新時期土地承包經營權退出內部引導機制研究

劉吉雙，張 旭

(1.鹽城師范學院 商學院，江蘇 鹽城 224052；2.南京工業大學 經濟與管理學院，江蘇 南京 210000)

隨著工業化和城鎮化快速發展，農業轉移人口進城是一個必然趨勢。但是，由于我國城鄉二元戶籍制度的歷史原因，我國農業轉移人口進城具有特殊性，呈現出與發達國家異質的狀況，主要表現為“離鄉不離土”“棄耕不棄地”“帶地進城”“候鳥式流動”等特點。因此，在社會主要矛盾發展變化的新時期，著眼于推進高質量的新型城鎮化和農業農村現代化目標，需要認真審視農業轉移人口土地承包經營權問題，通過構建依法自愿有償退出機制，促進城鄉融合發展。

農業轉移人口是否退出土地、何時退出土地、如何退出土地是由進城農戶來做決定，政府不能搞強迫命令，土地承包經營權退出將是一個長期市場化過程。然而，市場經濟存在失靈問題?，F實中，農戶進城不退地是耕地撂荒的重要原因之一。根據國土資源部的調查，我國每年拋荒的耕地近3 000萬畝，缺乏勞動力是拋荒的主要原因。河南、湖北等一些糧食大省，土地拋荒率高達20%—30%，這直接威脅國家糧食安全[1]。市場經濟也存在低效率配置問題，實際表現為：進城農戶不退地，難以實現農業規模經營；細碎的、分散化的承包地生產經營效益低，無法與發達國家大規模農業效率相抗衡。單純的市場機制調節還會出現不公平的問題，如產生“增人不增地”“減人不減地”，進城農戶有土地、城市居民沒有土地等不公問題。所以，政府在土地承包經營權市場化退出中不能缺位，要充分發揮我國土地公有制的優勢，深化農村土地制度改革，不斷給予農民土地權利賦能，更好發揮政府在農村土地市場化退出中的引導作用，有序引導進城農戶土地承包經營權退出，為全面實現新型城鎮化和城鄉融合發展戰略提供有力的農村土地制度新供給支撐。

一、土地承包經營權退出內部引導機制研究回顧

土地承包經營權退出引導機制可以分為農村內部引導機制和農村外部引導機制兩種。就農村內部引導機制研究文獻而言，主要圍繞退出權賦予、補償價格制定和農村社會保障制度建立三個主要方面展開：

(一)退出權賦予

承包權物權化是實施內部引導支持制度的前置條件。林毅夫教授是我國最早研究退出權的學者。1990年他在《集體化與中國1959—1961年的農業危機》一書中，對1959—1961年中國農業發生的危機提出了退出權假說，公社組織對社員退出權的取消，導致了農業危機。隨著農業轉移人口加快向城鎮流動，土地承包經營權退出成為完善農村基本經營制度的重要內容。黃貽芳、鐘漲寶提出土地承包經營權退出至少包括兩方面內容：第一，從職業來看，農民從農業生產領域退出進入非農生產領域；第二，從身份來看，農民身份轉變為市(鎮)民[2]。推進農業轉移人口市民化，必須促進真正意義上的承包經營權退出。上海市農委課題組基于上海試點實踐認為，不完全退出是土地承包經營權退出的初級階段，而真正意義上的土地承包經營權退出，其實質為完全退出[3]。

(二)補償價格制定

影響農業轉移人口土地承包權退出的主要因素，從農村內部看，關鍵是承包地退出的經濟補償價格。羅必良等學者認為，要加大對退地農民的補償力度，加大對退出土地承包經營權的農戶的補貼水平[4]。隨著2014年“三權分置”理論的正式提出，土地承包經營權價格評估問題提上了日程。黃花，謝根成、蔣院強，邢冬靜等學者從土地要素優化配置的視角出發，專門探討退地補償標準，將土地作為稀缺資源的增值預期以及人民幣貶值預期兩個因素考慮進去[5-7]。農地退出補償價格評估一定要考慮市場價格因素。韋留柱、楊盼盼分析了退地阻滯因素，提出以市場來確定土地轉讓的價格形成機制，農民退地后能夠使自己的利益不受損、生活有保障[8]。韓立達、韓冬從土地自然屬性確立土地承包經營權價格測度指標，包括土地區位、地塊屬性、地力等級、年限等因素，要體現圈層、區位等差異化的特征[9]。金勵調研全國1 260村，結果顯示，退地補償標準按時間計算，主要有剩余年限模式和固定年限模式[10]。實踐中，寧夏平羅補償模式是參照征地標準，結合近三年土地流轉平均價格，再加上土地區位質量等因素；重慶梁平依據當地經濟發展水平，結合第二輪承包剩余年限，適當考慮“長久不變”因素確定差異補償價格[11]。而張力、楊繹認為，同類土地的平均流轉收益標準將成為更為科學的計算方法，對農民自愿退出土地的補償也大體上可以在此基礎上形成[12]。土地退出補償價格研究由簡單補地上投入，到補償生產損失、保障損失和發展損失，土地退出補償研究越來越充分。

