當前中國構建對外開放新格局面臨的重大挑戰與戰略對策

對外開放是中國經濟增長奇跡的關鍵源動力。解放思想是中國對外開放的關鍵前提。對外開放通過推動中國經貿體制與國際接軌，成為引領中國經濟體制市場化改革的決定性力量，并使中國成為經濟全球化巨大受益者。當前中國對外開放新格局構建面臨四大挑戰：中國與三大經濟體之間經貿摩擦加劇；經濟全球化遭遇逆流，新冠疫情疊加中美貿易爭端,加速全球產業鏈重組；經濟高質量發展內生動力不足，產業面臨國際雙向擠壓；高水平開放滯后的弊端集中顯現。對此，要構建對外開放新格局，實施五大戰略對策：以新一波解放思想推進新一輪改革開放；積極務實妥善地處理與三大經濟體的關系；營造透明、一致、可預測的營商環境；深入推行制度型開放；大力推進國家創新體系建設。

當今世界正經歷百年未有之大變局，中國對外開放面臨的國際環境發生深刻改變。十九屆五中全會指出，國際環境日趨復雜，不穩定性及不確定性明顯增加。中美大國博弈與地緣政治沖突風險加劇，新冠肺炎疫情對全球經濟造成深遠影響，逆全球化浪潮持續積勢，單邊主義、保護主義、民粹主義對世界經濟一體化進程構成嚴重威脅。中國仍處于社會主義初級階段，關鍵領域的深化改革陷入瓶頸，創新能力還不能適應高質量發展要求，政府與市場的關系沒有完全理順，還存在要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經濟活力不強、中低端產品過剩與中高端產品供給不足并存、服務業開放滯后導致服務供給側短板突出等痼疾。

國內外嚴峻形勢對中國對外開放提出更高要求。“十三五”以來，開放被確立為五大新發展理念之一。黨的十九大報告提出，要推動形成全面開放新格局。十九屆五中全會提出，“十四五”時期我國更高水平開放型經濟新體制基本形成，并將形成對外開放新格局、參與國際經濟合作和競爭新優勢明顯增強確立為2035年愿景目標的重要組成部分。過去一輪改革開放是中國被動適應國際經貿規則的過程，而隨著我國綜合實力不斷提升，我國日益走近世界舞臺中央，參與和影響全球治理、向全球貢獻中國智慧及提出中國方案的意愿與能力顯然增強。在一個變化的世界里，中國的對外開放戰略應與時俱進，開放舉措須更加有力。［1］

一、對外開放是中國經濟增長奇跡的關鍵源動力

過去40多年中國經濟高速增長是世界經濟史上的罕見現象。改革開放以來，中國通過對外開放推動國內市場化改革不斷深化，圍繞“放權”與“松綁”進行了大規模經濟體制改革，釋放了廣大人民群眾追求美好生活的積極性，極大地促進了社會生產力的發展，中華民族比歷史上任何時期都更接近中華民族偉大復興的目標。對外開放本身既是率先的體制改革，更是推動整體改革最重要的動力。［2］實踐表明，對外開放是強國富民、實現現代化的根本舉措。［3］

（一）解放思想是對外開放的關鍵前提

解放思想在中國改革開放進程中發揮著關鍵的作用。習近平總書記在慶祝海南省創辦經濟特區30周年大會上的講話指出，改革開放的過程就是思想解放的過程。1978年5月11日《光明日報》發表《實踐是檢驗真理的唯一標準》的評論員文章為開端，在全國掀起了一場以“解放思想”為基本內容的啟蒙運動，為改革開放奠定了思想基礎。［4］改革開放是經濟增長的充分和重要條件，其中意識形態領域的思想解放占首要地位。［5］解放思想意味著原先那一套給國民經濟與社會生活造成嚴重破壞的理論和信條是可以被懷疑的，從而推動執政觀念朝務實方向轉變。十一屆三中全會決定將全黨工作重心轉移至經濟建設上來。為服務于中國改革開放偉大事業，發展同西方國家的正常外交關系、推行向西方國家開放為主的對外開放，均成為政策可選項。在解放思想的推動下，中央領導層及時提出和平與發展是當今世界兩大主題的重大判斷，掃清認為國際合作是“崇洋媚外”“賣國主義”的思想障礙，為對外開放決定奠定了認識基礎。［3］鄧小平南方講話明確提出社會主義也可以搞市場經濟，這是改革開放歷史上的又一次重大思想解放，不僅推動了20世紀90年代外貿外資高增長及國內市場活力的全面釋放，也為加入世界貿易組織提供了關鍵性理論支持。建設市場經濟目標的提出給當時陷入困境的中國復關入世談判以極大推動。［6］中國改革開放以來的歷史成就充分說明，在經濟全球化時代，各國都在利用全球范圍內的諸多機遇加快自身發展，中國單純依靠自力更生發展和迎頭趕上是不可能的。［3］

