區域環境治理：從運動式協作到常態化協同

胡中華 周振新

摘要：區域環境治理既是環境保護的重要形態，也是環境保護的難點。在重大環境污染事件、重要賽會和重大戰略決策推動下，我國區域環境治理開始摒棄以行政區劃為基礎、各地自行其是、條塊分割的碎片化治理方式，在特定時段內采取了各方參與的運動協作方式。這一方式具有高規格政治動員、受政策驅動和追求“短、平、快”的目標等特點。盡管能取得暫時性的較好效果，但區域環境治理運動式協作的缺陷也非常明顯，主要表現為：監管難以常態化;協而不作，作而不同;治理效果容易反彈。這些缺陷產生的原因在于：環境治理利益不一致帶來治理動機不足;環境治理能力參差不齊帶來治理難以協同;治理方法單一;缺乏協同責任追究機制。我國部分區域內環境協作治理實踐的效果表明，協同治理是破解環境污染外溢效應的一劑良方，也是中國區域環境治理的發展方向。為實現區域環境治理從運動式協作發展到常態化協同，減少污染物質的排放，維護良好生態環境，需要建立、健全相應的制度和機制，具體表現為：培養生態共同體意識，增強區域內各地政府、企業與民眾參與環境協同治理的動機;提升區域內各地政府環境協同治理能力，特別是環境信息監測、采集和共享能力，提高環境執法效率;健全環境資源分配、治理成本共擔、生態補償制度，保證環境協同治理成本與利益的公平分配;建立區域環境協同治理績效考核制度，提高政府環境監管部門工作人員的積極性;完善區域環境協同治理責任追究制度，以責任督促官員履行環境保護的職責。

關鍵詞：區域環境;環境治理;運動式協作;協同治理

中圖分類號D922.6文獻標識碼A文章編號1002-2104（2021）03-0066-09DOI：10.12062/cpre.20201023

黨的十八大以來，生態環境治理持續成為我國政治、法律的重要議題。尤其對于區域環境治理，我國社會開始摒棄以行政區劃為基礎、各地自行其是、條塊分割的碎片化治理方式，逐漸采取區域內部相互協作進行污染預防、管制和修復的方法。實踐中的區域環境聯防聯治制度，也得到了法律的支持。2014年修訂的《環境保護法》第20條、2015年修訂的《大氣污染防治法》第2條、2017年修訂的《水污染防治法》第28條等，均規定了相應的法律規則。2014年北京出現的“APEC藍”、2016年杭州呈現的“G20美”，均充分展示了區域環境治理的良性效果，增強了社會對于區域環境治理的信心。但是，在區域環境治理領域，制度進步與實踐效果良好的另外一面，卻有另外的“風景”。在一些區域內，標志性城市的環境治理取得一定的良好效果，而其他城市的環境污染依舊嚴重，如在京津冀地區，北京市、天津市等標志性城市的環境污染得到一定的改善，而石家莊市、邢臺市、保定市等地空氣質量未能得到根本性好轉。這種區域環境治理效果差異現象應當得到理論界的關注。換而言之，理論界需要解釋如下問題：為什么區域環境治理協作程度相對高的地區，何以出現兩種相互差異甚大的治理效果？北京“APEC藍”、杭州“G20美”為典型的區域環境治理效果，何以只是短時段的，難以持久？如果期望區域環境治理良好效果能夠持久，需要哪些條件？如何促成與保障這些條件的維持？

對于區域環境治理，經濟學界主要聚焦于區域環境的治理效率，政治學界側重于府際合作和地方政府合作，公共管理學界強調政策工具的選擇、地方政府的行為邏輯等。本研究先從區域環境治理中的“環保風暴”“賽會天氣”等現象中歸納出運動式協作這一概念，接著，從歷史維度分析中國區域環境治理的特點及其不足，然后重點檢討跨行政區域環境聯防聯控制度對區域環境協同治理的支持程度，查找其中的缺陷，最后基于常態化協同提出相應的改進建議。

1運動式協作：區域環境治理的主流形式

進入21世紀以來，中國政府運行的一種獨特現象日益引起國內外學者的關注，即政府圍繞著一項任務，打破常規，集聚力量，進行自上而下的動員，以疾風暴雨般的態勢開展工作。尤其是在一些應急性、暫時性的工作中，其往往起到積極的作用[1]。這種獨特的政府運行現象被學者們概括為“運動式治理”。在環境治理領域，這種現象被稱之為“環保風暴”，即在一定的時間段內，各級政府以及其所屬各部門采取超常規的行政強制方式，關、停、并、轉各種企業以減少污染物質的排放，從而使區域環境治理呈現出運動式治理的特點[2]。由于跨區域環境治理嚴重地依賴區域內部政府之間的必要協作，因而區域環境治理呈現出的運動式協作的特點更為明顯。

1.1區域環境治理運動式協作的實踐

1.1.1重大環境污染事件引發的實踐

由于造成非常嚴重的后果和產生惡劣的社會影響，重大污染環境、破壞生態的事件往往引起政府高層的關注，從而推動在其發生區域內開展運動式協作治理，以求盡快地清除污染后果，消除惡劣社會影響。如近年來廣受關注的秦嶺別墅違建事件、祁連山違法采礦破壞生態事件等。這些污染環境、破壞生態的重大事件已經存之有年，都是在造成惡劣社會影響并引起中央高層關注后，區域內各地政府相互配合協作，在極短的時間內動員各種執法力量，集中整治，恢復被破壞的生態環境。

