國外軌道交通發展對我國城市群軌道交通一體化的啟示

殷 勇，鞠子奇，吳雨遙，陳錦渠

（1. 西南交通大學，交通運輸與物流學院，成都 611756；2. 綜合交通運輸智能化國家地方聯合工程實驗室，成都 611756；3. 綜合交通大數據應用技術國家工程實驗室，成都 611756）

0 引 言

隨著“一帶一路”、區域協調發展戰略及新型城鎮化戰略的深入推進實施，近年來我國城市化進程顯著加快，長三角城市群、粵港澳大灣區及成渝城市群等多個城市群相繼成型。分析我國幾大城市群所處區位發現，我國重要城市群幾乎都位于“一帶一路”沿線，城市群作為我國參與國際競爭及分工的地域單元，是“一帶一路”、區域協調發展及新型城鎮化建設的重點[1]。基礎設施建設，尤其是交通基礎設施建設是城市群發展的前提，不同模式交通所構成的綜合交通系統通過相互協調配合，實現城市群的健康可持續發展。軌道交通是綜合交通運輸系統的重要組成部分，正以其安全、快速、環保等特點，逐漸發展成為城市群內部及城市群間的骨干交通方式。國家發改委發布的關于培育發展現代化都市圈的意見中明確指出推動城市群干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路及城市軌道交通“四網融合”

[2]。可見實現多制式軌道交通的一體化將是接下來我國城市群軌道交通建設的主要內容。然而，由于我國軌道交通一體化建設起步較晚，在規劃、建設及法律法規等方面仍存在較多問題。而國外大都市圈經過多年的發展，在軌道交通一體化建設方面擁有一定成就和經驗。因此，本文在分析國外大都市圈在政策、規劃方面的經驗及我國當前軌道交通一體化存在問題的基礎上，提出了有助于我國城市群軌道交通一體化的研究及建設的建議。

1 國外軌道交通發展實踐

1.1 政策方面

1.1.1 投資與補貼政策

軌道交通的投資額高、投資回收期長，投資回報具有正外部性。由于軌道交通的公益性性質，使得其具有高社會效益、低直接經濟效益。因此，軌道交通建設及運營資金的籌措幾乎是全世界軌道交通建設及運營過程中所需要面臨的共有問題。為了解決上述問題，世界各國推行了多種投資與補貼政策來實現軌道交通建設及運營資金的籌措。表1 總結了幾個軌道交通較為發達國家的部分投資與補貼政策。

表1 部分國家投資與補貼政策[3,4]

以日本的特定城市鐵道建設基金為例，在軌道交通建設時以免稅的方式保證建設資金，減少工程借款及相應的利息；建成運營后設立基于票價附加費的基金，把與基金等額的資金作為收益返還到車票上，以降低將來的票價。為了實現合理收費，僅在建設對象區間設立基金，而對于不使用對象區間的乘客的票價沒有影響。此外，該政策還將軌道交通的部分收益作為建設資金，以減輕新線建設時的借款負擔，實現了軌道交通建設的良性可持續發展[4]。

1.1.2 運營政策

由于軌道交通的特殊性質，其在運營過程中不可避免地會遇到兩個問題：（1）虧損幾乎不可避免，極度依賴財政補貼；（2）不同制式的軌道交通往往存在多個運營主體。上述兩問題給軌道交通的一體化運營帶來了嚴峻的考驗，如何解決這兩個問題，日本及德國的做法值得借鑒。

日本采用軌道交通建設運營與土地開發聯動的方法來解決軌道交通的運營虧損問題，即日本允許軌道交通公司在建設軌道交通線路的同時進行沿線土地的商業開發，通過土地升值的利潤，彌補軌道交通線路在建設和運營過程中的虧損。

德國推行運營管理的統一化政策以實現軌道交通的一體化運營，聯邦政府將市域鐵路的規劃和運營權下放給地方，由地方政府與鐵路公司商定運營管理事務，聯邦政府主要負責完成軌道交通運營的審核、監督和補助，從而實現運營管理主體的一體化。

