臺灣當局對南太平洋四島國援助機制的范式、效應及因應之策

于鐳 隋心

摘??要：臺灣當局在南太平洋地區剩余的所謂“邦交國”長年深耕，形成了具有迷惑作用的援助機制和范式，對護持其與南太平洋四島國所謂“邦交”關系發揮了作用。在中國同太平洋島國平等互利合作關系不斷深化之際，美國等空前強化在南太平洋地區的政治、經濟和軍事力量存在，竭力阻撓這一地區的臺灣當局所謂“邦交國”進行外交轉向。鑒于此，我國應戒急戒躁，立足平等、互利，持續深耕南太平洋地區。

關鍵詞：太平洋島國;臺灣當局;援助機制;援助范式;馬紹爾群島

中圖分類號：D675.8??文獻標識碼：A??文章編號：2096-3378（2021）03-0083-07

一、問題的提出

長期以來，臺灣當局把提供對外援助上升至所謂穩固“邦交”、拓展“生存空間”、營造國際“軟力量”的高度。這種將對外援助極端政治化、安全化的理論和實踐機制，已背離發展經濟學關于國際援助的傳統理論和范式，引起國際學界的關注[1]。太平洋島嶼地區在后冷戰時期始終是臺灣當局開展對外援助的重點區域，也是其挑動所謂“外交博弈”，鞏固所謂“邦交國”，拓展所謂“國際生存空間”的戰略區之一。近年來，中國同太平洋島國的互利合作關系得到大幅度躍升。中國已經成為太平洋島國重要的貿易伙伴、出口目的地、進口來源國、重要的投資國和旅游收入來源國，雙方合作呈現出巨大的發展潛力[2]。太平洋島國經濟發展數據顯示，在無重大自然災害影響的年份，各島國經濟運行走勢大致與對華經貿關系的強弱成正比。這一方面表明太平洋各島國的經濟體量總體偏小，結構單一，易受外部經濟體的影響;另一方面表明快速發展的中國經濟體蘊含著較強的經濟輻射力，正對在全球經濟體系中被極度邊緣化的太平洋島國經濟產生強烈的拉動作用。

但是，在中國同南太平洋島國的重大利益高度契合，互利合作有“百利而無一害”的情形下，為什么這一地區的馬紹爾群島、帕勞、瑙魯和圖瓦盧這四國卻甘做臺灣當局在太平洋地區的所謂“邦交堡壘”及其在相關國際組織中拓展所謂“生存空間”的擁躉者呢？就在2021年3月，帕勞總統竄訪臺灣，美國駐帕勞大使也混入訪問團。本文以馬紹爾群島為例，通過剖析臺灣當局對馬紹爾群島的援助機制和援助范式，揭示出上述四國對華立場的形成原因。其中既有以美國為首的、南太平洋島國的前殖民宗主國對極其弱小的太平洋島國施加政治、經濟壓力的外生因素，也有臺灣當局在該地區奉行“控制島國金融命脈”“深耕島國民心”策略而騙取民眾好感的內生因素。對臺灣當局在馬紹爾群島援助范式的分析發現，隨著中美在印太區域的戰略競爭加劇和以美國為首的、南太平洋島國的前殖民宗主國及臺灣當局對太平洋島國經濟和政治威逼利誘力度的空前增大，臺灣當局與上述四島國的所謂“邦交”關系極有可能在相當長的一段時間內保持穩定。

二、臺灣當局對南太平洋有關島國援助機制的范式

臺灣當局早在冷戰期間即向包括太平洋有關島國在內的所謂“邦交國”提供援助，但其提供援助的主要動機和以美國為首的、南太平洋島國的前殖民宗主國的動機截然不同。臺灣當局既不是為了維系類似宗主國與前殖民地之間千絲萬縷的聯系，也不是為控制這一具有軍事和戰略意義的廣袤海域，更不是出于意識形態和價值觀考量，協助西方在該地區推行所謂“民主、良政”[3]。臺灣當局的對外援助更主要的是出于獲取所謂“政權合法性”的需要，即對內樹立所謂“政權”威信，獲得民眾認可;對外獲得所謂“外交”承認，尋求國際社會認同[4]。西方現實主義國際關系理論強調，主權國家是國際關系的基石，外交承認既是主權國家獲得國際合法性，得以在國際社會存在和交往的必要條件，也是獲得內部合法性，獲取民眾認可和支持的重要因素?；谶@一理念，臺灣當局對外事務主管部門于2000年制定所謂“國際合作”規定。臺灣地區推進國際合作的首要目標在于鞏固所謂“邦交”，其次是拓展和提升所謂“國際地位”。依據這一所謂規定，臺灣當局確定對外援助的優先和重點是所謂“邦交國”;其次是具有所謂“建交”潛力的發展中國家;再次是所謂對臺“友好國家”[5]。