(三)農村社會保障制度建立

在我國，對于小農戶而言，農村土地主要功能是保障功能和風險規避功能。適應新型城鎮化和農業現代化協調發展要求，需要建立全覆蓋、多層次、立體式農村社會保障體系，由國家、社會和個人共同分擔進城農戶生產生活風險挑戰，替代土地社會保障和風險規避功能。歐陽桂前、田克勤認為退出土地要制定能夠弱化甚至替代農地養老保障功能的政策[13]。著名空間經濟學家安虎森強調，可以 “在農村設計好人口退出制度，在城市設計好人口進入制度，二者之間還要設計一種農村人口向城市集中的激勵制度，三種制度相互結合可以構成城鄉之間的銜接制度[14]。唐景明也持有同樣觀點，主張靠制度來吸引農民離農，讓農民自主選擇是否離農[15]，可以用城鄉統一的社會全員保險替代農村土地保障功能。浙江嘉興的城鄉統籌發展的改革試點中“以土地換社?！?，成為我國土地承包經營退出的典型試點[16]，“成都溫江“雙放棄”[17]和重慶“土地換戶口”[18]都具有用農村土地換取城市社保的特征。韓占兵以農村土地“三權分置”改革為契機，提出建立農村離農保障基金的設想，對于老齡化農民離開土地可以給予一次性離農補貼，有助于農業生產主體年輕化和適度規模經營[19]。

綜上所述，對以往內部引導機制研究文獻梳理發現，適應農業轉移人口進城的現實需要，引導支持農業轉移人口依法自愿有償退出承包地是政策激勵的方向。關鍵是土地退出權能要完善、補償價格要合理、農村社會保障制度要健全。黨的十九大以來，我國社會主要矛盾發生了根本性變化，轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。農業農村發展的不充分是最大的不充分，城鄉發展的不平衡是最大的不平衡。黨的十九屆四中全會以來，更加強調制度建設，以共建共治共享理念促進城鄉融合發展。在此新視野下，需要對農村內部引導機制進行再思考再分析，有必要探討以下問題：新時期農業轉移人口土地承包權退出引導機制的涵義和特征；目前農業轉移人口退出土地承包權農村內部引導機制現狀和存在的問題；對照黨的十九大以來新時期、新理念、新政策，如何進一步完善農村內部引導機制的政策建議。研究的結論可以為當下正在進行的農村集體建設用地產權改革和農民宅基地改革提供配套制度支撐，同時也可以為新型城鎮化和城鄉融合發展戰略提供農村土地政策儲備。

二、新時期農業轉移人口土地承包權退出內部引導機制涵義及特征

十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。2017年召開的黨的十九大做出了我國社會主要矛盾發生根本變化新論斷。本研究的新時期是指以黨的十九大社會主要矛盾發生根本變化判斷為依據，研究十九大以來農業轉移人口土地承包經營權退出問題。農業轉移人口包括農業人口內部產業間轉移，也包括農業人口向農業外部轉移。在向外部轉移中，又包括進城落戶的“全城市化”轉移，還包括有穩定居所、穩定就業的“半城市化”轉移。本研究農業轉移人口是指廣義上的農業人口向農業外部轉移。

農業轉移人口退出農村土地承包經營權引導機制，由農村的內部引導機制和農村的外部的引導機制共同構成。其中，農村的外部引導機制包括城市就業水平、住房情況、城鎮戶口制度、社會保障水平、公共設施和公共服務的引力情況等，農村內部引導機制包括農村土地權能情況、經濟補償價格水平、農村社會保障制度情況、農村土地綜合聯動改革實踐等。本研究僅限于農業轉移人口土地承包經營權退出農村內部引導機制的研究，農村外部的引導機制研究由另一篇論文進行探討。