（二）對外開放推動經貿體制與國際接軌

繁榮是制度性的。［7］中國的改革開放就是一個不斷與國際經貿制度接軌的過程。工業革命以來的兩百多年全球發展歷史表明，以市場為導向的經濟體制安排雖然不完美卻是最佳的組織經濟的體制形式。新中國成立之初，中國仿照蘇聯建立起高度集中的計劃經濟模式，通過對資本主義工商業社會主義改造基本取消了市場經濟活動。與此相適應，中國逐漸建立國家集管理和經營于一身的高度壟斷的外貿體制。事實證明，這種國家高度壟斷的外貿體制有其歷史局限性和重大缺陷，不利于充分利用“兩個市場、兩種資源”，不適應世界經濟發展潮流。［2］改革開放之后，為使中國具有比較優勢的經濟部門充分參與全球供應鏈并發揮出巨大增長效應，通過設立經濟特區及多種特殊經濟功能區，創造一個按國際慣例辦事的“小環境”或“小氣候”，使外資能夠盡量按照自己熟悉的那一套做法在中國開展業務。由于國外發達經濟體普遍實行市場經濟體制，因此與國際接軌自然就以市場化改革為導向。改革開放以來，在制度接軌方面影響十分深遠的當屬加入世貿組織。入世對中國而言，意味著一整套規則、體制或制度的引入與吸收，意味著對原有規則、體制或制度的創造性破壞。［8］正是基于這個角度，加入世界貿易組織標志著中國對外開放進入前所未有的嶄新階段。一定程度上，中國經濟高速增長的內在邏輯就在于通過對外開放引發的制度變遷。［9］

（三）對外開放引領經濟體制市場化改革

對外開放在中國改革開放進程中發揮著重要的引領作用，走在市場化改革的最前沿。我國除農村之外的改革，在很大程度上是從四個經濟特區開始的［9］，帶動外資與外貿發展壯大并引發廣泛的外溢效應。中國經濟改革之所以能避免“休克療法”帶來的后遺癥，主要是采取了增量與存量共存的漸進模式①。增量部分基本都是由市場化力量所貢獻，因而其市場化特征最為顯著。在改革與開放這對相輔相成、相互促進的辯證關系中，增量部分發揮著重要的催化劑作用。通過對外開放創造有利條件讓可以發揮比較優勢的產業部門參與國際大循環，實現快速擴張之后通過競爭效應及示范效應促使原有的存量部分加速市場化改革。在這一過程中，為不斷矯正不利于發揮比較優勢的經濟結構、消除計劃經濟時代遺留下的各種制度扭曲，政府大力改革經濟管理體制不斷適應開放的變化，形成了一種開放倒逼改革、改革促進開放雙向驅動的內在機制。涉外經濟體制的改革不僅推動了對外開放，而且推動了國內整體改革進程。［10］涉外經濟這部分增量因具有國際先進成分因素，不斷推動我國經濟體制市場化改革質量提升。相當有力的對外經貿改革措施引入的示范效應推動了整個改革進程，其對改革發展的作用一點也不亞于農村改革。［11］

（四）對外開放使中國成為經濟全球化巨大受益者

對外開放讓中國得以發揮比較優勢融入全球價值鏈，成為“超全球化”的最大受益者之一。2009年中國成為全球最大貨物出口國，2013年中國成為全球最大貨物貿易國，2014年按購買力平價中國GDP總額超過美國，2019年中國GDP占到美國的66%。但相關研究指出中國融入全球價值鏈的弊端。張杰和鄭文平通過實證研究驗證了中國本土企業所遭受的全球價值鏈俘獲效應假說，與發達國家開展的進出口貿易均對中國本土企業的創新活動造成了顯著的抑制效應。［12］劉志彪和張杰認為，發展中國家在現有國際貿易格局下不得不接受的“被俘獲”的既成事實，由此造成發展中國家的代工企業無法實現向高端價值鏈攀升的過程。［13］陳愛貞和劉志彪認為，在開放型經濟的“第一季”，中國制造業被鎖定在全球價值鏈的低端環節。［14］根據他們的觀點，在出口導向戰略的實施過程中，中國出口型企業似乎成為一種缺少主觀能動性、任憑發達國家跨國公司主宰和控制的“刀俎之魚”。如果中國企業真的只有被“低端鎖定”的命運，那為什么同樣環境下又能出現華為這樣的全球化公司？實際上，在經濟全球化時代，全球價值鏈的低、中、高端部分都是向所有參與國家和地區敞開的，一國企業憑借自身優勢在全球價值鏈中占據不同的分工地位，利潤的獲取與附加值的創造成正比，如果不想在產業鏈、價值鏈低端長期徘徊，完全可以通過實施技術創新、產業升級等追趕手段實現價值鏈的飛躍。日本及韓國在歷史上都曾有過代工經歷，而日本制造通過引進、吸收國外技術并進行適應性創新成功躋身全球制造強國地位，韓國也通過加大研發投入、提高人力資本等途徑實現了全球價值鏈升級。所以，目前中國不少企業處于全球價值鏈低端與其創造高附加值能力不高有關，而并不是對外開放融入全球化造成的。事實上，通過對外開放獲取國際先進技術源，是不斷推高“中國制造”在全球產業鏈中的地位的重要路徑。麥肯錫全球研究院的《中國與世界：理解變化中的經濟聯系》指出，創新（包括自主創新、進口創新）已成為近年來中國經濟增長的核心動力之一，并促使中國企業整體向價值鏈上游挺進。