但是，臺灣當局對外援助總額在臺灣地區居民收入中的占比自2007年后呈現出快速下降的態勢。臺灣當局對外援助總額在2007年之前均保持在5億美元左右，在臺灣地區居民收入中占比約為0.13%。至2017年，臺灣當局對外援助總額降至3.19億美元，在臺灣地區居民收入中的占比降至0.06%[6]。上述數據的較大變化一方面是緣于中國大陸地區綜合實力的迅猛增長，臺灣當局的所謂“邦交國”數量快速下降;另一方面是由于臺灣地區經濟增速的大幅度減緩和不景氣，臺灣民眾對臺灣當局的“支票外交”強烈不滿，嚴重制約了臺灣當局對外援助的意愿和能力。在太平洋島國地區，臺灣當局的援助額呈現出快速下降的勢頭。即便是在蔡英文推行所謂“新南向政策”后，臺灣當局對太平洋有關島國的援助額也從近10年來的峰值5?467萬美元降至2018年1?000多萬美元。

由于援助資金不斷減少，臺灣當局不得不調整對太平洋島國的援助策略，意圖集中資金援助重點島國，并掌控其重點經濟和金融領域，以收到“少花錢、多辦事、效果好”之效。基于這一策略，臺灣當局對太平洋有關島國的援助形成了以下機制和范式。

在地區層面上，臺灣當局集中資金重點援助所謂“邦交國”和具有地區影響的重要島國，企圖實現“固守待變、提升地區影響力”的目的。2019年前，臺灣當局在太平洋島嶼地區共有6個所謂“邦交國”：帕勞、瑙魯、基里巴斯、所羅門群島、圖瓦盧、馬紹爾群島。臺灣當局將援助的重點集中在地理位置極為重要的馬紹爾群島、基里巴斯和所羅門群島等極其有限的島國。斐濟和巴布亞新幾內亞雖未與臺灣當局建立所謂“邦交”關系，但鑒于其為地區大國，具有重要地區影響，臺灣當局也將其列為重點援助對象，每年都會提供大量資金和物資援助。澳大利亞洛伊研究所的數據顯示，臺灣當局的“收縮”策略使其對太平洋島嶼地區受援國的人均年度受援金額不降反升，迅速增至237美元[7]。這使臺灣當局在太平洋島嶼地區所謂“邦交國”的資金援助具有一定迷惑作用。這也是臺灣當局所謂“邦交國”“挺臺”立場十分頑固的重要原因。太平洋島國地區的西方前殖民宗主國片面宣揚臺灣當局是太平洋島嶼地區的主要援助方，妄稱其推動了該地區的“發展”[8]。

1998年12月，臺灣當局以1億美元的資金援助換取馬紹爾群島恢復所謂“邦交”關系。此后，臺灣當局對維系與馬紹爾群島的所謂“邦交”關系非常重視[9]。陳水扁曾于2005年和2007年兩次竄訪馬紹爾群島，蔡英文也于2017年和2019年兩次竄訪馬紹爾群島。臺灣地區領導人每次竄訪均向該國提供了大量經濟和技術援助。僅在2005年至2008年間，臺灣當局即向人口不足7萬的馬紹爾群島提供了近4?000萬美元的資金援助，相當于馬紹爾群島人均受援600美元[10]。馬紹爾群島人均受援金額之高，在國際社會罕見。臺灣當局此后繼續向馬紹爾群島提供援助。據澳大利亞洛伊研究所統計，僅資金一項，臺灣當局在2011至2016年間共向馬紹爾群島提供4?500萬美元的資金援助，超過該國全年預算收入（馬紹爾群島年財政收入約為4?000萬美元）[8]。臺灣當局因此成為馬紹爾群島的第三大援助方。2019年10月，蔡英文與馬紹爾群島簽署了新的“經濟合作協定”，承諾在資金方面繼續向馬紹爾群島提供援助。作為回報，馬紹爾群島政府承諾“拒絕外交轉向”，并在聯合國等國際組織繼續“挺臺”。