1.1.2重大賽會事件推動的實踐

中國的區域環境治理走進了省際聯動協調的新時期，但這其中的主要動力是大型國際會議和體育賽事的主辦。如北京APEC會議前后的區域環境治理協作。2014年，為保障APEC會議期間北京的空氣質量，區域內累計停產企業9298家，限產企業3900家，停工工地40000余處，日限行車輛1173萬輛。環境保護部派出16個督導組，檢查工業企業1286家，施工現場250處。各關聯區域共出動43.4萬人次，檢查工業企業6.1萬家，其他污染源12.3萬處。石家莊處理相關責任人29人，其中5家企業負責人和4名責任人被行政拘留，個別市長和官員被約談[3-4]。再如杭州G20會議前后的區域環境治理協作。2016年，為保障杭州G20會議期間的空氣質量，長三角區域大氣污染防治協作小組辦公室專門部署省際協調工作。時任環保部部長陳吉寧在該次會議上要求以保障G20會議期間環境質量為契機，完善大氣污染防治區域聯防聯控機制。為此，江蘇省制定《江蘇省G20峰會空氣質量工作方案》、上海市出臺《G20峰會上海市環境空氣質量保障方案》、黃山市出臺《G20峰會黃山市環境空氣質量保障方案》。在省際協調和合作下，最終實現G20會議期間空氣質量良好的狀態[5]。

1.1.3重大戰略政策驅動的實踐

在實踐中，區域環境治理運動式協作還會受到重大戰略政策的驅動。如2003年科學發展觀戰略政策的驅動。2003年，中共中央提出了科學發展觀，2005年國務院頒布《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發〔2005〕39號，以下簡稱《決定》），《決定》除繼續執行以前的“以點帶面”策略，將“三河、三湖和兩控區”作為污染防治重點外，還將三峽庫區、南水北調水源地、黃河小浪底庫區、北京市作為重點區域來治理。再如2007年“兩型社會”戰略政策的驅動。2007年，“資源節約型、環境友好型”社會提出，“長株潭城市圈”率先成為“兩型社會”建設實驗區。按照濕地綜合生態系統管理的理念，打破洞庭湖不同地級行政區之間“條塊分割”的管理模式，將洞庭湖自然濕地當作省重點生態區進行統一管理成為區域環境保護的新方向[6]。十八大以來，生態戰略被納入中國特色社會主義事業總體布局中，成為“五位一體”重大戰略中的一環。不僅如此，生態文明建設更是賦予了環境治理是實現文明更新重要手段的特殊使命。在建設生態文明戰略政策驅動下，京津冀地區、長三角地區、珠三角地區等更加注重區域環境治理的相互協作，簽訂一系列的生態環境治理合作協議，采取了一系列的合作措施。

1.2區域環境治理運動式協作的特點

1.2.1高規格的政治動員

分析我國區域環境治理運動式協作實踐，可以發現，這些實踐具備高規格政治動員的特點。如20世紀60年代末開始的北京市官廳水庫環境治理。北京市官廳水庫環境治理是在周恩來總理的指示下進行的，治理小組的負責人是萬里[7]。20世紀70年代初漓江桂林段的環境治理，也是因時任副總理鄧小平的批評而后乃得展開[8]。20世紀90年代對淮河的治理，是因“中華環保世紀行”活動對淮河污染的大量報道被時任總理李鵬知曉，并派國務委員宋健代表國務院到安徽進行現場執法而展開[9]。進入本世紀后，為保障“APEC藍”“G20美”等大型國際會議的空氣質量而采取的治理行動，都是在將這些會議的順利舉行作為首要政治任務的前提下采取的超常規行動，它們都反映了中國的區域環境治理蘊含的政治動員因素。

1.2.2政策驅動型協作

環境治理具有較強的政策性。“科學發展觀”的提出，為2004—2007年環保總局發動的“環保風暴”提供了強有力的政治保障。黨的十八以來，生態文明建設成為中國整體建設的重要組成部分。在這些重大戰略性政策的大力推動下，區域環境合作治理取得了相應的進展。如北京在較早時期就被確定為區域環境治理的重點，但在僅有自身的環境治理還不能改變污染加劇的情況下，京津冀環境保護聯防聯控機制應運而生。長三角、珠三角的環境協作亦是如此。可以說，強大的戰略性政策是驅動區域環境合作治理的重要力量。

1.2.3追求“短、平、快”目標

由于實踐中，往往因重大環境污染事件或者舉辦重要賽事、會議而實施區域環境治理，因此，區域環境治理以在特定時間段內達到并保持空氣質量、水環境質量的良好狀態為目標。與此同時，其他社會活動如企業生產經營、建筑施工等必須為該目標讓路。所以，在極短的時間內，由于竭盡全力地減少污染物質的排放，區域環境質量會得到有效改善。顯然，這種超常規的執法措施是以“短、平、快”的效果為目標的。

2難以常態化：區域環境治理運動式協作的缺陷與根源

2.1區域環境治理運動式協作的缺陷

區域環境治理運動式協作盡管有立竿見影的效果，但其缺陷亦非常明顯，主要如下。

2.1.1監管難以常態化

由于區域環境治理往往附隨于特定目標，如舉辦重大賽事、會議，或者消除重大環境事件的后果，這造成特定環境治理目標無法常態化，甚至也無法預測。因此，追求短時段內區域環境治理效果的運動式協作也就無法列入區域內各地政府及其所屬各部門常態化的監管日程。監管難以常態化成為民眾詬病運動式協作治理區域環境的一個主要理由。