1.1.3 立法

建立健全法律法規體系是實現軌道交通良性可持續發展的根本措施。世界上軌道交通發展成熟的國家，在軌道交通領域均具有較為完善的法律法規體系。例如德國，《地方交通財政資助法》允許使用礦物油的所得稅來改善地方的交通狀況；《德國鐵路擴建法》從立法角度規定了軌道交通的擴建順序和改建規則[3]；《城市軌道交通建設與運營規則》對城市軌道交通的建設、運營、安全、技術標準等多個方面進行了詳細的規定。由上述法律法規所形成的立法體系實現了德國軌道交通從投資到運營各個階段的法制化和標準化。又如英國，針對軌道交通集資過程中的合同糾紛、監管部門的監管職責劃分等問題，于1997 年頒布了《地方政府（合同）法》，以對軌道交通項目的法律監管提供程序上的法律保障；2000 年，針對倫敦地鐵PPP 項目產生的相關爭議，頒布了《大倫敦當局法案》，為英國軌道交通項目的監管提供了法律依據[5]；另外，《鐵路和其他軌道交通系統安全條例》以建立安全管理體系為基礎，詳細規定了軌道交通運營過程中的管理制度。表2 對幾個軌道交通較發達國家的相關法律法規進行了總結。

表2 部分國家軌道交通相關法律

1.2 規劃方面

實現軌道交通一體化除了需要充足的政策支持及嚴格的立法保障外，還需要實現軌道交通的合理規劃。國外大都市圈軌道交通一體化的建設與發展實際指出，為實現軌道交通的一體化發展，需要實現以下兩個方面：（1）城軌發展同步化；（2）軌道制式多樣化。

1.2.1 城軌發展同步化

城軌發展同步化表示實現城市和軌道交通之間的同步化發展。根據兩者間的相互引導關系，可以分為兩類：城市發展指導軌道交通發展；軌道交通支撐和引導城市發展[6]。

巴黎大區軌道交通的發展是城市發展指導軌道交通發展的典型例子之一。1965 年以前，巴黎的發展重心位于市區，為解決不斷增長的交通出行需求，巴黎大力發展城市軌道交通，從1900年到1965 年相繼開通運營了長達180 km 的13條城市軌道交通線路。但1965 年之后，巴黎逐漸意識到單核結構不利于城市進一步發展，因此提出了《巴黎地區國土開發與城市規劃（1965—2000）》，以在距市區20～30 km 的地區建設5 個新城，實現城市的多核發展。為解決新城所產生的乘客出行需求，區域特快鐵路Réseau Express Régional（RER）應運而生。RER 線實現了乘客在巴黎市區與郊區之間的通勤出行，優化了巴黎的城市結構[7]。

不同于巴黎，東京都市圈軌道交通的發展則是軌道交通支撐和引導城市發展的典型例子。東京通過規劃建設以軌道交通為主體的綜合交通系統實現了城市中心區部分功能的向外轉移，發展形成了“多心多核”的城市圈結構[8]。此外，在城市發展過程中，居民聚集區和商業區主要分布在軌道交通的輻射區域及軌道交通的端點站，這些區域逐步發展成為新的城鎮。例如，設置于山手線的池袋、新宿、澀谷等換乘站，由于其對商務人流的聚集效應，經過多年發展形成了繁榮的商業區東京都市圈的多核心城市結構。如圖1所示，明顯可以看出由于交通樞紐而發展形成的池袋、新宿、澀谷、大崎、上野—淺草、錦系町—龜戶、臨海7 個副都心[9]。

圖1 東京市副都心示意圖

1.2.2 軌道制式多樣化

不同制式軌道交通的服務范圍不同：城市軌道交通主要實現城市內部乘客的出行；市域（郊）鐵路主要串聯了中心城區與周邊衛星城鎮；城際鐵路承擔城市群內主要城市間的運輸任務。因此，城市群需要多制式軌道交通的協調配合才能完成城市群內外乘客的出行任務。世界上擁有成熟軌道交通網絡的城市或都市圈往往具有比例合理、層次分明的多種軌道交通制式，為不同出行距離需求的乘客服務。表3 列出了世界部分城市的軌道交通制式。

表3 世界部分城市的軌道交通制式[10-11]

