中國草牧業政策體系的框架和內容

文│楊玉潔 王莉

發展草牧業對深入推進農業供給側結構性改革，加強國內優質草畜產品的自主供給、保障國家糧食安全、改善生態環境等均具有重要意義。目前，草牧業在國民經濟中的地位作用、發展路徑、管理體制等比較明確，但其支持政策缺乏系統性研究。本文在研究分析草牧業內涵的基礎上，系統梳理了我國草牧業的政策，以期為未來相關政策優化提供參考依據，從而推動我國草牧業更好更快發展。

一、草牧業的內涵及意義

中國自古以來是農耕文化占主導地位，對草牧業的認識相對滯后。任繼周院士于1981年明確提出，草地農業是植物生產與動物生產相結合；草地與農田、林地相結合的一種農業生態系統，是自然生態系統的農業化過程，同時任繼周院士還提出了草業四個生產層（前植物生產、植物生產、動物生產、后生物生產）的概念。方精云研究組于2014年9月向國務院提交的《建立生態草業特區，探索草原牧區發展新模式》的咨詢報告中正式提出了“草牧業”的發展理念，從復合系統出發強調草牧業和生態功能的匹配與協調。王莉等（2015）著重以養殖草食畜、獲取草食畜產品的生產部門界定了草食畜牧業的范圍。

草牧業通過將作物、飼草、家畜三者的有機結合，建立起“土地—植物—動物”產業鏈，最大限度地生產植物產品和動物產品，有助于形成高效可持續發展的農業系統，因此發展草牧業是促進農業發展的革命性舉措，也是推動農業轉型升級的重要驅動。草牧業具有較長的產業鏈，包括草產業發展、草食（草原）畜牧業發展、融合一二三產業的草畜生產及其加工和服務業的完整產業鏈等三個層次。同時，草牧業還具有較強的生態功能。草牧業是農業生產中的“自然生態—人文社會”耦合系統，草地、家畜及人三者之間構成相互依存、互相影響的關系。黨的十九大報告明確提出“統籌山水林田湖草系統治理”，強調“草”是“山水林田湖草生命共同體”的重要組成部分。發展草牧業不僅是維護國家生態安全、建設美麗中國的重要舉措，也是推進供給側結構性改革、調整種植結構的關鍵切入點，更是建設現代畜牧業、增加農牧民收入的重要途徑。

二、草牧業政策體系的內容

盡管2015年“草牧業”一詞才被納入中央一號文件，但我國對草牧業的政策支持及實踐由來已久。從1983年開始，農業部同地方合作在28個省、市、自治區創辦了43個現代化草地牧業綜合發展示范項目，成功探索了中國式現代草地牧業模式。國家高度重視草牧業發展，通過規劃引導、政策扶持等多方面推進草牧業高質量發展。由于“草牧業”是一個新理念，中國對其政策支持尚處于動態調整過程中，因而在發展草牧業方面，亟待厘清已有草牧業政策，從而為更好地向長期政策制定提供決策支持。

1.綜合性政策。發展草食畜牧業是加快農業“轉方式、調結構”的重要著力點。2015年《促進草食畜牧業加快發展的指導意見》明確指出，我國草食畜牧業發展要以肉牛、肉羊、奶牛為重點，以轉變發展方式為主線，以提高產業效益和素質為核心，堅持種養結合，優化區域布局，強化科技支撐，推動草食畜牧業可持續集約化發展。2016年《全國草食畜牧業發展規劃（2016—2020年）》提出草牧業發展量化指標體系，指出到2020年實現初步構建現代草食畜牧業的生產體系、經營體系、產業體系；區域布局上主要覆蓋北方干旱半干旱區、青藏高寒區、東北華北濕潤半濕潤區、南方區等4大區域。