2.1.2協而不作，作而不同

區域環境合作治理措施的效果，已經得到實踐的檢驗。一些區域內部各地政府也基于這種良好的治理效果而企圖使之常態化，簽訂了一些合作協議等。但是，在實際的工作中，需要合作的不一定是合作協議的簽字者—政府，而是做事者—環境監管部門。區域環境合作治理，需要各地環境監管部門為了合作而增購監管設備、增加協助人員、延長協助工作時間。總之，需要增加合作所需要的資源。在缺乏應有的合作利益分享制度與機制的情形下，“協而不作”，遂成為實際做事者的理性選擇。“作而不同”，則是另外一種選擇，即事情可以做，但不是出于同一目標。對于區域環境治理而言，如果缺乏必要的共同認知，治理效果只是暫時的，難以長久。

2.1.3治理效果容易反彈

“APEC藍”“G20美”都是運用超常規手段“制造”出的效果，APEC會議結束不久，北京就迎來了一次大范圍的強霧霾天氣[10]。對官廳水庫的治理，國家投入了巨資，1975年基本治理完畢;但不過幾年，水質又受到污染，后因水質過于惡劣，1997年水庫被迫退出北京城市生活飲用水體系。2007年北京重新啟用官廳水庫作為飲用水源地之一，每年花費巨資重新進行治理。事實上，諸如太湖、滇池等湖泊的治理，亦是如此。為什么如此？由于這種效果是采取超常規的運動式協作措施所取得的，一旦實現了某種特定的環境治理目標，例如賽會結束后，強大的外部壓力消失，超常規運動式協作的措施失去正當理由，區域環境治理效果就會易于反彈。

2.2區域環境治理運動式協作難以常態化的根源

2.2.1區域環境治理運動式協作的機理

作為一種環境治理的方式，區域環境治理何以采取運動式協作？其內在機理為何？這是改進中國區域環境治理聯防聯治制度所必須回答的前提性問題。

第一，何以運動式？

不可否認，在一定的技術與經濟約束條件下，環境治理的成本遠高于其所得收益。最為明顯的例子，即污染企業的關停以工人的下崗失業為代價，而關停污染企業的收益為一定區域內的民眾所共享，表現為不確定的健康收益。對于社會而言，失業的損失更容易被下崗工人所感知，而減少排污帶來的人身健康收益卻不易被民眾注意，或者即使被感知，也認為是理所當然。對于地方政府而言，保障企業運行、防止工人下崗遠比讓民眾獲取一定的健康收益更重要。只要企業排污行為未能引起較大的社會民憤，引起上級政府的關注，那么其就不愿意采取相應的措施去預防、制止企業的排污。在這種社會背景下，為什么區域環境治理呈現出運動式特征，就易理解了。在未能引起上級政府關注和本地民眾較大民憤的狀況下，政府對于本地企業排污行為采取“睜一只眼閉一只眼”的態度，而一旦某企業的排污引發較大的社會影響，則需對企業的排污行為采取強硬措施，因而從長時段來看，政府預防、治理環境污染的行為就呈現出“此一時彼一時”的特點，即呈現出運動式特點。實際上，是政府在不同時段選擇了不同的社會-經濟-環境目標從而導致不同的環境治理策略使得政府環境監管方式具有了運動式治理的特點。

第二，為什么協作？

區域內環境治理相互協作，是由不同因素的影響所致。首先，由自然因素所決定。由于在特定的地理區域內，受制于自然因素的制約，為了實現特定時段內特定地方環境質量的優化，必然要求該區域內其他地方采取有效措施以減少污染物質的排放。因此，區域內各方之間的協作，是被自然因素所壓迫的結果。在特定時段內，為了確保環境治理的效果，必須采取某種特殊的強制措施。以北京2014“APEC藍”為例。在京津冀區域內，受到北部燕山山脈、西部太行山脈的阻攔，被南風、東南風、西南風帶來的污染物質會逐漸沉降在北京市區，形成霧霾天氣。顯然，由于有燕山山脈、太行山脈的攔阻，要減少霧霾，不能單靠北京市一己之力去進行污染減排，而是需要環北京市的周邊地方都減少污染物質的排放方可。這就是自然因素迫使北京周邊地方共同協作減排，預防霧霾天氣的出現。其次，由社會制度所牽引。在特定區域內，單一行政轄區內的環境強制措施無法奏效。因此，必須在特定時段內，要求特定區域內的各級政府及其所屬各個部門之間，為了共同的環境治理目標而做出的超常規相互協作。為了防止區域內某些地方以鄰為壑、保證區域環境治理的效果，法律設置了聯防聯控制度，賦予區域內部各個地方政府環境保護義務，以法律的強制力保證區域環境協作治理措施的實施。當然，除了法律制度外，政治制度也是促成區域環境治理相互協作的重要力量。保證特定時段特定地方的環境質量，不僅是一種法律義務，更是“政治任務”，應當從政治的高度看待區域內各地之間的協作。最為典型的例子，即2008年奧運會、2014年APEC會議、2016年G20杭州峰會期間的區域環境治理措施。