以巴黎大區為例，其軌道交通網絡主要包含了地鐵、有軌電車、市域鐵路、高速鐵路，通過該網絡為不同出行距離的乘客服務。對于市區通勤客流而言，地鐵和有軌電車是主要的交通方式；對于往返于市區和郊區、衛星城間的乘客而言，RER 線和Transilien 市域鐵路是其首要選擇；而對于跨區出行的乘客而言，則主要由高速度、大運量的法國高速鐵路TGV 和法國國家鐵路提供運輸服務。

此外，在實際運營中，各城市的不同制式軌道交通間并無明顯的界限，軌道交通越發達的城市，其不同制式軌道交通之間的界限就越模糊。例如，日本的JR 鐵路和私營鐵路，在部分路段可以與地鐵實現直通運行；法國的RER 線也可以在市中心的線路運行。因此，在建設軌道交通系統時不僅要提倡實現軌道交通制式的多樣化，更應該注重不同制式之間的銜接，實現軌道交通的一體化。

2 我國城市群軌道交通一體化存在的問題及啟示

2.1 我國軌道交通存在的問題

相比于世界上軌道交通發達的國家，我國軌道交通的起步較晚，世界首條地鐵線路出現于1863 年，而我國首條地鐵線路北京地鐵1 號線于1969 年才開通運營，市域鐵路、高速鐵路等制式的軌道交通也只是近年來才有所發展。但截至2019 年末，我國內地城市軌道交通總運營里程達6 730 km，高速鐵路總運營里程達35 000km，均位居世界第一。此外，2020 年我國高速鐵路及城市軌道交通計劃投入運營里程均超過2 000 km，表明我國軌道交通正處于快速發展的階段。然而，在取得矚目成績的同時，我國軌道交通的發展仍存在很多問題。

2.1.1 法律體系不完善

世界上軌道交通發展較為成熟的城市均具有完善的法律法規體系。而我國除國家建設部于2005 年發布的《城市軌道交通運營管理辦法》[12]外，缺乏其他國家層面的軌道交通專項法律和行政法規，導致我國軌道交通從資金籌措到運營管理各階段缺乏相應的規定和明確的標準[13]。雖然國內擁有城市軌道交通的城市均發布了本行政區域內的城市軌道交通運營管理辦法或條例，但由于不同城市的情況不一，使得不同城市的運營管理辦法或條例不能通用。隨著我國軌道交通建設進程的不斷深入，具有普適性和權威性的國家法律已經不可或缺。

2.1.2 運營主體不統一

運營主體的一體化是實現軌道交通一體化的重要內容。然而，目前在我國由于規劃建設、行政區劃等原因，國家鐵路、城際鐵路、市域鐵路和城市軌道交通的運營主體不統一，國家鐵路集團公司、地方軌道交通公司和地方政府各行其是，難以協調運營管理關系。上述不合理的管理結構導致不同運營單位之間存在信息交流不暢、閉塞等方面的問題，難以實現及時有效溝通，降低了軌道交通的管理效率[14]。

2.1.3 軌道制式較單一

多制式軌道交通有機結合是軌道交通一體化較為成功的國外城市所具有的共有特征，且軌道交通系統中市域鐵路的占比遠大于其他制式。以東京都市圈為例，2019 年東京都市圈市域鐵路總長約2 045 km、日客流量約2 800 萬余人次，兩者分別占軌道線網總長度的87.3%及日軌道客流量的77.7%。而在我國，雖然已經提出構建由國鐵、城際鐵路、市域鐵路和城市軌道交通組成的多制式軌道交通體系，但總體上仍然存在制式單一、地鐵獨大的問題。2019 年末，我國已開通的城市軌道交通包括地鐵、輕軌、單軌、現代有軌電車、磁懸浮交通、APM 六種，各制式城市軌道交通和市域鐵路的里程比例如圖2 所示[15]。其中，地鐵運營線路占比77.07%，市域鐵路占比僅10.63%。市域鐵路的短缺導致城市中心區和城市外圍之間缺乏高效的連接手段，給軌道交通“四網融合”帶來困難。在去中心化的城市群發展新階段，這樣的制式結構顯然是不合理的。