2.產業支持政策。

（1）產業結構調整政策。在農業由“規模速度型粗放增長”轉向“質量效益型集約發展”的新階段，農業產業結構調整十分重要。2015年，中央一號文件提出促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展，標志著新一輪農業結構調整已經展開，對草畜業發展意義重大。2015年農業部發布《進一步調整優化農業結構的指導意見》指出，要“形成糧草兼顧、農牧結合、循環發展的新型種養結構”。作為節糧型產業，草牧業可通過間作、套作、輪作等措施，利用剩余耕地資源種植牧草和飼料作物，同時實現培肥地力和“藏糧于草”。2015年以來，中央財政安排資金支持開展糧改飼試點，按照草畜配套、產銷平衡的原則發展以青貯玉米為主的優質飼草料產業。2017年農業部《糧改飼工作實施方案》指出，要擴大青貯玉米等優質飼草料種植面積、增加收貯量，全面提升種、收、貯、用綜合能力和社會化服務水平，推動飼草料品種專用化、生產規模化、銷售商品化。2019年糧改飼試點工作實施范圍擴大到全國17個省（區）629個縣，完成面積1500萬畝以上，2020年中央財政用于糧改飼項目的資金達23億元。

（2）良種繁育與推廣政策。《全國牛羊肉生產發展規劃（2013—2020）年》指出，加快肉牛、肉羊高產高效優質新品種培育，立足國內地方品種資源，合理引進國外優良品種，堅持常規育種與現代生物技術相結合，以提高個體生產性能和產品質量為主攻方向。國務院辦公廳《關于加強農業種質資源保護與利用的意見》在人才隊伍建設、用地管理、財政保障、激勵機制等方面出臺了“含金量高”的政策。國家十分重視草食畜的良種引進，采用了進口稅收優惠促進良種引入。同時，內蒙古自治區、黑龍江省等奶業主產省（區）地方財政對良種奶牛的引進和繁育給予補貼。農業農村部重點實施草食畜遺傳改良計劃，遴選了一批核心育種場，會同國家發展改革委實施現代種業提升工程，支持種業基礎設施建設，重點提升種質資源保護、育種創新、測試評價、良種繁育能力。2020年，中央在內蒙古自治區、四川省等8省（區）支持牧區畜牧良種推廣。

（3）飼草產業化政策。以北方農牧交錯帶為重點，支持牛羊養殖場戶和飼草專業化服務組織收儲青貯玉米、苜蓿、燕麥草等優質飼草，通過以養帶種的方式加快推動種植結構調整和現代飼草產業發展。2012年，農業部和財政部實施“振興奶業苜蓿發展行動”。2016年，農業部出臺了《全國苜蓿產業發展規劃（2016—2020年）》，加強苜蓿草種繁育基地建設，大力發展高產優質苜蓿種植加工。在此帶動下，逐步形成了一批優質飼草料生產基地，有效降低了草食畜飼養成本。2020年《關于促進畜牧業高質量發展的意見》指出，推進飼草料專業化生產，加強飼草料加工、流通、配送體系建設。

（4）畜禽規模化養殖政策。發展畜禽標準化規模養殖是建設現代畜牧業的重要抓手。2008年啟動實施奶牛標準化規模養殖場建設項目，2012年啟動實施肉牛、肉羊標準化規模養殖場項目，2016年啟動17個奶牛養殖大縣種養結合整縣推進試點。在鼓勵規模化、標準化畜禽養殖方面，2013年國務院頒布了《畜禽規模養殖污染防治條例》，要求縣級以上人民政府應當采取示范獎勵等措施，扶持規模化、標準化畜禽養殖，支持畜禽養殖場進行標準化改造和污染防治設施建設與改造，鼓勵由分散飼養向集約飼養方式轉變。在土地保障方面，2014年國土資源部會同農業部印發了《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》，對集中興建的規模化畜禽養殖安全、環保等永久設施，屬于建設用地范疇的，可結合村莊規劃編制或調整予以落實，或在鄉鎮國土空間規劃和村莊規劃中預留一定的建設用地機動指標予以解決。2020年《關于促進畜牧業高質量發展的意見》強調，發展適度規模經營，通過因地制宜發展規模化養殖，引導養殖場戶改造提升基礎設施條件，擴大養殖規模，提升標準化養殖水平。