二、當前中國對外開放新格局建設面臨的重大挑戰

對外開放新格局的構建是一個需要不斷解放思想、突破自我的艱辛過程。國內外環境深刻變化所帶來的一系列重大挑戰對中國構建對外開放新格局產生影響，必須對這些挑戰進行客觀識別，并通過積極有效途徑去化解，才能抓住重要戰略機遇。

（一）中國與美國、歐盟、日本三大經濟體之間經貿摩擦加劇

中美是世界上兩個最大的經濟體，中美關系事關兩國乃至世界經濟的穩定與發展。［15］中國外交部長王毅在2021年初接受新華社、央視等官方媒體時坦承，中美關系陷入“前所未有的困境”。中美貿易沖突起因源自于美國認為的“貿易不平衡”問題，特朗普政府以此為由對中國發動“貿易戰”。然而，即便沒有所謂的“貿易不平衡”問題，隨著中國綜合國力大幅上升，作為一個崛起的“后起大國”和“守成大國”——中美之間的沖突與博弈都不可避免。2020年12月26日，英國智庫經濟與商業研究中心發布報告，受疫情因素影響，中國將在2028年超過美國成為全球最大經濟體，比上次預估提前5年。美國將中國的崛起視作威脅，并采取“脫鉤”方式竭力施壓中國。在對中國進口商品加征額外關稅的同時，美國通過技術斷供方式打壓中國高科技企業，不斷在中美經貿關系上撕開裂縫。新冠疫情蔓延以來，中美并未因這次全球重大公共衛生危機重修舊好，反而因疫情源頭發生激烈爭執，美國政府與國會繼續在貿易關系、技術競爭、網絡安全、中國臺灣、中國香港、涉藏、涉疆等很多問題上，出臺新的政策和舉措，對中國全面施壓。中美關系面臨前所未有的信任危機，中美經貿與科技“脫鉤”局勢變得更為嚴峻。雖然美國大選終結了特朗普執政，但中美在國家核心利益、戰略安全、地緣政治、科技實力等方面的競爭和博弈將很難彌合。在美國既定戰略框架下，不管哪個黨上臺都將延續對華強硬政策，強化對華戰略競爭，總體上對華關系都不好。何況拜登已公開明確表示不會取消對中國的加征關稅。從其表態來看，有關芯片的斷供禁令、華為的封禁、美國國防部的黑名單等問題都很難在短期之內有所改觀。

美國與歐盟國家同屬西方，有相近的文化、歷史淵源。在經貿層面，歐盟與美國在不承認中國完全市場經濟地位、要求中國改善市場準入、加強知識產權保護、杜絕強制技術轉移、改革國有企業、加強對華投資安全審查以防關鍵性戰略資產流失等方面立場高度一致［16］，雙方只是在手段方式上存在分歧。2019年3月，《歐盟－中國戰略展望》（EU-China Strategic Outlook）認識到與中國合作的重要性之外，直接將中國定位為經濟競爭者與治理的體制性對手。2020年10月，美國和歐盟就中國問題展開新一輪對話，討論美歐兩國的共同關切和分歧觀點。歐盟外交政策負責人博雷爾（Josep Borrell）斷言，“美國現在是而且將繼續是一個關鍵的合作伙伴和盟友。”歐盟商會主席在2018/2019《歐盟企業在中國建議書》前言中指出，“美國以提高關稅的方式回擊中國改革開放進程的不足，此種做法雖然令人不安，但卻表明美國與包括歐盟在內的其他經濟擁有共同的關切”。美歐均將中國視為對其自由民主價值觀造成挑戰的異質性力量，而且對歐美共同締造的國際秩序和經濟利益以及西方傳統和生活方式構成極大挑戰。［16］并且基于此種認識，美歐已經出臺且將不斷出臺相應的反制政策措施。這種反制效應已逐漸顯現。2016年中國對歐直接投資金額在達到372億美元最高點，之后開始逐年遞減，2017、2028和2019年分別減少28%、68%、49%，主要原因就在于歐盟《外國直接投資審查條例》的頒布與實施。［16］