自恢復所謂“邦交”關系以來，臺灣當局每年約向馬紹爾群島提供1?000多萬美元的政府資金援助，相當于該國年均財政收入的四分之一，臺灣當局因此成為馬紹爾群島僅次于美國的最為重要的政府資金援助方[8]。臺灣當局每年向馬紹爾群島提供的大額資金和技術援助，是該國與臺灣當局保持所謂“邦交”關系的最重要的經濟利益考量。此外，臺灣當局鑒于馬紹爾群島的重要性也給予其駐馬有關機構相當數量的可自由支配的援外資金。比如，臺灣當局駐馬有關機構可視情向馬紹爾群島政府、社區、各種政府和非政府機構提供小額資金援助，用于資助教育、衛生、小型基礎設施建設和社區活動等項目。

在受援國層面上，臺灣當局集中資金重點援助金融、重大“惠民”和人文交流項目，以掌控受援國金融命脈，影響受援國重大經濟和政治活動，培養其民間親“臺”力量，穩固所謂“邦交”基礎。國家信托基金是太平洋島國較為通行的管理國家財富、獲得國家財政“自立”的路徑。不少太平洋島國，如基里巴斯、馬紹爾群島、瑙魯、帕勞和圖瓦盧等，均在美國、澳大利亞和新西蘭等西方國家以及亞洲開發銀行等國際金融機構的資助和監管下建立并運行國家信托基金。臺灣當局憑借與美國等西方國家的密切關系，積極加入太平洋島國建立的國家信托基金，企圖通過注入資金、參與監管，與太平洋島國建立密切的政治經濟聯系，并對其金融和經濟生活發揮影響。國家信托基金已成為臺灣當局與所謂“邦交”島國政治和經濟界上層人士保持密切勾連的載體。

與此同時，臺灣當局注重與太平洋島國其他重要金融機構的合作，向當地中小企業和小業主發放信貸。這是臺灣當局拉攏與島國中下層民眾的關系，建構其所謂對臺“向心力”的重要手段。臺灣當局還將有限的援助資金著重用于向島國青年和學生提供教育和培訓，培育島國年輕人口“親臺、愛臺、擁臺”的情感。在美國主導下，臺灣當局自2013年起與美國一道在臺灣地區和美國兩地合作開展太平洋島國青年領導人培訓項目。截至2018年底，臺灣當局一共培訓了來自14個太平洋島國的144名青年人士[12]。

美國政府以幫助馬紹爾群島管理國家財富為名建立了馬紹爾群島信托基金，從而掌控了該國最為重要的金融機構。這對馬紹爾群島的政治和經濟生活產生了難以估量的影響。馬紹爾群島信托基金最初由美國和馬紹爾群島政府共同出資建立。在亞洲開發銀行和美國政府的支持下，馬紹爾群島政府于1999年向信托基金注入3?000萬美元，美國向該基金提供700萬美元。美國政府此后逐年增加資金投入，直至2023年達到年投入1?500萬美元的上限額度。在美國政府的鼓動下，臺灣當局自2004年開始向該基金提供資金，現已成為該基金最為重要的資金來源方之一。2005年，臺灣當局為該基金提供了500萬美元，并承諾在2023年前每年提供250萬美元[10]。該基金總值現已近4億美元，是該國政府和民眾十分看重的金融資產[10]。馬紹爾群島信托基金委員會共設7名委員，其中4名委員代表美國政府，2名委員代表馬紹爾群島政府，1名委員代表臺灣當局。臺灣當局為防范馬紹爾群島實施外交轉向而導致資金損失，與馬紹爾群島政府簽署威脅性協議：一旦雙方“斷交”，臺灣當局有權撤回全部資金。通過注資馬紹爾群島信托基金并成為基金管理方，臺灣當局與美國一道有效掌控了馬紹爾群島的金融命脈，并在相當程度上控制了影響馬紹爾群島國計民生的重大經濟項目的投資審批和資金來源。

除了與美國聯手控制馬紹爾群島信托基金外，臺灣“國際合作和發展基金會”還與馬紹爾群島銀行聯合設立金額為70萬美元的微小企業信貸基金，專門用于向微小企業、家庭作坊和個體商販提供小額信貸。據統計，這些小額信貸金額大多不超過1?500美元[10]。馬紹爾群島國弱民貧，微小企業獲得信貸十分困難。一些個體商戶因暫時缺乏周轉資金而難以為繼，一些漁民甚至因為缺乏資金修理漁船和漁網而難以出海生產。微小企業信貸基金成為臺灣當局收買馬紹爾群島民眾的重要手段。