綜上，所謂新時期農業轉移人口土地承包權退出內部引導機制，是指著眼于新型城鎮化和城鄉融合發展戰略目標，以黨的十九大以來土地改革新精神為背景，以共建共治共享新理念為引領，以完善土地承包經營權權能、提高經濟補償水平、健全農村社會保障制度為關鍵環節，政府引導農業轉移人口因地制宜、因類實施、因時而動地有序推進土地承包經營權退出的制度新安排。具體可以從行政引導機制、經濟引導機制和制度引導機制三個方面進行解讀：1.行政引導機制。農村土地政策性較強，需要通過行政文件進行宣示，引領農村土地制度改革沿著經濟社會發展正確目標變遷。行政引導機制從農村內部看，主要有政府政策宣示文件、農業農村發展區域經濟規劃、農村土地承包經營權退出的前置條件規定、退出中的程序規范以及進城農戶農村土地退出后的用途監督等。2.經濟引導機制。主要包括經濟補償價格的評估、中介服務組織的構建、農村土地承包經營權退出市場的建立、退地補償資金的籌集以及因地制宜退地模式的形成等。3.制度引導機制。制度是管根本的、全局的和長遠的。要保證農業轉移人口退出土地承包經營權的可持續性，必須加強制度建設。主要包括社會保障制度、就業制度、產業制度等。要將成熟的制度及時上升到法律制度層次，以鞏固制度改革的成效。法律引導機制從農村內部看，涉及的主要法律有《憲法》《土地管理法》《農村土地承包法》《物權法》以及《民法典》等。法律只有與時俱進，根據新時期新要求，及時立、改、廢，才能更好發揮制度引導機制作用。

三、土地承包經營權退出內部引導機制的現狀與問題

黨的十一屆三中全會以來，農業實行家庭聯產承包責任制度。這種統分結合、雙層經營的農村基本經營制度變遷，極大調動了農民生產經營積極性，13億中國人民實現了溫飽水平，制度變遷創造了歷史性成就。但是，這種零散化、碎片化小農經濟制度卻不能讓農民致富，適度規模經營才是提高農民收入必由之路。此時，由于規模經濟、正外部性和交易成本的降低，引起農民收入的增加，制度變遷使得收益大于成本，形成了制度的非均衡，土地承包經營權制度由此產生了制度變遷的現實需要。從20世紀80年代起，中央就出臺政策引導農村土地向種糧能手流轉，到21世紀初又開始探索引導構建農村土地承包經營權退出機制，形成農村基本經營制度高水平的新的均衡。

(一)土地承包經營權退出農村內部引導機制現狀分析

隨著工業化和城鎮化加速推進，農業轉移人口與承包地關系成為政策關注的焦點。最早在政策上允許土地承包經營權轉讓的文件，是2008年黨的十七屆三中全會頒布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。該《決定》強調，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式適度規模經營。2011年國務院辦公廳發布《關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》指出，引導農村人口有序向中小城市和建制鎮轉移，逐步滿足符合條件的農村人口落戶要求。2014年國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革意見》，要求到2020年努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。為破解農業轉移人口“亦工亦農”“離農不離土”等問題，國家開始探索構建農村土地承包經營權退出機制。針對實踐中強制進入市(區)農戶退出土地問題，2015年在黨的十八屆五中全會上《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確要求，維護進城落戶農民土地承包權，不得以落戶為條件，強制進城農戶退出土地承包經營權；支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。農業部會同農村改革試驗區聯席會議成員單位，正式將農村土地承包經營權退出機制納入試點任務。四川省內江市市中區、四川省成都市、重慶市梁平縣和貴州省湄潭縣等地農村改革實驗區開展承包地退出試點，引導有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶自愿退出土地承包經營權。農民退出土地承包經營權試驗進展比較順利，成效明顯，積累了經驗(補償模式和補償標準見表1)。

表1 農業農村部農村土地改革試驗區土地承包經營權退出情況

2016年《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》進一步要求，逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制，積極引導和支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益?！度珖r業現代化規劃(2016—2020年)》也進一步明確，在有條件的地方穩妥推進進城落戶農民土地承包權有償退出試點。農民土地承包經營權的退出權利，由沒有到無償退出，再到有償退出，補償模式、補償標準、社會保障等關聯問題日益受到重視。