總之，區域環境治理實踐中，各相關地方政府及其所屬部門在特定時段內會采取相互協作、通力配合的方式制止污染排放、保證環境質量，有著自然因素與社會因素兩方面的原因。

2.2.2區域環境治理運動式協作難以常態化的根源

在區域環境治理運動式協作難以常態化的背后，存在有跡可循的內在根源。

第一，環境治理利益的不一致致使合作動機不足。大量研究成果表明，人類社會集體行動之所以失靈，原因之一就是集體行動的參與方彼此之間缺乏必要的信任，以致各方對于集體行動沒有一致的行動動機，并在行動上采取機會主義的態度，從而出現大量的搭便車行為，導致集體行動失敗。在條塊分割的政府組織結構背景下，各級政府及其所屬各部門之間，形成一種權力分割與權力交疊的縱橫交錯網絡，并基于權力運行產生不同的利益影響。在環境治理領域，亦如此。

上下級政府之間以及同級政府各部門享有不同的環境治理利益，因而持有不同的治理態度。對于省級政府、尤其是中央政府而言，必須維護政府的權威性，防止走上西方國家“先污染、后治理”的老路，必須將環境治理作為重要的治理內容。如習近平總書記強調，“生態文明建設是‘五位一體總體布局和‘四個全面戰略布局的重要內容。各地區各部門要切實貫徹新發展理念，樹立‘綠水青山就是金山銀山的強烈意識，努力走向社會主義生態文明新時代。”[11]但是，各地下級政府在贊同生態文明建設重要性的前提下，基于發展經濟和本地民生的考慮，如增加公務員的收入、提高農民的收入、提高各種社會福利保障水平等，常常只在特定時段內，在上級政府的高壓下，才有較大愿意對于本地的企業排污行為進行規制。

動機是否一致不僅影響到區域內各個環境監管部門是否通力進行環境治理，還影響到區域內各排污企業是否愿意采取有效措施，削減污染物的排放。如果區域內的某一排污企業不愿意參與到污染減排行動中，其會采用多種措施規避排污監測設施的監控，進行污染物的偷排、漏排，從而導致環境污染的發生。

另外，民眾生態消費動機亦不足夠地強烈。當前，生態消費、綠色生活尚未成為社會主流。“沒有消費，就沒有生產”，普通民眾的行為對于環境的影響，也不容小覷，因此，普通民眾也需要有足夠強烈的動機進行節能減排，以低碳生活方式保護生態環境，但目前民眾的綠色生活意識和動機尚嫌不足。

第二，環境治理能力參差不齊。能力是能夠完成某項特定任務所具備的客觀條件。黨的十九大再次強調了國家治理能力與治理體系現代化，可見，能力是影響治理的關鍵因素。環境治理不是毫無成本的權力運行，恰恰相反，良好的環境需要政府投入大量的資源，包括資金、人力等。對于任何一級政府而言，其可供支配的資源是有限的。因此，一種理性的選擇，就是政府根據事情的輕重緩急來合理地分配資源，用于不同領域的支出。由于環境污染、生態破壞惡果的出現具有一定的累積性、滯后性，往往顯得不那么急迫，因而政府難以持續地投入資金、人力用于環境治理，以提升環境治理能力;并且不同地方的政府由于經濟發展水平不一，可供支配的資源也不一樣，因而出現環境治理能力的差別。

治理環境污染，不能僅僅依靠道德說教，依賴于排污企業的自覺減排。對于一些排污企業來說，減少污染物的最終排放，修復遭受污染的生態環境，意味著排放企業需要增加環境保護設施的運行，增加環境保護成本，從而減少其獲得的收益。因此，為了獲得高額經營利潤，只要有機可乘，企業通常選擇盡可能地減少環境保護的投入。針對這種狀況，環境監管部門為了實現環境保護的目標，需要對企業排污行為進行必要、全面的監控、監測，提高環境執法的效率，加強污染信息的傳遞與溝通，提升環境監管人員的執法水平。這實際上就是在提高環境執法的能力。區域環境協同治理，因為涉及不同層級的監管部門之間環境信息的傳遞、環境法律的執行等事務，因而對于環境監管部門的能力要求更高。區域環境協同治理能否取得良好的效果，一個重要的因素就是能力是否與治理目標相匹配。但是，中國環境治理，如同其他公共事務的治理一樣，具有規模性，即管理的面積大、人口多。這意味著，行政管理部門與相對人之間的距離較遠，行政管理的事務較為復雜。當區域環境協同治理遭遇治理規模因素的制約時，協同治理的復雜性以及高成本，要求以必要的治理能力作為保障[12]。

當前，區域環境協同治理能力有所欠缺。這種欠缺表現為環境監測能力不足與環境信息交流能力不足。首先，環境監測能力不足。治理以治理者獲得相應的治理信息為前提和基礎。就環境協同治理而言，獲得污染物質的排污、處理等信息是區域內各地協同治理的基礎。但是，限于技術與資源的約束，環境監管部門進行環境監測的能力還存在不足，難以及時、準確地獲取第一手的環境信息。就農業污染監測而言，家庭承包經營是中國農業生產中的一種普遍方式，極少數地區有大型農場經營方式。家庭承包經營農業，在農業生產過程中因化肥、農藥、薄膜的使用而產生的水污染、空氣污染具有面源性質，難以監測。即使可以監測河流的污染，也難以追蹤到污染者。對于空氣質量的監測，一些城市、國家級新區、高新區、重點工業園區及港口沒有建立監測點，不能及時監控空氣質量。省控、市控和縣控空氣質量監測點位也沒有完全統一聯網，不能及時傳遞空氣質量監測結果。這說明在區域環境協同治理、防治大氣污染工作所需要的環境信息采取與共享平臺建設還存在短板。