（5）機械購置補貼政策。2007年《國務院關于促進奶業持續健康發展的意見》明確將牧業機械和擠奶機械納入財政農機具購置補貼范圍。2015年農業部《關于促進草食畜牧業加快發展的指導意見》關注于草牧業物質裝備水平的提高，指出要加大對飼草料加工、畜牧飼養、廢棄物處理、畜產品采集初加工等草畜產業農機具的補貼力度。當前，中央財政資金農機購置補貼機具種類范圍基本涵蓋了牧草生產所需的主要機具，各省（區、市）可根據生產實際需要從中選取確定補貼范圍，還可選擇不超過3個品目的產品開展農機新產品購置補貼試點。

3.生態建設與環境保護政策。

（1）退牧還草工程。作為加強草原生態保護和建設的戰略舉措，2003年退牧還草工程開始實施，項目區主要為內蒙古自治區、四川省、貴州省等12個省（區），主要措施包括：禁牧休牧輪牧圍欄、退化草原補播改良、栽培草地建設、牲畜舍飼棚圈建設等。退牧還草工程的實施，不僅幫助農牧民轉變畜牧業生產方式，遏制草原生態環境惡化的勢頭，改善草原生態環境和草原畜牧業基本生產條件，而且可以促進草原退化、沙化和堿化的自身恢復，實現草原資源永續利用。據2019年中國國土綠化狀況公報顯示，退牧還草工程安排圍欄建設60萬公頃、退化草原改良51.3萬公頃、人工種草22.1萬公頃、黑土灘治理9.9萬公頃、毒害草治理14.5萬公頃。

（2）草原生態獎補。從2011年起，國家在內蒙古自治區、西藏自治區等8個主要草原牧區省（區）及新疆生產建設兵團全面建立草原生態保護補助獎勵機制。該機制以落實草原承包經營制度為基礎，以推行草畜平衡、轉變畜牧業發展方式為核心，通過禁牧補助、草畜平衡獎勵、畜牧品種改良補貼、牧草良種補貼、牧民生產資料綜合補貼及中央績效考核獎勵資金，實現補獎到戶、權責到省。“十三五”期間，該項政策得以延續，國家在河北省、山西省、內蒙古自治區、遼寧省、吉林省等13個省（區）以及新疆生產建設兵團和黑龍江省農墾總局啟動實施新一輪草原生態保護補助獎勵政策。

（3）秸稈飼料化利用。國家于1992年開始實施秸稈養畜項目，以秸稈飼料化利用為工作重點。項目實施以來，中央累計投入資金20多億元，支持900多個縣（市、區）開展秸稈處理設施和養殖基礎設施建設，秸稈養畜作為農區和半農半牧區牛羊養殖的主要模式已經得到廣泛普及，促進了畜牧業的良性有序發展。2016年農業部聯合國家發改委印發的《關于編制“十三五”秸稈綜合利用實施方案的指導意見》，要求各地因地制宜，把推進秸稈飼料化與調整畜禽養殖結構結合起來，加快推廣秸稈青貯、氨化、微貯、顆粒化等應用技術，開展秸稈種養結合示范工程。2016—2018年，中央安排秸稈綜合利用試點資金38億元，支持12個省200多個縣整縣推進秸稈肥料化、飼料化、能源化、基料化、原料化綜合利用。

4.科技支撐政策。國家對草牧業發展的科研投入逐步增加，科技支撐水平不斷提升。從2007年開始，國家啟動實施了50個現代農業產業技術體系，草牧業領域內建立了牧草、奶牛、肉牛、肉羊、絨毛羊、兔等現代產業技術體系。該體系充分發揮了高校、科研機構的人才、設備、技術優勢，針對飼草料資源開發利用、畜禽飼養、生產管理、疫病防治等環節進行了重點攻關和示范推廣，為草牧業發展提供了有力的科技支撐。2009年，農業部和財政部在批復成立的50個現代農業產業技術體系中，設立了以支撐優質飼草生產為主的國家牧草產業技術體系。