(二)土地承包經營權退出內部引導機制實踐中的問題

1.土地承包經營權權能不完善

新中國成立70多年來，我國農村土地經歷了農民土地自己所有、集體統一所有、集體統一所有農民承包經營以及農村土地“三權”分置等主要階段。從我國農村土地制度變遷進程看，改革開放以來，農村土地權利束處于一個不斷增加的過程，這期間農民土地承包經營權是殘缺的、不完整的。最初的土地承包經營權僅僅是占有、使用和收益的權利，農民沒有流轉權利，也沒有轉讓、抵押和擔保的權利。1986年《民法通則》第80條指出：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他方式非法流轉?！痹摲◤氐追穸宿r村土地可以轉讓。此時，農村土地集體所有主體也是模糊的，有些是鄉鎮集體所有，有的是村集體所有，還有的是村民小組所有。由于土地集體所有主體產權虛位，農民土地產權與集體產權邊際不清、歸屬不明、成員資格不定，造成土地承包期間集體侵占農民利益、隨意收回承包地等突出問題，農民與集體土地關系矛盾糾紛不斷是農村干群關系緊張的重要影響因素之一。

1.3.3 臥位護理。了解急性期絕對臥床的必要性，須嚴格臥床兩周，不可下地活動，不宜用力咳嗽，避免大動作，避免突然坐起或改變體位，大小便不能坐起離床，避免病情惡化。

針對農村土地承包中出現的問題，21世紀初，我國相繼制定和完善了《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國農村土地承包法》，均明確農村土地承包經營權的用益物權屬性，對農民土地承包收益和流轉收益進行法律保護。兩部法律都積極鼓勵農民土地流轉。2008年以來，我國農村土地流轉進程較快，土地流轉價格一直處于上升態勢，家庭農場和農民合作社等新型農業生產經營組織不斷涌現，但兩部法律還有進一步完善的地方。2007年10月起實施的《中華人民共和國物權法》第三編第十六章第一百八十四條明確規定：“耕地不能抵押?！边m度規模經營發展的形勢對農業金融提出了更多的要求。農村土地是農民最重要的資產，卻不能抵押和擔保，難以解決發展家庭農場和農民合作社所產生的資金需求瓶頸，影響了新型農業經營主體進一步發展壯大。農業農村經濟的快速發展對農村土地權利束產生了新期待，迫切需要拓展權利束內涵，賦予更多的權能。與此同時，2009年修正的《中華人民共和國農村土地承包法》第二十六條規定：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地?！焙苊黠@，這一條規定限制了農村土地承包經營權用益物權權益。為了留住農村承包地，進城農戶寧可放棄城鎮戶口，過“兩地兼顧”“半城市化”生產生活，造成了中國特有的“進城不棄地”“離鄉不離土”城市化現象，甚至出現農村耕地撂荒、毀耕種樹等嚴重問題。

2.農村土地退出經濟補償不合理

在我國，農村土地是農民最重要的資產，承載著生產功能、就業功能、保障功能和子女教育發展功能等多種功能。早期，農村土地退出是福利性退出，因為農戶從村集體獲得的土地承包經營權是無償的，可以看作是一種福利，所以農戶退出土地類似退回福利，不需要補償，僅就土地上增加的投入有獲得彌補的機會。農村土地退出不能得到合理的經濟補償，是造成進城農戶寧可讓耕地撂荒也不交回集體的重要原因之一。盡管缺乏全國的數據統計，但大量的事實提供了多樣化的證據。例如，2000年安徽省土地撂荒面積占該省承包土地總面積1.2%；2001年，浙江省2 505萬畝耕地中有0.2%—5%被常年撂荒；河北省季節性拋荒面積占該省耕地總面積的4%左右；通過對5個縣(區)的調查表明，湖北省2008年有1.2%的耕地被撂荒[4]。隨著人口增多和國際形勢的不確定性，糧食生產越來越重要，克服農村土地拋荒問題，增加糧食播種面積，是穩定糧食生產、維護國家糧食安全戰略、實現統籌經濟發展與安全防控的重要舉措。

從各地改革實踐看，進城農戶退出經濟補償主要依據早期糧食生產總值，然后乘以期限和畝數，這是不合理的。因為長期以來我國糧食生產價格較低，所以測算出來的糧食生產總值較低，農戶因此得到的經濟補償就低，難以負擔農業轉移人口市民化的成本。筆者曾用收益還原法，利用2008—2016年農村土地流轉價格上升較快時期數據，根據9年糧食價格數據，就土地承包經營權退出價格進行了全部測算。現以遼寧(東北部代表)、江蘇(東部代表)、湖北(中部代表)、四川(西部代表)為例，僅就2016年測算結果整理如下：