此外，日本雖地處亞洲，但身為美國盟友在對中國經貿訴求上也站在美歐一邊。2018年5月13日，正值中美貿易爭端進入實質加征關稅前夕，美歐日貿易部長發表第三方聯合聲明，對第三方國家非市場導向的政策表示關切，并倡議制定更加嚴格的有關產業補貼和國有企業規章制度，反對任何國家通過諸如合資企業要求、外國股本限制、行政審查、許可程序或其他手段等要求或強迫外國公司向國內企業轉讓技術等。其雖然未點明中國，但矛頭指向昭然若揭。此前，日本也明確表示不承認中國為市場經濟國家，并與歐美一道公開拒絕執行中國入世議定書第15條有關反傾銷替代國做法到期的決議。美歐日在試圖推動中國經濟結構性改革方面表現出高度一致。

（二）經濟全球化遭遇逆流，新冠疫情疊加中美貿易爭端加速全球產業鏈重組

過去三四十年是全球價值鏈高度融合、迅速發展的黃金期。以國際大型跨國公司為龍頭的全球價值鏈將發達國家與發展中國家經濟緊密聯系在一起。價值鏈貿易已成為全球范圍內制造品貿易的主流。中國是過去30年全球價值鏈超常繁榮發展的最大受益者之一。改革開放政策的推行為中國企業加入全球價值鏈創造了必要的環境和激勵機制。通過融入跨國公司主導的全球價值鏈體系，大批中國企業利用全球化溢出效應成功將“中國制造”“中國組裝”推向世界市場。全球價值鏈為中國企業參與國際分工、為中國制造或組裝順利進入國際市場提供了捷徑。但建立在全球價值鏈基礎上的產品內分工貿易戰略充滿諸多風險，自然災害、地緣政治、公共危機等都會對全球價值鏈的正常運作帶來風險。2018年爆發的中美貿易戰對中國參與全球價值鏈造成重大沖擊。為避免被加征關稅，許多價值鏈龍頭企業開始減少從中國采購，或將服務于美國市場的產能從中國轉移至第三國，如東盟國家和墨西哥等。據相關報道，蘋果公司要求它在中國的代工企業把10%-15%的產能轉移到東盟；任天堂把在中國組裝游戲機的產能搬到了越南；理光則把面向美國市場的復印機生產線搬到了泰國。中美在2020年1月簽訂第一階段貿易協定，為貿易沖突風險加劇按下暫停鍵。然而，新冠疫情突發為保護民眾生命安全、阻斷病毒傳染，中國企業大面積進入停工停產狀態，導致依賴中國零部件的日本、韓國、歐美企業停擺。疫情期間，上海美國商會的一份調查顯示，48%的被調查企業表示中國的停工停產影響了它們的全球運作。歐美等國進一步認識到產業鏈過度依賴中國的風險，新冠疫情與中美貿易戰的疊加對中國全球價值鏈制造中心地位造成巨大威脅，將導致跨國公司對全球價值鏈重新調整和組合，并且在未來進行全球價值鏈布局時，將服務于非中國市場的產能逐漸搬走或分散至第三國，或者在保有中國部分產能的同時加大備選產能的供給，形成“中國+plus”格局。整個產業鏈的上下游關系以及產業配套體系是經過長期以來市場供給與需求不斷磨合而形成，雖然短期內中國“世界工廠”的地位很難被取代，但在長時間內產業轉移若達到一定規模從而產生鏈動效應將對中國參與全球價值鏈造成巨大的負面影響。

工業革命以來，經濟全球化以勢不可擋的力量將世界各國通過貿易與投資聯結在一起。而近年來，經濟全球化遭遇逆流，貿易保護主義、單邊主義裹挾著民族主義不斷高漲。在全球化高速發展期，貿易增速通常高于經濟增速，然而后危機時代逆全球化趨勢導致貿易的“發動機”功能不斷減弱，貿易增速反而低于經濟增速（見圖1）。哈佛大學丹尼·羅德里克（Dani Rodrik）把中國和其他新興國家全面進入貿易和投資系統稱作“超全球化”，在過去20-30年間全球跨境貨物、人員和資本流動的速度和規模都達到了空前的程度。然而，經濟全球化在帶來巨大紅利的同時，也是導致收入差距拉大的重要因素。法國學者皮凱蒂在《21世紀資本論》中指出，全球化使資本與勞動的收入比不斷擴大，也就是說，資本從經濟全球化中獲得了更多的報酬。美國中西部和五大湖地區自20世紀70年代后開始出現“去工業化”危機，這些俗稱“銹帶”的老工業區受進口沖擊，導致傳統制造業萎縮、經濟衰退。無論從全球還是一國視角，經濟全球化必然導致一部分社會階層自身局部利益受損或面臨壓力，造成收入與財富不平等差距拉大，各地民粹主義抬頭，再加上人工智能等新興無人技術造成新的就業保障憂慮，進一步加劇藍領工人成為受損群體，使其對經濟全球化產生巨大逆反心理。然而，經濟全球化正如其他所有政策一樣是很難得到所有人贊同。從根本上講，只要各國還都實行市場經濟，全球化趨勢仍將持續，因為市場經濟的本質要求在于經濟開放與全球化，這是某個當局執政者不可能推翻的。發達國家也深知其市場必然邏輯性，目前以“保護主義”之名呈現出的“反全球化”其實質是希望修復或重塑經濟全球化的秩序規則［17］，甚至要打造一個只允許自由市場經濟體加入的全新高標準全球化。