其次，環境信息交流能力不足。區域環境協同治理，需要同一區域內部各地環境監管部門及時交流相關的環境信息，便于各地及時采取有效措施進行管控。但是，目前，這種環境信息交流共享能力尚受到不同程度的掣肘。以京津冀區域環境協同治理為例。《北京市大氣污染防治條例》第24條規定：“建立重大污染事項通報制度，逐步實現重大監測信息和污染防治技術共享，推進區域聯防聯控與應急聯動。”《天津市大氣污染防治條例》第72條規定：“對在省市邊界建設可能對相鄰省市大氣環境產生影響的重大項目，及時通報有關信息。”根據這些地方性法規的規定，只有重大監測信息、重大涉及環境保護的項目信息才會進行交換、共享。這些規定有兩個不足：①環境信息是否“重大”“重要”，由各地自身確定，這意味著有些對其他地方產生影響的環境監測信息可能不會被共享;②一些污染源、環境違法行為人的信息不會被共享。環境信息中重要的企業環境違法信息未在交流、通報之中，給一些環境違法企業留有漏洞，無法重點監查。由于區域內環境信息交流共享能力不足，區域環境協作治理效果因而不佳。

第三，協作治理方法單一。環境具有一定的自我凈化能力。人類為了生存與發展的需要，不可能不排放污染物質。污染之所以成為問題，在于排放的污染物質的總量與濃度超出了自然本身的凈化能力，形成了空氣污染、水污染、固體廢物污染等。最大化地利用環境凈化容量，在污染排放與自然凈化能力之間形成均衡，成為區域環境協同治理的關鍵。從治理效益的角度考慮，應當讓效益最大化的企業進行污染物質的排放，關閉效益最小化的企業以免其排放污染物質，從而在整體上提高企業排污的效率。這就意味著，不僅需要采取命令-控制的方式，對非法排放污染的企業采取“關、停、并、轉”的措施，阻止它們排放污染物;還應當通過市場方式，進行排污權的交易，以最小的排污量獲得最大化的生產價值。但是，長期以來，中國環境治理依賴“命令-控制”的方法。該方法具有簡潔、短期見效的特點，在社會利益不很復雜、利益聯接處于表層的情況下，該方法尚能起到一定的作用。但在市場機制對社會的調控發生重大作用、社會民眾之間利益相互纏繞的當下，完全依靠“命令-控制”方法，難以協調區域內各個社會成員的環境影響行為，因而也難以形成協同治理的合力。環境協同治理，不能不講利益協調，不能缺乏生態補償制度以及相應的機制。正因如此，在京津冀等區域環境協同治理過程中，生態補償成為一個重要的影響因素。目前在水資源保護領域逐步建立了生態補償制度，但是，除了水資源保護涉及的生態補償外，其他環境要素的保護，如大氣、土壤等缺乏生態補償。水資源生態補償機制也面臨諸如補償標準不高、補償資金有缺口，補償缺乏必要的法律制度保障等一些難題。缺乏必要的生態補償，連帶地消減了生態資源輸出地進行生態保護的積極性，不僅普通民眾缺乏保護生態的積極性，即使監管部門也缺乏保護的積極性。

第四，缺乏專門化的區域環境協同治理責任考核與追究制度。大量研究人類社會合作的理論成果顯示，維系合作，需要相應的懲罰制度，即責任制度。一旦出現違反合作的現象，社會需要對違反合作的一方進行必要的懲罰，從而威懾其他的潛在非合作者[13]。否則，“破窗現象”就會一再發生，最終導致合作的不可能[14]。顯然，責任制度對于維系社會合作具有極其重要的意義。就環境治理而言，也需要建立健全相應的責任考核、責任追究等制度與機制。基于此，中國已經建立了較為完整的環境治理責任考核與責任追究體系和制度。如2015年國務院先后發布的《大氣污染防治行動計劃》《水污染防治行動計劃》等規范性文件中都明確了目標任務考核制，“視情節輕重，給予組織處理或黨紀政紀處分，已經離任的也要終身追究責任”[15]。2016年12月頒布了《生態文明建設目標評價考核辦法》《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》。這些考核與責任追究，采取自上而下的方式，由上級政府考核下級政府環境治理與污染防治責任。

中國目前的區域環境治理，普遍采取地方協議方式進行。但是，這些協議缺乏必要的責任條款。因而其面臨一個根本性問題，如果區域內某一方環境監管部門不依據合作協議進行環境信息的傳送、環境執法的合作，將如何處理？對于區域環境協同治理牽涉的責任追究問題，可以細分為兩個具體問題：

其一，締約方的下級機關、下級政府以及所屬部門違反區域環境協同治理協議。如果締約方的下級機關、下級政府及其所屬政府部門在區域環境協同治理過程中，未能按照協同治理合作協議的規定履行相應的義務，其應當被追究相應的責任。只不過，如果由締約方來追究它們的責任，可以依據現行的組織法規定[16]。有疑問者，在此種情形下，非違約方能否要求締約方因其下屬機關或者下級政府的違約行為而承擔責任。對此，現行組織法沒有明確規定。