表2 全國部分省份2008—2016年土地承包經營權轉讓價格測算

從測算結果看，如果按照糧食生產總值的倍數給予農民退地補償，農民所得補償是較少的。從封閉農業農村改革實驗區補償情況看，補償最高價格為每畝4 500元左右，再乘以第二輪承包剩余年限。2016年我國農民人均耕地面積1.41畝，從各地試點情況看，每個農業轉移人口獲得承包地退出平均經濟補償不足8萬元。

3.農村社會保障體系不健全

長期以來，土地是農民的最重要保障。在中國傳統農耕思想影響下，農民始終認為土地是生存的根本，土地承載著農民基本生活保障功能。沒有土地，農民就缺乏安全感。即便是給退出土地的農民以較高的經濟補償，由于農村社會保障體系不健全，農民也不愿意退出土地，因為土地是他們最后的保障、最大的生存安全基石。在城鄉二元體制下，與城鎮社會保障體系相比，農村社會保障體系很不完善、保障水平較低，在就業、子女上學、醫療、養老等方面，與城市的保障水平差距較大。其根本原因是，小塊農村土地承載的保障功能，不能滿足農民日益增長的美好新生活需要。伴隨現代化進程，從農村土地剝離社會保障功能，構建新時期健全的農村社會保障體系是大勢所趨、勢在必行。

四、建立健全新時期土地承包經營權退出內部引導機制政策建議

十九大以來，全面推進各領域改革，改革的新精神、新理念、新政策為進一步完善土地承包權退出引導機制提供了新視野。先后出臺的黨的十九大政治報告、修改后的《中華人民共和國農村土地承包法》、十九屆四中全會公報、《中共中央 國務院關于農村土地承包經營權“長久不變”實施意見》、《民法典》、《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》、《中共中央 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》、十九屆五中全會公報以及習近平總書記關于農村土地改革最新指示精神，為研究農業轉移人口土地承包經營權退出提供了新的指導思想和根本遵循，為建立健全農村內部引導機制提供了新的研究方位。

(一)賦予農村土地權益更加開放的結構，進一步完善土地承包經營權的權能

2020年11月2日，習近平總書記對推進農村土地制度改革、做好農村承包地管理工作做出重要指示：“開展農村承包地確權登記頒證工作，確定了對土地承包經營權的物權保護，讓農民吃上長效‘定心丸’，鞏固和完善了農村基本經營制度。新時代推進農村土地制度改革，要堅持把依法維護農民權益作為出發點和落腳點，堅持家庭承包經營基礎性地位不動搖?！睆闹袊伯a黨成立百年來的歷史看，始終注意維護農民土地權益，是我們黨不斷發展壯大的關鍵所在，也是推動中國社會經濟不斷進步的重要動力源泉。

新中國成立70多年我國農村改革實踐證明，賦予農戶土地承包經營權，克服農村土地集體所有集體經營的弊端，對于調動農民生產積極性具有重要的歷史意義和現實意義。這是中國特色社會主義農村土地制度的重要創新，這個制度創新為中國帶來幾十萬億元的產值，不但深刻改變了中國農業農村面貌，而且為中國經濟強大奠定了穩固的農村土地制度基礎。百年來黨的農村土地制度歷史證明，什么時候賦予農民較完善的土地權利，什么時候革命、建設和改革就會取得巨大的成就，反之則反是。