圖1 世界經濟增速與貿易增速倒掛

（三）經濟高質量發展內生動力不足，產業面臨國際雙向擠壓

創新是經濟高質量發展的第一動力，經濟增長模式的轉變以及經濟效益與質量的提高歸根結底都依賴于持續的創新活動。黨的十九屆五中全會指出我國創新能力不能適應高質量發展要求。改革開放以來，隨著中國經濟實力的增加，工業基礎、創新活動及技術人員在中國經濟發展過程中所發揮的作用不斷加大，中國的綜合創新實力也得到大幅提升。2020年9月2日，世界知識產權組織（WIPO）發布2020年全球創新指數（GII），中國排名第14位，與2019年持平，是前20名中唯一的發展中經濟體。之所以獲得如此高排名與中國專利申請量和科技論文發表數量之巨不無關聯。但除通訊及電子消費品之外，這些專利和論文很少具有商業關聯，轉化為新產品并形成出口競爭力的專利與發明更是稀少。另外，雖然中國的研發經費及研發強度不斷提高。據世界銀行數據，2018年中國的研發強度（2.2%）超過G7集團中的加拿大（1.6%）、意大利（1.4%）及英國（1.7%），但在科研人員占比這一關鍵性指標上中國不僅與G7差距很大，而且低于世界平均水平。2018年中國每百萬人口中研發人員數量為1307人，而世界平均水平在2015年就已達到1411人，2018年日本每百萬人口有高達5331人為研發人員。另外，由于缺乏市場競爭與激勵機制，中國研發資金使用效率較低，大部分研發活動是由政府和國企開展的，很多研發活動與經濟真實需求脫鉤，并未真正轉化為商業價值和出口競爭力。由政府支持的本土研發機構缺乏與具有新科技需求的商業者進行合作的動機，一些官辦研究機構缺乏通過建立國內外聯系或接入全球研發網絡獲取機會的能力。此外，在研發經費支出結構上，基礎研究上的研發投入占比較小，導致“0到1”技術嚴重稀缺，中美科技戰充分暴露出中國在“卡脖子”技術方面的短板。改革開放以來，經濟發展的活力和創新力主要是通過民營企業催生的。然而當前以政府財政補貼為主和偏向國有企業的各種產業政策，嚴重遏制與擠壓了民營企業的生存空間。處于產業鏈上游且獲得法規和壟斷地位的國有企業部門，受制于多種體制機制性的困擾，對于處于下游的民營經濟部門，在關鍵原材料成本、能源成本、物流成本以及融資成本等方面的生產成本高企的負面效應［18］。由于國有企業存在很強的政績觀，使其很難開展具有很大風險的創新活動，而且又具有“軟預算”、不完全競爭等保護機制，使其缺乏創新動力。根據內生增長理論，企業對利潤追逐而引發的創新活動是經濟內生增長的關鍵源泉。而國有企業和民營企業都被各自所面臨的多種因素困擾以至不能進行以市場化為目標的顛覆式創新，致使中國經濟高質量發展的內生動力缺失。

由于創新驅動受阻及勞動力成本上升導致中國產業國際化競爭局勢面臨兩頭受堵的困境。根據蔡昉研究，中國存在一個劉易斯轉折區間，從2004年出現民工荒起算至2010年勞動年齡人口開始絕對減少為止，標志著人口紅利這一推動中國經濟高速增長的因素發生逆轉［19］。很長一段時間以來，中國經濟通過發展低成本勞動密集型產業獲得快速發展，但由房地產泡沫所引致的勞動力成本急劇上漲及“二代農民工”和年輕新一代對制造業工作崗位的“排斥”等因素導致中國勞動密集型出口部門優勢快速弱化［18］，繼續發展低成本產業的優勢或競爭力已明顯減弱，已無法與更具成本優勢的中低收入國家競爭。越南、印度等新興市場國家憑借更為低廉的人工成本，加快承接國際制造業轉移，不斷擠占我國傳統加工貿易市場。而且，隨著全球價值鏈不斷加快轉型升級，全球價值鏈的知識密集度越來越高，越來越依賴高技能勞動力，勞動密集型產業國際市場空間逐漸縮小。基于勞動力成本套利的貿易份額一直在下降，當前此類貿易在整個商品貿易中占比不足20%，未來自動化和人工智能很可能會加劇這一趨勢，那些以勞動密集型出口作為發展戰略的國家將逐漸喪失機會。由于中國整體上仍處于全球價值鏈中低端位置，較易受國際成本優勢變動影響，如不能通過高質量發展提升全球價值鏈分工地位，則不得不面臨更為殘酷的“低端競爭”。美歐等發達國家在經歷了“工業空心化”陣痛之后大力推進“再工業化”，通過稅收或優惠政策鼓勵制造業回歸，對中國制造業結構升級及吸引高技術外資造成不利。而由于長期依賴低成本產業，創新能力的培育被忽視，導致高科技產業競爭力也不強，從而也無法與高收入國家競爭。在高、低產業發展都受困局面下，中國很多產業被卡在高不成、低不就的中間尷尬地帶，面臨“兩頭擠壓”的困境。