在援助機制上，臺灣當局加強事權統一，強化垂直領導，以提高“效率”。20世紀90年代前，臺灣當局的眾多機構均承擔了對外援助工作，導致政出多門、效率低下等弊端。20世紀90年代后，臺灣當局成立“國際合作和發展基金會”，實行事權統一，由基金會負責向所有發展中國家提供所謂經濟、技術、環境、醫療、教育、人力資源和人道主義援助。該基金會隸屬于臺灣對外事務主管部門，啟動資金約為3.5億美元。除了直接向某些太平洋島國提供資金援助外，該基金會專門在斐濟、帕勞、基里巴斯、馬紹爾群島、巴布亞新幾內亞、所羅門群島、圖瓦盧、瑙魯等國，有針對性地設立所謂農業、漁業、畜牧業、園藝等技術援助團，具體負責向各島國提供針對性技術援助。這些技術團視情在各受援島國建立農業、畜牧業、養殖業等示范園，傳授專業技術、培訓技術骨干，“幫助”當地民眾實現“脫貧”和經濟自立。該基金會專門在馬紹爾群島設立了技術援助團，具體負責向馬紹爾群島提供當地所需的各種援助。該技術團在馬紹爾群島建有農業示范園——勞拉農場。這一農場位于首都馬朱羅西部，年產值10萬美元。該技術團還在馬紹爾群島開展畜牧和養殖等小型經濟項目，幫助當地民眾實現所謂“脫貧”和經濟自立。據臺灣地區有關學者統計，約有100多戶當地家庭參加了技術團舉辦的各種生產和經營培訓活動[13]。

通過對臺灣當局近20年來對包括馬紹爾群島在內的太平洋島嶼地區的所謂“邦交國”的援助機制和范式分析，不難發現，臺灣當局對他們的援助以資金為主、技術為輔。臺灣當局意圖通過援助，令太平洋島國政府和民眾對臺灣當局的資金和技術形成依賴，從而達到固守其所謂“邦交”關系、提升地區影響的目的。

三、臺灣當局對南太平洋有關島國援助機制的效應

近年來，我國與太平洋島國的經濟合作和貿易額增長迅速，南太平洋有關島國與中華人民共和國建交或復交的聲音日漸增強。但在中美激烈競爭、太平洋島國地區的西方前殖民宗主國合力施壓和臺灣當局“金錢外交”等因素的綜合驅動下，臺灣當局在南太平洋島嶼地區剩余的所謂“邦交國”近期內可能難以實現外交轉向。

其一，臺灣當局在太平洋島嶼地區剩余的四個所謂“邦交國”具有極為重要的戰略地位。美國和太平洋島國地區其他西方前殖民宗主國出于共同遏制中國的目的業已聯合起來，不斷施壓、阻撓這些國家與我國深化合作關系。西奧多·羅斯福在一戰后即強調太平洋地區是事關新興大國命運的“至關重要的戰略區”[14]。阿爾弗雷德·馬漢也強調太平洋地區是世界新老主導性大國爭奪海上霸權的主戰場[15]。馬紹爾群島的戰略地位十分重要，是美國全球戰略和軍事霸權體系的重要組成部分，也是美國圍堵中國的所謂第二島鏈的杻紐，控制馬紹爾群島海域是美軍在太平洋地區的重點戰略目標[16]。1986年，美國與馬紹爾群島簽訂“自由聯系協議”，使其與鄰近的帕勞和密克羅尼西亞聯邦一道成為美國的三個“自由聯系國”。“自由聯系協議”規定美國獨享控制馬紹爾群島及周邊戰略海域的權力，馬紹爾群島將大部分瓜加林環礁租借給美國作為軍事基地。里根提出構建彈道導彈防御系統之后，瓜加林基地即成為美國戰略導彈防御項目測試的主要基地[17]。雖然“自由聯系協議”的部分條款將于2023年到期，但美國政府宣布將與馬紹爾群島談判該協議的內容更新和延期問題。美國戰略和國際研究中心主任帕特瑞克·布昌聲稱，位于瓜加林環礁的美國戰略導彈基地和太空基地對美國異常重要，美國絕無可能放棄。鑒于馬紹爾群島地區的戰略重要性，南太平洋地區的澳大利亞和新西蘭也不愿看到中國與馬紹爾群島互利合作關系日益緊密，不僅在該地區大肆渲染所謂“中國威脅論”，還配合美國聯手施壓馬紹爾群島，迫使其繼續與臺灣當局保持所謂“邦交”關系[2]。