“十四五”時期，我國進入全面振興鄉村和現代化建設新時期，經濟社會發展目標發生了顯著的變化。著眼于全新的經濟社會目標導向，無疑要進一步深化農村土地制度改革，強化農村土地承包經營權物權屬性，變農業轉移人口承包地的福利性退出為財產性退出，維護農民土地權益。一是土地承包經營權權能要更加完善。產權經濟學指出，轉讓權在產權結構中發揮著關鍵作用。根據產權經濟學原理，子權利越多、母權利越豐富，權利主體擁有的權益越大。一方面，要探索土地承包經營權證的實現方式。頒證不是目的，目的是讓農民土地資源變資產，增加農民財產性收入，要增加權證保值增值的渠道；另一方面，要探索土地經營權物權屬性。相對于土地承包經營權，土地經營權物權屬性不明顯，給新型農業經營主體帶來不確定性，影響了流轉承包地的積極性，進而影響了土地承包經營權物權的實現，需要探索土地經營權證頒發的規定。二是農村土地集體所有權“主體”要更加明確。要加快農村集體資產量化股份步伐，通過資產變股份，改變農村土地集體所有者的“虛位”。農民變股東后，將農村土地集體所有權和土地承包經營權有機結合起來，會以股份分紅方式，將集體和農民個體組成緊密利益共同體，從而能夠尋找土地承包經營權通過集體組織來實現的新的有效途徑。三是農業土地承包經營權退出要以長久性退出為主。長久退出是有期限地退出土地給集體，由集體統一對外發包。新時期新精神已經明確，第二輪承包后土地承包期再延長30年，至2058年，第一輪是15年，第二輪是30年，第三輪是30年，總計農村土地承包期達到75年，與城市居住房屋產權相一致，到期后按照“長久不變”精神還可以再續包，真正賦予了農村土地承包經營權物權屬性，土地正在成為農民最重要的財產。農村集體組織要探索農業轉移人口長久性退地集中使用的新路徑，通過土地整理、產權交易、農業工業化等集體運營方式，幫助小農戶與現代農業和工業化有機銜接，實現承包地退出的保值和增值。

(二)制定土地承包經營權“長久不變”評估新標準，提升承包地退出經濟補償水平

農村土地是農民最重要的財產，倘若進城農戶的土地能夠依法自愿有償合理退出，土地資源轉化為實實存在的資產，就會減輕進城農戶個人城鎮化成本負擔，甚至可以較快地提高進城農戶收入水平。2019年11月，《中共中央 國務院關于保持土地承包關系穩定并長久不變的意見》正式發布?！兑庖姟窂娬{“三個保護”，保護土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，保護農戶依法承包農村集體土地的基本權利長久不變，保護農戶承包地穩定。由土地集體所有集體經營的“一權”，到土地承包經營權與土地集體所有權分離的“二權”，再到土地集體所有權、家庭承包經營權、土地經營權的“三權”分置，直到目前的占有、使用、流轉、收益和抵押、擔保多種權利束的形成，農村土地承包經營權用益物權越來越豐富，物權屬性日益強化，“土地產權資本化，就可以大幅度增加農民的財產性收入，為農民工市民化提供資本支持”[20]。

為了增加農業轉移人口進城資本，降低城市生產和生活成本，就需要提高承包地退出補償標準。首先，針對永久性退地的農戶，要考慮承包期再延長30年和適當考慮再續包的情況。從農業農村部農村土地改革試驗區看，對永久退地農戶在實施補償時，主要考慮的是第二輪承包期剩余年限，只有十幾年。目前從政策和法律上已經明確第二輪承包期結束后，土地承包期再延長30年。這為永久退出農村土地獲得高額經濟補償提供了政策和法律根據?，F實中，確實存在部分農業轉移人口永久退地人群(如新生代農民工、大學生、高技能農民工、考入公務員和事業單位的年輕農民等)，有永久退地的潛在需求，代表了真正市民化的方向。這部分人群市民化，有利于推進城市群的崛起和農業農村現代化。為此，國家要多方面籌集資金，為這部分人口永久退出農村土地提供資金支撐，徹底割斷他們與農村土地的關系，率先成為真正意義上的現代市民。其次，針對長久性退地的農戶，要考慮土地經營權退出的保值和增值。政策和法律規定不得以退出農村土地作為進城落戶條件后，農業轉移人口退出土地承包經營權的主要形式就變為長久退地，不再是永久退地，即退出第二輪或者第三輪土地承包經營權。從調查中得知，將土地經營權退給集體組織的占到30%左右，私下流轉的占到70%左右。土地經營權退給村集體后，由村集體對土地進行連片整理，通過產權交易平臺對外發包，能夠實現土地的溢價。江蘇省鹽城市射陽鎮通過區塊鏈技術在產權平臺上交易土地經營權，每畝土地溢價150元，增加了農民和集體收入。最后，探索建立土地承包權交易市場。從長期看，農業轉移人口永久退出農村承包地是方向，長久退出土地經營權只是階段性制度安排。隨著大學教育的普及化，大部分農村青年能考上大學，他們將扎根城市，不會回到農村；新生代農民工不會種地，也會千方百計留在城鎮生活；高齡農民終究有老去那一天；即便是中堅農戶，由于農業比較效益低，也會有部分農民因為經濟效益問題永久放棄農業生產?？傊?，需要探索農業轉移人口承包權交易市場問題，暢通土地變資產的渠道，減輕國家財政負擔。土地承包權市場將與土地經營權交易市場聯立，共同構建完整統一開放的農村土地承包經營權大市場。