（四）高水平開放滯后的弊端集中顯現

經過改革開放40多年的發展，中國在制造業開放上取得很大成績，目前中國一般制造業已基本實現全部開放②。現階段中國高水平開放不足主要體現在服務業領域，服務業開放滯后成為中國經濟高質量發展和實施創新驅動戰略面臨的嚴重障礙。當前中國經濟已進入服務化時代，2019年服務業增加值占GDP比重接近53%。服務業的改革開放及效率問題成為中國未來經濟增長的關鍵。隨著國民經濟部門分工日益精密，生產性服務業不斷發展壯大并成為國民經濟各個行業的重要中間品投入，在數字化及自動化進一步推動下，高附加值的創造越發來源于微笑曲線兩端的服務環節，因此，生產性服務質量很大程度上決定著國民經濟發展水平和效率。而服務業開放滯后導致有效競爭不足，致使中國生產性服務質量難以有效提升。服務業高水平開放嚴重不足的根源主要來自于國內低效、過度的政府管制。有些監管機制是為了保證行業發展質量及保護消費者等合理目標而設的，這些都是必要的應該堅持的管制。但很多管制缺乏透明度和一致性，而且采取了過于繁瑣的程序且充斥隨意性，使得許多管制不僅背離了應有的社會目標，而且成為阻礙行業深入發展的絆腳石。由于不合理管制加大的生產性服務企業成本與費用，又會轉移到使用生產性服務投入品的企業成本中去。而且僵化的管理辦法限制了企業對市場變化迅速做出響應，也使企業對市場變化的適應能力大大降低，企業抗風險的免疫力功能大幅萎縮，從而導致中國服務業國際競爭力不強。中國企業在加快“走出去”過程中，當需要別國開放市場時，往往處于較為被動的局面，其他國家可能因為中國對等開放度不夠而拒絕中國優勢企業進入。中國歐盟商會《歐盟企業在中國的建議書2020/2021》指出，歐洲銀行在中國面臨獲取牌照限制、復雜的行政審批等第二道屏障，意味著大多數歐洲銀行甚至無法從談判桌上獲得籌碼，而中資銀行盡享歐洲開放銀行市場帶來的紅利。對等開放問題如果不能很好地解決，歐盟將加強針對國有資本的歐盟投資審查機制和國際采購機制。在全球不斷邁向數字全球化時代，中國數字貿易高水平開放進展較慢，已成為中國吸引國外先進數字資源和提升國內數字競爭優勢的嚴重阻礙。據著名智庫歐洲國際政治經濟中心（ECIPE）計算的數字貿易限制指數，中國數字貿易限制指數高出其他所有65個樣本國家和地區，成為統計意義上的離群值③。由于部分領域外資的存在極不顯著，當其他國家對中國高科技或數字企業實施封禁等措施時，中國政府陷入無法采取相應對等反制措施的尷尬境地。

三、當前中國對外開放新格局構建戰略與突破路徑

習近平總書記明確強調，新發展格局不是封閉的國內循環，而是開放的國內國際雙循環。加劇動蕩的國際形勢對中國經濟邁向高質量發展造成很大不確定性，外部環境壓力與挑戰也可能會轉換為中國推動結構性改革的重要動力。回顧改革開放的偉大歷程，每一次解放思想都能迎來一波新發展。面對新國際形勢，中國應堅持進一步擴大開放，不斷建設更高水平開放經濟新體制。

第一，以新一波解放思想推進新一輪改革開放。解決當前所面臨的重大挑戰的唯一路徑依然是改革開放。2020年中央經濟工作會議指出，構建新發展格局，必須構建高水平社會主義市場經濟體制，實行高水平對外開放，推動改革和開放相互促進。隨著改革開放進入深水區，中國經濟面臨著要素、產業、技術等條件由量變式增長向質變式發展的蛻變。在2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其強調改革開放的成功實踐為全面深化改革提供了重要經驗，必須長期堅持。黨的十九大報告進一步總結，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。由于深化改革必然會觸及既得利益集團利益，致使改革進程放緩。習近平總書記指出，“要以更大的勇氣和決心，沖破既得利益的藩籬”。改革開放的一個重要經驗就是，開放是倒逼國內改革的良方。中國緩慢的改革恰恰可能被外部沖擊帶來的外力所打破，中美第一階段協議中所規定的知識產權保護、更公平的貿易等內容其實從長遠來看對中國未必不是件好事。當改革難以推進時，外部挑戰可能會起到加速作用。托馬斯·皮凱蒂在《21世紀資本論》指出全球財富及其分配不平等時仍明確表示，參與全球經濟體系本身并沒有錯，閉關自守從未帶來繁榮，知識的擴散并不是上天賜予的甘露，是對外開放和貿易加速了知識的擴散，閉關鎖國阻礙了科技的傳播［20］。為此，只有堅持解放思想、實事求是、因地制宜，破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，中國的改革開放才能有濃厚的底蘊和無窮無盡的動力［5］。