其二，締約方違反協議。由于區域內各地在履行環境協同治理協議時，具體的執行者依據組織法的規定、協議的規定向其上級，即締約方提交相應的環境信息、或者申請進行相應的環境執法時，締約方處于各種因素的考慮，拖延或者拒絕按照協議的規定履行環境協同治理義務。依據現行組織法的規定，無法追究違約方的責任。除非其上級機關，即中央政府按照組織法的規定追究違約方的責任。不過，按照這一方式追究違約方的責任，已經超出了違約責任的意義。中央政府追究違約方責任，不是依據協議本身的規定，而是依據組織法的規定，以行政上下級關系為紐帶。與非違約方以協議規定為依據追究違約方的責任相比，結果似乎沒有什么不同，但其中的運行機制、理由卻南轅北轍。當然，對于區域內的省級政府以及相應的行政領導、環境監管部門領導而言，他們不可能無所畏懼地違反區域環境協同治理合作協議。畢竟各級政府及其領導人必須顧及政治聲譽和政治責任。區域內各地政府以及相應的高級公務人員出于維護自身政治聲譽和政治晉升的需要，必須認真地對待本轄區內的環境污染事件，避免跨界污染。

由于區域環境協同治理合作協議缺乏必要的責任追究制度，導致合作各方的協同處于一種不穩定的狀態，從而使得各方難以免于搭便車的誘惑。

3常態化協同：區域環境治理的新路徑

盡管遭受詬病，但是，出于維持特定時段良好生態環境質量的需要，中國運動式區域環境協同治理仍舊取得了一定的效果，充分展示了這種治理方式的優勢。目前，中國《環境保護法》第20條已經明確規定了區域環境治理聯防聯控制度，相關法律、規范性文件也作出了類似的規定，如《大氣污染防治法》第86條、《全國人大常委會關于全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》《國家發展改革委關于進一步加強區域合作工作的指導意見》《京津冀協同發展生態環境保護規劃》等規范性文件。當前，將運動式、臨時性區域環境協作治理轉變為常態化、日常性區域環境協同治理，需要注重以下方面的工作。

3.1培養生態共同體意識，增強環境協同治理動機

應當從三個方面推動生態共同體意識的培養，增加企業、環境監管者與普通民眾參與區域環境協同治理的積極性，推動他們參與到區域環境協同治理網絡之中。

第一，關鍵在于增強區域內各地環境監管者協同治理環境的動機。環境監管部門是區域環境協同治理的擔當者、執行者。區域環境協同治理能否取得良好效果，關鍵在于區域內各地環境監管部門是否認真執行區域協同治理的法律、法規和相關政策。因此，激發環境監管部門認真履行環境監管職責的積極性尤為重要。增強環境監管部門的積極性，在于保證環境執法者的利益與環境保護利益的一致性。對于認真履行環境監管職責的機構及其工作人員應當予以獎勵、晉升，對于陽奉陰違者予以處罰，追究其政紀黨紀責任。通過獎優罰劣來保障區域環境監管部門及其工作人員的積極性。

第二，重點在于增加區域內排污企業節能減排的動機，減少污染。“徒法不足以自行”，任何完備的執法體系與執法手段，都不足以抵消被執法者逃避法律制裁的努力。讓被執法者自覺地遵守法律，是法律的終極追求。對于區域環境協同治理而言，一切節能減排的執法措施，最終都需要落實于排污企業。因此，排污企業具備結盟減排的積極性并且將這種積極性落到實處，將極大地減少執法成本，增加執法效率。如同鼓勵環境監管部門及其工作人員積極履行監管職責那樣，需要積極鼓勵排污企業采取節能減排行動，減少對環境的污染行為。鼓勵排污企業節能減排，不能僅限于口號，更要采取有效措施。一方面嚴格執行環境保護法律，提高排污企業違法成本;另一方面對遵守環境保護法律的企業予以獎勵，提高它們的商業聲譽，從而激發它們進一步節能減排的積極性。

第三，基礎在于提升普通民眾參與環境保護、綠色生活的積極性。環境保護是一項為了民眾的偉大事業，也是一項必須依靠民眾的偉大事業。大量消費、大量廢棄是企業大量生產的驅動力。鋪張浪費、奢侈消費不僅無端消耗大量物質、敗壞社會風氣，更導致企業在生產過程中向自然界排放大量污染物，惡化生態環境。斷絕大量生產、大量消費與大量廢棄的閉合環路，需要普通民眾做出努力，參與到低碳生活、綠色生活之中。2019年9月9日，在中宣部、中央文明辦《關于開展倡導綠色生活反對鋪張浪費行動方案》基礎上，中央全面深化改革委員會第十次會議審議通過了《綠色生活創建行動總體方案》，建立完善綠色生活政策體系與措施，推動綠色消費，促進綠色發展。普通民眾以自身綠色生活的行動推動企業減少奢侈商品的生產，可以減少污染物質的排放。

3.2提升環境協同治理能力

第一，強化各地日常性環境治理、執法能力。日常性環境治理、執法能力是區域環境協同治理的基礎和保障。協同治理雖是對本地化治理的超越，但只有本地日常性環境治理能力得到提升，才能夠保證區域環境協同治理能力的提升。提高地方日常性環境治理能力，需要從這些方面入手。其一，增加環境監測設備的投入與使用。正如“批判的武器不能代替武器的批判”一樣，“武器的批判”也不能代替“批判的武器”，缺乏必要的環境監測設備，環境監測、執法人員將面臨缺乏“批判的武器”的窘境，他們無法收集違法排污、破壞生態者的違法行為的證據，也就不能依法執行環境法律、處罰違反環境法律的行為。增加環境監測設備的投入與使用，是提升環境監測人員、執法人員的證據收集能力必需舉措。其二，強化環境監測、執法人員環境科學知識的培訓。執行制度的人的能力之高低是制度能否取得良好效果的關鍵因素。應當加強對環境執法、監測人員能力的培訓，特別應注重環境科學知識、環境監測儀器操作知識。其三，加強環境法律知識的培訓，提高環境監測人員、環境執法人員的證據收集意識與能力、法律程序意識與能力。一些環境法律實施狀況研究成果顯示，在環境行政訴訟實踐中，環境監管部門之所以敗訴，缺乏環境執法證據收集意識與能力是主要的原因[17-21]。另外，提高環境監測、環境執法人員的法律程序意識。在全面依法治國的背景下，環境監測、環境執法必須依法而為，必須遵循法律所規定的程序;必須保護環境管制相對人的程序權、知情權。