5.金融保險支持政策。一是農業保險支持政策。自2007年起，國家建立了奶牛政策性保險制度，政府對參保奶農給予一定的保費補貼，以增強其抵御產業風險的能力，保障奶制品生產安全。隨著保費補貼試點工作的開展，中央財政提供農業保險保費補貼范圍逐步擴大，現已涵蓋草牧業相關的奶牛、牦牛、藏系羊等多個品種。2016年財政部出臺的《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》規定，養殖業在地方財政至少補貼30%的基礎上，中央財政對中西部和東部地區分別補貼50%和40%；對西藏自治區畜禽品種在省級財政至少補貼25%的基礎上，中央財政補貼40%。

二是金融信貸政策。財政部會同人力資源社會保障部、中國人民銀行加大創業擔保貸款貼息支持力度，提高貸款額度（個人最高20萬元、小微企業最高300萬元），擴大政策支持范圍，放寬企業支持條件，延后執行利息分擔機制，優化貸款審核發放流程，符合條件的草牧業企業可按程序申請創業擔保貸款貼息支持。

6.動物疫病防控防治政策。動物疫病防治工作關系國家食物安全和公共衛生安全，黨中央、國務院高度重視動物疫病防治工作。2012年，國務院辦公廳發布的《國家中長期動物疫病防治規劃（2012—2020年）》將草牧業的畜禽疫病防控防治問題納入重點考量，并指出對中原、東北、西北、西南等肉牛肉羊優勢區，加強口蹄疫、布魯氏菌病等牛羊疫病防治；對東北、華北、西北及大城市郊區等奶牛優勢區，加強口蹄疫、布魯氏菌病和奶牛結核病等奶牛疫病防治。以奶牛為例，按照《國家中長期動物疫病防治規劃（2012—2020年）》《國家布魯氏菌病防治計劃（2016—2020年）》等要求，農業部會同財政部安排了動物防疫等補助資金，主要用于包括奶牛在內的畜禽強制免疫補助和強制撲殺補助。根據《動物防疫等補助經費管理辦法》有關規定，各省級財政部門會同畜牧獸醫主管部門根據畜禽大小、品種等因素，細化奶牛等畜種的重大疫病撲殺等補助標準。

三、進一步推動草牧業高質量發展的政策建議

1.強化政策頂層設計。鑒于部分政策已于2020年到期，在全面推進鄉村振興戰略時期，需要注重中長期草牧業政策延續、銜接與調整。結合國土空間規劃體系，立足區域草牧業發展實際，突出問題導向，做好空間布局與產業規劃，明確不同區域草牧業發展的方向重點、基本模式和關鍵舉措，采取切實可行的辦法措施調動農牧戶積極性，推動草牧業高質量發展。

2.完善系統性政策。通過政策更充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，在市場機制的引領下，充分考慮草牧業在確保生態安全、維護食物安全和增加農牧民收入等方面的重要作用，研究出臺財政、金融、稅收、土地等方面的全面性、系統性的政策措施。除了已有政策重點關注的生產環節，相關部門應推進草畜產品優質優價市場機制的建立和良性的流通體系建設。圍繞新型經營主體培育、物質裝備水平提升、生態保護與建設、科技推廣支撐和金融服務完善等方面，加強政策創設力度，不斷完善草牧業發展政策體系。

3.完善科技與人才政策。緊緊圍繞優質草種選育、重大病蟲害防治、草產品加工、草食畜禽營養配比、草食畜禽疫病防控等方面開展聯合科技攻關，通過自主創新、集成創新、引進消化吸收再創新，加大對重大科技成果研發推廣的支持力度，從而為草牧業提供有力的科技支撐。在中央委員會辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于加快推進鄉村人才振興的意見》的背景下，進一步結合草牧業發展實際，注重培養草牧業生產經營、產業融合發展、農業技術等重點領域人才。

4.強化政策配套措施。要進一步明確草牧業在推動可持續發展、促進共同富裕等方面的重要作用，強化組織領導，落實目標任務，明確工作責任，加強督導檢查，注重配套措施與實施保障。充分利用數字平臺等宣傳渠道，加大現代草牧業模式的宣傳推介力度，營造良好社會氛圍。