第二，積極處理中國與其他三大經濟體關系。中美關系是中國與三大經濟體關系的重中之重。一定程度上，中美關系處理好了，中國與歐洲及日本的關系也會隨之好轉。應該意識到，中國與三大經濟體在結構性改革上的博弈可能會成為倒逼中國加速國內改革的外部動力，尤其是在國內深化改革面臨停滯的困境下，外部壓力發揮著至關重要的作用。況且，結構性改革實質上也是中國經濟高質量發展的內在要求，從長遠來看有利于中國經濟提質增效。中美關系是中國推進對外開放戰略不可回避的一個重大問題。必須明白美國綜合國力在世界上仍然占有較大優勢。［21］作為當今世界唯一具有全球利益的超級大國，美國的影響在未來可預見時期內將始終存在。半個世紀以來，中美之間超越文明、制度以及意識形態等差異，通過富有智慧的外交手段，使兩國關系取得巨大發展，對兩國乃至世界造成有益影響。在全球化深入發展、中美利益緊密交融的時代，中美之間雖有差異和分歧，但共同利益是第一位的，“新冷戰”和“脫鉤”對兩國人民來說都是不能承受的嚴重后果。雖然經貿關系在中美大國戰略競爭中的作用有所弱化［22］，但經貿合作仍是當前中美存在推進可能的重要領域，并且通過經貿磋商可為中美兩國高層重返機制化互動保留溝通渠道。資本的逐利本性決定著美國不可能輕易放棄中國市場。而且一旦中美經貿完全“脫鉤”，美國可能更加會運用一切手段肆無忌憚地打壓中國。因此，面對當前中美關系巨大困境，仍要不斷拓展、擴大和強化中美的經貿關系，多渠道、多層面、多方位推進中美經貿深度合作，積極落實中美第一階段協議并推進中美第二階段協議快速啟動，并不斷向構建中美FTA方向努力，用實際行動證明中國推動高水平開放的堅強決心。雖然中國的國際地位與影響力持續上升，但面對中美大國競爭，其他國家都不愿意加入中美任何一方去跟另一方對抗［23］。歐洲和日本是美國多年盟友，更不可能牢牢地站在中國一起對抗美國。2020年底RCEP及中歐全面投資協定雙雙完成簽署，為中國與日本和歐盟開展新一輪經貿深度合作奠定了基礎。為此中國應積極推進這兩份協議盡快落地，展現負責任大國風范積極履行國際協議，對中美經貿關系惡化形成有效緩沖。

第三，深入推進制度型開放。2018年中央經濟工作會議和2019年政府工作報告均提到，推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。現階段隨著中國傳統低成本優勢逐漸減弱，對源自制度創新的比較優勢提出了新的高要求。當今世界，原先以消減關稅和通關便利化為核心的邊境上開放逐漸向以監管一致性為核心的邊境后開放轉變。為適應國內外客觀需求變化，中國應以制度型開放為導向積極對接國際標準監管制度和國際經貿規則，進一步降低制度性差異帶來的交易成本，著力推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，提供高水平制度供給。積極落實《外商投資法》及其條例，扎實推進準入前國民待遇和負面清單管理模式落地，提高負面清單法律效力，進一步放寬外資市場準入，加大現代服務業開放力度，推動服務業管理體制改革。大幅修訂或廢止阻礙高水平開放的相關法律法規及行業垂直管理條例和條款，探索實施國際通行的貨物、資金、人員出入境等管理制度。按照中央文件要求大力實施要素市場化配置改革，并以此為切點推進競爭中性原則和所有制中性原則。充分發揮現有21個自由貿易試驗區制度創新與風險壓力測試功能，賦予其更大改革開放自主權，對標國際通行自由貿易區做法，填補自改革開放以來至今一直缺少真正意義上的自由貿易區的空白，并將制度創新成果復制與推廣，為全國范圍內制度型開放奠定良好基礎。高標準推行中國特色自由貿易港建設，使海南自由貿易港真正做到“境內關外”，為推動商品、服務、資金、人員、信息等高度自由流動加強制度供給。