圖2 2019 年我國城市群軌道交通制式結構

2.1.4 規劃方式不合理

由于軌道交通建設起步較晚，我國在城市與軌道交通同步發展方面缺乏相關經驗，在制定軌道交通規劃時，未充分考慮城市的發展規劃，無法實現城市與軌道交通的同步發展，從而也導致軌道交通線網結構的部分不合理。目前，在各大城市的中心城區，經過多年發展，軌道交通系統已經比較完善，但由于規劃滯后、城市發展過快，各大城市的軌道交通線網結構還存在郊區軌道交通覆蓋率不足、換乘站點設置不合理、各制式線網銜接不暢等問題。

2.2 對我國軌道交通一體化的啟示

隨著經濟社會的持續發展及軌道交通建設進程的深入，我國城市群發展正由中心城市發展轉向以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展的新型發展模式。新的時代機遇也為軌道交通發展提出了新的要求，實現軌道交通的一體化發展是大勢所趨。為實現軌道交通的一體化發展，針對以上軌道交通一體化過程中存在的問題，結合國外的軌道交通發展經驗，提出以下幾點建議：

2.2.1 完善城市軌道交通法律體系

我國軌道交通的持續深入發展，對軌道交通立法提出了新的要求。首先，隨著我國軌道交通的進一步普及，急需統一的法律對軌道交通進行規范；其次，統一立法可以實現軌道交通領域發展的標準化、規模化；最后，統一立法可以將國家鐵路、城際鐵路、市域鐵路、城市軌道交通等多種制式的軌道交通歸于同一法律體系之內，從立法層面實現軌道交通的一體化。因此，當前我國迫切需要制定國家層面的法律法規體系，以實現軌道交通建設、運營階段的法制化。

2.2.2 明確統一運營主體

根據上述分析可得，目前我國不同制式軌道交通的運營主體是不同的。由隸屬于中國國家鐵路集團有限公司的地方鐵路局運營城際鐵路和市域鐵路，而地鐵、有軌電車等城市軌道交通則由地方的軌道交通公司運營。多運營主體不利于實現軌道交通的統一管理，直接影響了軌道交通的一體化進程。可以在不同的行政區劃內推行政策以實現軌道交通的運營一體化：在單一城市內，可以下放部分市域鐵路和城際鐵路的運營權給地方軌道交通公司；在城市群內，可以設立專門的運營管理機構，由運營管理機構進行地區內軌道交通的統一規劃、運營和管理。

2.2.3 促進多層次軌道交通建設

在過去，我國大城市注重中心發展，以地鐵為核心的城市軌道交通是軌道交通建設的重點內容。近年來，我國城市群發展模式發生轉變，都市圈范圍不斷擴大，多個城市群相繼成型，新的發展模式要求軌道交通建設不能僅局限于中心城市內部，應該加大市域鐵路和城際鐵路的建設力度，兼顧城市群軌道交通網絡和國家鐵路網絡的銜接，構建多層次、一體化軌道交通系統。

不同軌道交通制式的最高運行速度、服務范圍等特性如表4 所示。由表4 可得，不同的軌道交通制式具有不同的服務范圍，為完成城市群內外乘客的出行任務需要建設包括多種制式的軌道交通體系。此外，在多制式軌道交通體系規劃和建設的過程中，應適當降低城市軌道交通的占比、提高市域鐵路的占比，打造多層次軌道交通網絡，引導城市良性發展。

2.2.4 改進規劃方式

實現城市與軌道交通的協調配合發展是促進軌道交通良性可持續發展的關鍵。然而考慮我國實際國情，多數城市的軌道交通建設只能被動地根據城市的需求進行。為解決上述問題，接下來我國各大城市群需要以城市規劃指導軌道交通規劃，建設合理的軌道交通線網結構；以軌道交通支撐和引導城市發展，充分發揮軌道交通的先行和導向作用，促進城市結構的合理轉型及升級。

表4 各制式軌道交通特性

3 結束語

國外大都市圈有多年的軌道交通發展經驗，其在發展過程中遇到的問題及解決方案對我國軌道交通發展具有重要借鑒意義。在以城市群為主體的城鎮化發展新階段，我國城市群應在自身實際情況的基礎上，適當借鑒國外的發展經驗，在軌道交通立法、運營、制式等方面做出調整，促進軌道交通一體化和區域協調發展。