其二，臺灣當局在南太平洋地區剩余的四個所謂“邦交國”受到前殖民宗主國的挾制。以美國為首的前殖民宗主國掌控著南太平洋島國地區的經濟命脈。這些南太平洋島國難以承受美國等西方國家的聯合施壓。馬紹爾群島的財政收入十分匱乏，來自美國、日本、澳大利亞、新西蘭等西方國家和臺灣當局的經濟援助占該國總收入的三分之二。此外，馬紹爾群島每年還從美國獲得大額的環境污染賠償金和軍事基地租金。這對彌補該國財政赤字、保持社會經濟穩定影響較大。美國曾于二十世紀四五十年代在馬紹爾群島的比基尼環礁和埃尼威托克環礁進行了60多次核試驗，并將130多噸輻射污染物傾倒在馬紹爾群島地區，對當地的生態環境造成了巨大污染和破壞。在馬紹爾群島民眾的強烈抗議和國際社會輿論的巨大壓力下，美國不得不答應分期給予馬紹爾群島經濟補償[18]。鑒于馬紹爾群島戰略地位的重要性，美國自1964年起即在該國建有多處軍事基地。馬紹爾群島獨立后，美國與之簽署“自由聯系協議”和相關補充協議，繼續租用這些基地，馬紹爾群島因此每年獲得大筆補償資金。為護持美國在太平洋地區的霸權，美國、日本、澳大利亞、新西蘭等西方國家和臺灣當局等主要援助方，聯手向馬紹爾群島加施經濟和政治壓力，阻撓其外交轉向[19]。

其三，臺灣當局在南太平洋地區剩余的四個所謂“邦交國”均與美、英、澳等國有著密切的政治、經濟和文化聯系。受其影響，與臺灣當局保持所謂“邦交”關系既得到四島國政府的強力支持，亦有著較為現實的社會基礎。例如，馬紹爾群島不僅將英語定為官方語言、美元定為法定貨幣，而且其政治、經濟、法律和教育等體系均照搬西方。馬紹爾群島政府官員、政黨領導人和社會中上層人士多在美國、澳大利亞和新西蘭接受高等教育，其政治理念、意識形態和價值觀深受西方影響。在以美國為首的西方國家的操弄下，臺灣當局在馬紹爾群島長期深耕，不僅與該國政府和各政黨保持著密切的關系，而且在民間也有著政治、經濟和社會文化影響。在太平洋島國前殖民宗主國的聯合影響和壓力下，以及在臺灣當局數十年的利誘拉攏下，馬紹爾群島政府官員、社會精英乃至普通民眾目前對臺灣當局仍抱有較強的政治和意識形態“認同感”[20]。這就在相當程度上增加了馬紹爾群島外交轉向的難度。

四、結??語

臺灣當局在太平洋島嶼地區的所謂“邦交國”深耕多年，形成了上抓所謂“邦交”島國金融命脈“信托基金”、下抓“扶貧”小額信貸和人員培訓等“民生工程”的對外援助策略。中國同太平洋島國關系在新時代以來的全方位發展，引起了太平洋地區霸權體系的主導者美國和南太平洋島國的其他西方前殖民宗主國的強烈不安和不滿。以美國為首的西方國家臆測中國在南太平洋的存在和影響將顛覆美國主導的地區霸權體系和秩序，根本性地損害他們的既得利益。美國及其盟友因而大力強化在南太地區的政治、經濟和軍事力量，表現出加速“重返南太”，遏制中國在該地區的政治、經濟存在和影響的戰略態勢。在兩種力量激烈博弈的語境下，以美國為首的南太平洋島國的前殖民宗主國加大對太平洋島國的援助，阻撓該地區內的臺灣當局所謂“邦交國”進行外交轉向。鑒于臺灣當局在太平洋島嶼地區剩余的所謂“邦交國”仍然對西方和臺灣當局抱有較強幻想，以及在美國為首的西方國家空前加大政治、經濟施壓力度的雙重作用下，南太平洋島嶼地區剩余的臺灣當局所謂“邦交國”在短期內實現外交轉向存有較大難度。為此，我國應對南太平洋地區外交博弈的艱巨性、長期性保持清醒的認識，力戒急于求成，應充分發揮我國政治上平等相待、經濟上互惠互利的優勢，長期深耕南太平洋地區。

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責任編輯：孫德魁