第四，營造透明、一致、可預測的營商環境。營商環境改善永遠在路上［1］。2018/2019年度《歐盟企業在中國建議書》指出，行政審批手續時間過長、采購制度不透明、執法不可預測性以及政府部門間缺乏協調所引起的多種問題，都妨礙了經營活動的順利開展，削弱了歐盟投資者對中國市場的信心。營商環境的提升核心仍在于劃清政府與市場的邊界，落實市場在資源配置中起決定性作用同時更好地發揮政府作用。加快推進服務型政府轉變，進一步深化“放管服”改革。建設權責清單明確的現代化政府治理體系，嚴格按照正式公布的法律辦事，避免行政手段的隨意性，增強監管法規制定與執行的透明度，對不予批準的外資申請應依法及時給出合理反饋。相關法案的制定與修訂應給涉及方留足提出意見的期限，保障國內外市場主體表達訴求的基本權利，并充分吸納合理建議。在進入中等收入階段后，政府應加快逐漸向“有限政府”轉型，政府推動產業發展的方式應由行政驅動向立法驅動轉變。對外資來說，地方政府給予的行政支持具有不穩定性和不連續性，應通過立法或法律等法治手段增強外資信心。通過法治化保障和營商環境優化，增加政府監管行為的可預測性，避免政府直接干預和越位管理對市場造成擾亂，同時加大缺位補倉，加強高質量公共產品的供給。打破市場分割和地方保護主義堡壘，構建高效規范、公平競爭的全國統一市場體系。推動世貿組織《貿易便利化協定》在國內實施，進一步降低進口環節制度性成本。加強知識產權保護力度，以懲罰性為立法宗旨進一步修改知識產權相關法律，極大地提高知識產權違法成本，產生震懾力。加強知識產權法院最佳案例廣泛推行，不斷提高非專業法院和相關行政主管部門知識產權保護執法能力。加強知識產權保護國際合作，積極對接新一輪國際經貿規則有關知識產權保護的高規格協約。營商環境的改善不僅可以大幅降低“改革赤字”，還可以部分抵消中美貿易爭端和新冠疫情造成的負面沖擊。

第五，大力實施國家創新體系建設。黨的十九屆五中全會提出，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，并把進入創新型國家前列作為我國2035年基本實現社會主義現代化遠景目標之一。為此，應大力推進創新驅動戰略，不斷創造有利于創新的國內環境。世界銀行與國務院發展研究中心聯合課題組《2030的中國：建設現代、和諧、有創造力的社會》報告指出，改進中國創新政策需要從重新定位政府在國家創新體系中的作用開始，從關注某些特定新技術開發轉向強調制度建設和環境建設，以便在一個競爭性的市場體系內支持覆蓋全部經濟領域的創新努力。中央政府可以充分利用集中調配人力與資金的優勢，建立全國范圍的研發網絡聯合體，將一些相對落后城市的企業吸納到包括沿海城市先進企業的研發聯合體中，避免欠發達城市企業因地理位置、能力不強等原因受到孤立。積極參與全球研發活動，對接全球先進技術前沿，將國內研發網絡與全球研發網絡有效銜接，從而克服國內研發能力不足局限，通過國內外創意、技術及研發人員之間的頻繁交流，使中國不僅成為新創新、新發明和新商業的模式的受益者，而且成為貢獻者。加強基礎研究投入與激勵，爭取在更多未來科技領域實現“0”到“1”的突破。建立以企業為主體的創新機制，通過稅收優惠、低息貸款等財政金融手段鼓勵企業持續加大研發投入，鼓勵大型民營企業將創新作為競爭戰略的核心，加大中小企業研發融資體系完善，建立公共技術平臺來扶持創新型中小企業，使它們便捷地使用實驗、計量、測試和認證設施。加大教育改革力度，增加大學自主性，鼓勵國際一流大學與國內大學聯手在中國創辦分校，引入現代化的治理標準、教學方法和研究管理方式，提高高等教育質量和人力資本。大力加強知識產權保護，對創新成果實施嚴格法律保護，保障創新主體的合法收入，打造容忍失敗的社會氛圍，保護個人、企業和社會的創新意愿。

注釋：

①關于漸進式雙軌制的利弊一直是學術界的爭議性話題。筆者認為，漸進雙軌制有其特殊歷史階段的必然性，但發展到今天，中國已進入中等收入國家序列，2019年全國人均GDP超過1萬美元大關，GDP規模已占到美國的66%，對世界經濟增長的貢獻達30%，原先雙軌制所依存的諸多條件大都已不復存在，而且其弊端日益暴露，此時應通過“刮骨療傷”式改革徹底革除漸進雙軌制遺存所導致的市場扭曲和要素歪曲。

②實際上，中國制造業開放程度較高是與服務業相比而言的。然而，在國際橫向比較上，中國制造業開放水平不僅與發達國家存在差距，而且低于一些發展中國家。根據OECD的外商直接投資限制指數，2019年中國制造業限制指數為0.073，而OECD平均限制水平為0.017，印度為0.035，越南為0.025，該指數越高說明限制程度越大，即開放程度越低。

③根據歐洲國際政治經濟中心（ECIPE）數字貿易限制指數，0分為完全開放，1分為完全限制，中國總分為0.7分，為全球最高。