第二，建立更完備的環境信息采集、共享平臺。統一、完備的環境信息采集、共享平臺有助于區域內各地之間及時通報污染信息，采取協調一致的節能減排行為以應對重大污染事件。目前，區域環境協同治理最為迫切的任務，一是安裝各類自動監控設施。《京津冀及周邊地區2018—2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》（以下簡稱《行動方案》）明確要求，全面推進國家級新區、高新區、重點工業園區及港口環境空氣質量監測站點建設;各城市至少建成一套環境空氣VOCs監測站點;加快推進大氣顆粒物組分和光化學網能力建設。二是保證這些設施正常運行和聯網傳輸數據。《行動方案》要求在國控監測網基礎上，將省控、市控和縣控空氣質量監測點位統一聯網;自動監控設施正常運行并聯網傳輸數據;各地對于長時間掉線、數據缺失等異常情況，必須及時核實并進行調查處理。這些都是提升區域環境協同治理信息能力的具體要求。

3.3健全環境資源分配、治理成本共擔、生態補償制度

第一，公平分配環境容納能力以及建立相應的排放權交易制度。在科學、準確地測定區域內生態環境總體容納能力總量的基礎上，應當根據人口量、經濟發展狀況以及承擔的生態功能等因素公平地分配環境容納能力數量。在工業化背景下，環境容納能力已經成為一種寶貴的稀缺資源，應當在社會內部公平分配。當然，由于各地工業發展的差異性，因此，在公平分配環境容納能力數量的基礎上，還應當建立相應的排放權交易制度，以便最大化地利用環境自身的容納能力，推進經濟的發展。

第二，公平地分擔環境治理成本。保護環境需要耗費巨額成本，但是，基于環境本身的整體性，治理、修復與復原后的良好生態環境所產生的生態服務功能卻無法僅僅被某地民眾所獨享。因此，如果沒有公平的環境治理成本分擔制度，一些地方就會產生搭便車的心理，并進而采取相應的行動，如此，區域內環境協同治理就無法正常進行。

分擔環境治理成本的另一項意義在于，通過承擔環境治理成本，使各地民眾知曉環境污染的嚴重后果及治理的難度，這樣，促成他們形成保護環境的良好習慣，減少污染物的排放。

第三，公平的生態補償制度。簡單來說，在不超出總量的前提下，區域內部分配環境容納能力時，不能只考慮節能減排的效率，不顧及一些經濟發展相對落后地方發展經濟的需要，而是應將節能減排效率與公平結合起來，與生態補償結合起來，一體考量。河流上游為了供應下游地區優質的水，進行生態環境保護、植樹造林、涵養水源，減少污染，下游地區必須給予相應的生態補償，這不是施舍，而是出于公平。該補償不能僅僅限于資金，而應當將資金、技術與人才相結合，增強上游地區自我造血能力，在他們不能建立排放污染物的工業企業時，幫助它們建立現代農業企業，發展循環經濟。

當前，區域環境協同治理中的生態補償制度建構，面臨不小的困難。主要在于：其一，需要進一步凝聚生態補償的共識。在漫長的農耕時代，社會形成了生態環境無價的習慣心理。需要加大宣傳力度，破除社會中廣泛存在的生態環境無價的心理習慣，建立生態環境有償的觀念。其二，建立適宜的生態補償標準。補償標準決定了生態補償資金的數量。基于不同的方法，理論界提供了多種不同的補償標準。至于何種生態補償標準為宜，尚無共識。可以借助協商談判，由補償方與受償方基于生態系統服務功能價值、生態環境保護成本加以確定;其三，補償資金的籌措。按照“誰受益、誰出資”的原則，由受益方承擔補償資金的支付義務。同時，還必須體現一定的照顧原則，即在居民基本生活所需的范圍內，享受的生態系統服務功能不能要求居民承擔補償義務。

3.4建立區域環境協同治理績效考核機制

為了推動經濟的發展，中國以往對于政府官員的考核，考核的指標多集中于經濟領域。隨著環境保護的重要性日漸提升，環境治理績效逐漸被納入到考核指標之中。《水十條》《大氣十條》對區域環境協同治理績效進行考核，但是，被納入到考核指標之列的環境治理績效，局限于對本地環境保護成效的考察。基于區域環境協同治理的需要，2015年8月17日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》，將區域環境協同治理績效納入追究黨政領導干部生態環境損害責任的一種情形，“地區和部門之間在生態環境和資源保護協作方面推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為，造成嚴重后果的”，應當追究相關地方黨委和政府主要領導成員的責任。這意味著如果區域內出現環境監管部門未能履行環境協同治理責任的，將會被追究領導干部生態環境損害責任。2016年12月《生態文明建設目標評價考核辦法》《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》的相繼頒布實施，為地方政府生態治理績效考評提供了理論依據和考評指標體系參考[19]。2019年4月21日中共中央辦公廳印發了《黨政領導干部考核工作條例》，“生態文明建設”成效作為考核的重要內容。當前，為了更好地推動區域環境協同治理，應當將區域環境協同治理績效作為領導干部工作成效考核的重要指標，成為評價官員工作能力的重要內容，從而提高官員進行區域環境協同治理的積極性，保證區域環境協同治理目標的實現。

