占主要地位。2017年我國享有基本公共衛生服務人口占總人口比重為84.8%，高于中等收入國家73.1%的水平，但距離高收入國家99.4%的標準還有很大差距。[7](P342)在醫療支出方面，2016年我國醫療支出占國內生產總值比重為5.0%，略低于中等收入國家5.4%的水平，與高收入國家11.6%的標準差距較大。[7](P343)由此可見，目前我國公共衛生服務覆蓋面不足，且公共衛生財政支出規模還需進一步擴大。

在公共教育服務方面，入學率可以反映社會的受教育程度。我國各階段的教育粗入學率與高收入國家相比差距仍較大，國民受教育程度有待進一步提高。

2.公共科技服務與發達國家存在差距

科技創新領域是國家公共服務發展的前沿領域，科技創新可以帶動社會發展的步伐，引領經濟發展的方向。改革開放以來，在科教興國戰略的引領下，我國科研技術水平不斷提高，重點科技創新領域碩果累累。然而，我國公共科技服務體系尚有待完善，首先體現在科研經費的投入不足。我國2016年研究與開發經費支出占國內生產總值比重為2.1%，世界高收入國家為2.5%，其中韓國和日本分別為4.2%、3.1%[7](P338)，因此，我國科技創新領域的公共財政投入略顯不足，創新驅動力較為有限，難以轉化為先進的科研成果，影響了社會經濟的發展。

四、新發展格局下通過優化公共服務擴大內需的路徑

(一)強化公共服務保障，改善人民生活品質

保障公民就業的穩定與收入的提高，是刺激居民消費的前提，也是將個人需求轉化為實際消費的基礎條件。在穩定就業方面，為營造良好的社會就業環境，需要完善各項就業政策，緩解結構性就業矛盾；為提升就業質量，需要完善勞動者專業技能培訓體系，進行人才培養與市場需求的有效銜接；為進一步拓寬就業渠道增加就業機會，則要加大對創新創業系統工程的財政投入。在提高居民收入方面，完善工資制度的同時，需優化再分配制度，加強稅制、社保、轉移支付的調節能力，縮小城鄉間、區域間、群體間的收入差距，擴大中等收入群體，進而達到共同富裕的目標。

完善社會保障體系，要以人人享有社會保障為目標，建立全覆蓋、可持續、統籌協調的社會保障制度。一是推進城鄉社會保障制度改革，除了戶籍制度改革，在財稅體制、收入分配、城鄉最低生活保障等多個維度縮小城鄉社會保障的差距。二是健全多層次、多支柱的社會保險體系。科學調整社會保險繳費率，充分考慮區域經濟發展差異，運用分類和分檔的方法，解決區域單一繳費標準過高、部分用工企業負擔過重的問題[8]。加大社會保障資金投入，加強養老保險、基本醫療保險、失業保險、工傷保險的統籌力度與管理效率。

(二)推動公共服務均等化，滿足社會發展需要

目前，我國公共服務的完善仍需以實現均等化為要務，這是公共服務公平性的直接體現。實現公共服務的均等化目標，一是要縮小城鄉間公共服務水平差距;二是縮小區域間公共服務差距，包括東部地區與西部地區間、發達地區與欠發達地區間的服務水平的差距;三是縮小不同群體間享有基本公共服務的差距。

政府在加大公共服務財政投入力度的同時，要強化公共設施建設；在縮小公共服務水平差異的同時，要著力推進各項基本公共服務子系統的發展。在公共衛生服務方面，首先要統籌協調區域間公共服務資源，通過優化分級診療制度，推進醫聯體建設，實現公共醫療資源的合理配置與有效利用。另外，要加強公共衛生突發事件的預警機制與應對能力，建立完善的疾病防控體系。在公共教育服務方面，首先要深化教育制度改革，推動教育的均衡協調發展，提升義務教育以及高等教育的入學率，同時強化公共教育基礎設施建設，優化農村與欠發達地區的教育資源配置。為確保教育公平，要進一步規范制度安排，強化法治建設，杜絕公權力在教育服務中的濫用。其次，以社會需求為導向優化教育服務供給，重視學前教育、職業技術教育的發展，全方位補足教育需求缺口。

(三)推動公共服務現代化與精準化，釋放經濟發展潛力

面對公民在追求高質量公共服務的過程中已經出現的社會矛盾，如何實現公共服務現代化值得深思。推進數字化政府建設是實現公共服務現代化的重要渠道，應以此提升公共服務數字化智能化水平，提高公共服務供給能力。根據國務院印發《關于進一步擴大和升級信息消費持續釋放內需潛力的指導意見》，政府應積極推動公共服務中的數字技術創新，擴大信息消費進而釋放內需潛力[9]。利用數字技術、人工智能推動“新基建”高質量發展，在豐富公共服務場景的同時，結合智慧城市的發展將數字技術深入應用于多個公共服務領域并實現精準化服務，進而推動經濟發展，促進消費升級，擴大內需。