(三)健全多層次農村社會保障體系，筑牢農業轉移人口承包地退出風險防范機制

黨的十九屆五中全會提出統籌發展和安全的新思想，安全發展思想將貫穿今后我國各個發展領域。農業轉移人口退出農村土地面臨較多風險，主要包括：目前的農村社會保障水平低，農村社會保障不健全的風險；農村社會保障層次少，僅有基礎養老金形式，模式單一，以發養老金為主；對青年“新農人”社會保障覆蓋面不廣，激勵措施不多。從世界農業農村現代化歷史看，發達國家普遍建立了農村社會保障制度體系，形成了廣覆蓋、多層次、立體式養老保障模式，為農戶退出農業土地和“新農人”進入農業經營土地提供了可靠的安全保障網，防范了農業經濟發展面臨的市場風險和自然風險，助推了土地規模經營面積擴大，實現了高效、綠色、安全的農業現代化。

法國的《農業指導法》規定，鼓勵擴大農業規模，依據土地流轉的性質和面積實行不同層次補助和優惠貸款政策。《農業指導法補充法案》規定，65歲以上老年農民放棄土地經營或者自愿讓出土地可獲得離農終身補貼，并且政府對經營農業或者擴大農場規模的青年農民進行財政補貼[21]。日本由于城市經濟發展，農村人口退出土地情形越來越多，土地拋荒現象也越來越嚴重。日本自《農地法》第二次修改后，開始鼓勵農村土地租賃和流轉。從20世紀50年代開始日本重視農村社會養老問題，從農村基本養老制度建設出發，建立多層次、立體式農村社會養老體系，為工業化進程提供了較充足的勞動力資源，為農業轉移人口加快市民化提供了堅強后盾，為實現農業規模經營和農村城鎮化創造了有利條件[22]。借鑒發達國家經驗，我國農村社會保障制度體系建設需要完善三個方面，助推農業轉移人口退出承包地進程。第一，基于退地經濟補償價格的提高，要根據當地經濟社會發展水平，提高農村社會養老保障水平。我國農村土地具有保障功能，所以用退出土地經濟補償換取農業轉移人口養老保障具有合理性。問題是新的養老保障水平要達到當地城鎮保障水平，并且隨著國家養老保障水平的提高不斷上漲，這是農村“土地換社?！背晒Φ年P鍵。第二，要構建多層次的農村社會養老保障層次。除了農村基礎養老金外，對于新型農業經營體業主可實行農民年金制，增加他們養老金水平。對于達到中等收入階層的農民還可以實行基礎養老金附加保險金制度，滿足中等收入農民提高養老金的需求。國家對于年金、附加保費予以補助，這樣做會讓農業轉移人口退出的土地有承接方。第三，抓緊研究農民退休、農村老人護理制度以及青年農民務農補助制度。實行高齡農民退休制度，非常有利于農村土地適度規模經營，有利于土地生產經營者的年輕化，更有利于農業生產技術普及、農業機械化和農業數字化。與此同時，要看到農村養老保障不單是一個經濟問題，還有生理護理和心理撫慰的問題，所以要借鑒發達國家經驗，盡快建立健全農村老人護理制度和精神撫慰制度，通過國家社會保障分擔家庭養老風險，讓農業轉移人口安心扎根城市，縮短“留地”的緩沖期，推進真正市民化進程。市場經濟條件下，城鄉勞動力是雙向流動的，伴隨農業轉移人口向城鎮流動，一批愛農業、懂農業、擅長經營農業的“新農人”將“逆城鎮化”流向農業農村也將是一個新的趨勢，青壯年“新農人”將成為我國未來現代農業的主力軍和骨干力量，要為“新農人”經營現代農業筑牢農村社會養老保障安全網，讓他們熱愛農村、安心農業、爭當職業農民，為實現全面鄉村振興戰略和農業農村現代化奠定堅實的人才隊伍基礎，提供源源不斷年輕人力資源新動力。