3.5完善區域環境協同治理責任追究制度

無數的環境污染事件告訴我們，污染總會沿著最小抵抗的方向蔓延，而承擔抵抗污染蔓延的最佳人選，首先就是政府環境監管部門。就區域環境協同治理而言，如果區域內某一地方政府環境監管部門對于企業排污行為監管不力，不僅會影響到本地的生態環境保護，這些污染物質在大氣循環、水循環的作用下，還會影響到區域內其他地方的生態環境。因此，各地環境監管部門守土有責，這種責任不僅僅是保護本地生態環境，還負有保護本區域內生態環境，甚至保護超出區域范圍的生態環境。區域環境協同治理效果的好壞，與區域內各個地方環境監管部門監管行為的力度有極大的關聯性。破除環境分權治理的弊端，發揮聯防聯控的協同治理優勢，就需要建立區域環境協同治理責任追究制度，以責任督促官員履行環境保護的職責。

4結論

中國區域環境協同治理的實踐具有運動式執法特色，其與中國環境治理面臨的困境有關。這些實踐也說明，要取得良好的治理效果，就必須具備強烈的協同治理動機、強大的協同治理能力、多元化的治理方法以及完備的責任考核制度。欲讓區域環境協同治理成為區域內各地政府以及環境監管部門的日常行動，應當借鑒已有實踐的成功經驗，在治理動機、治理能力、治理方法與治理責任方面進行補強，從而推動中國環境保護事業、生態文明建設更上一個新臺階。

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Regionalenvironmentalgovernance：fromcampaign-style

cooperationtonormalizedcollaboration

HUZhonghua1ZHOUZhenxin2，3

（1.CollegeofPublicManagement，ChinaUniversityofGeosciences（Wuhan），WuhanHubei430074，China;

2.PeriodicalPress，ChinaUniversityofGeosciences（Wuhan），WuhanHubei430074，China;

3.SchoolofLaw，ChongqingUniversity，Chongqing400044，China）

AbstractRegionalenvironmentalgovernanceisnotonlyanimportantformbutalsoadifficultissueofenvironmentalprotection.Drivenbymajorenvironmentalpollutionevents，importantcompetitionsandmeetings，andsignificantstrategicdecisions，Chinasregionalenvironmentalgovernancehasbeguntoabandonthefragmentedgovernancemodebasedonadministrativedivisionmanagementsystem，andadoptedacampaign-stylecooperationapproachinvolvingallpartiesinaspecificperiodoftime.Thisapproachischaracterizedbyhigh-levelpoliticalmobilization，itspolicy-drivenpathsandpursuitofgoalsthatcanbeachievedswiftly.Althoughtemporarygoodresultscanbeachieved，thedefectsofcampaign-stylecooperationarealsoveryobvious，whichmainlyresultinthefactthatsupervisionisdifficulttobenormalized，aconsensusforcollaborationishardtoreach，andthegovernanceeffectisnoteasytoretain.Thereasonsforthesedefectsinclude：thelackofgovernancemotivationduetoinconsistentinterestsofenvironmentalgovernance，inefficientcoordinationduetounevenenvironmentalgovernancecapacity，singlegovernancemethodandthelackofcollaborativeaccountabilitymechanism.ThepracticalexperienceofenvironmentalcooperativegovernanceinsomeregionsofChinashowsthatcollaborativegovernanceisagoodwaytoovercomethespillovereffectofenvironmentalpollutionandalsothedevelopmentdirectionofChinasregionalenvironmentalgovernance.Inordertorealizethedevelopmentofregionalenvironmentalgovernancefromcampaign-stylecooperationtonormalizedcollaboration，reducepollutantdischarge，andmaintainagoodecologicalenvironment，itisnecessarytoestablishandimprovecorrespondingsystemsandmechanisms.Specificsuggestionsareasfollows：Cultivatingtheawarenessofecologicalcommunityandenhancingthemotivationoflocalgovernments，enterprisesandthepublictoparticipateinthecollaborativeenvironmentalgovernance;enhancingthecollaborativegovernanceabilityoflocalgovernments，especiallytheabilitytomonitor，collectandshareenvironmentinformation，andimprovingtheefficiencyofenvironmentallawenforcement;improvingthesystemforallocatingenvironmentalresources，sharinggovernancecosts，andcompensatingforecologicaldamagetoensurethatcostsandbenefitsofcollaborativeenvironmentalgovernancearefairlydistributed;establishingaperformanceappraisalsystemforcollaborativeregionalenvironmentalgovernancetoimprovetheenthusiasmofgovernmentenvironmentalsupervisionofficials;improvingtheaccountabilitysystemforcollaborativeregionalenvironmentalgovernancetoensurethatofficialsareheldaccountableforfulfillingtheirresponsibilitiesforenvironmentalprotection.

Keywordsregionalenvironment;environmentalgovernance;campaign-stylecooperation;collaborativegovernance

（責任編輯：于杰）