個人破產制度：對市場經濟退出機制的探索

[摘 要] 個人破產制度作為債務了結的市場化機制，具有限制投資風險、激發創新創業等方面的價值。借鑒域外經驗，個人破產制度至今在美國、英國等發達國家成熟運行，在我國建立個人破產制度已經成為社會共識。近年來，我國在個人破產制度推進上做了很多探索性嘗試，但不可否認個人破產制度的有效實施與傳統文化背景、社會信用體系、財產登記制度和破產欺詐懲戒制度密不可分，這也啟迪我國在個人破產制度的推進上應當注重軟環境建設，循序漸進地建立個人破產制度及其配套體系。

[關鍵詞] 個人破產;立法;配套體系

[中圖分類號] "D922、291、92 "[文獻標識碼] A " [文章編號] 1008—1763（2021）03—0128—05

Abstract：As a market exit mechanism of debt settlement， personal bankruptcy system has the value of limiting investment risk and stimulating innovation and entrepreneurship. Reviewing the experience of foreign countries， the personal bankruptcy system has been mature in the United States， Britain and other developed countries， and the establishment of personal bankruptcy system in China to improve the standard allocation of market economy has formed a social consensus.In recent years， China has made a lot of exploratory attempts in the promotion of personal bankruptcy. However， it is undeniable that the effective implementation of the personal bankruptcy system is closely related to the cultural background， credit system， property registration system and legal mechanism， which also enlightens us that we should pay attention to the construction of soft environment in the promotion of the personal bankruptcy system， and gradually establish a personal bankruptcy system and its supporting systems.

Key words： personal bankruptcy; legislation; supporting system

破產理念萌芽于古羅馬時期。《十二銅表法》中就已經規定了債務清理制度。早期的債務清理制度意在債務人無力償債時對債務進行清理，主張懲罰主義、不免責主義。后來羅馬破產法逐步經歷了從破命到破產，從經濟利益到人格利益的理念變化，開始考慮債務人利益，但仍然堅持不免責主義。[1]隨著社會的發展和進步，人們逐漸認識到不免責主義過分注重對債權人的保護，而對債務人過于嚴苛，不僅使債務人長期陷于債務牢籠之中，還可能增加疾病、犯罪等社會成本。這種觀念變化也體現在了立法中，現代各國的破產法普遍采用非懲罰主義和免責主義，給予債務人重新開始的機會。毫無疑問這樣的制度設計能減少人們對創業失敗的顧慮，最大限度地鼓勵民間資金參與投資，釋放市場活力。在采取免責主義的同時以失權制度對債務人公、私法上的權利或資格進行限制，一定程度上體現為對債務人的懲戒，并對其他經營者提出警示使他們盡量避免淪為破產人。

早期的破產制度作為公司有限責任的承接，區分商人破產主義及一般破產主義。前者將破產對象局限在商人即經營者上，后者則把自然人（包括消費者）涵蓋其中。19世紀以前，大多數國家采取商人破產主義，后來隨著社會的進步、平等觀念的深入人心，商品貿易迅猛發展，商人身份限定逐漸淡化，一般破產主義成為破產立法主流觀念，個人破產制度在各國立法中得到普遍的認可。

一 域外經驗：美國個人破產制度實踐

美國的破產概念首次出現在《1789年憲法》中。1800年美國頒布了專門破產法——《1800年聯邦破產法》，主要沿襲了英國破產法的規定。此后，美國個人破產制度幾經修正、補充，在1978年經歷一次較大規模的修改后，已形成比較完善的法律體系，可以說在立法理念、制度設計、實踐效果、影響范圍等方面都具有相當的典型性和代表性。[2]

《美國破產法典》規定了兩種不同的個人破產程序：第一種是第七章的破產清算程序，即清算完畢后債務人的債務自動免除;第二種是第十三章規定的破產更生程序，也叫持續清償程序，依據這一程序債務人的債務只能調整不能免除，對債務人的要求與限制也更為嚴苛。無論以上哪種程序，申請人均要在啟動之前180天內在法院指定的咨詢調查機構接受信用咨詢調查，取得由咨詢調查機構出具信用證明文件后才能啟動破產程序，否則破產申請將會被駁回。

破產程序啟動后債務人須在14日提交財產清單和相關佐證材料，主要包括債權人名冊、資產負債表、收入支出表、月凈收入明細表等。[3]并且債務人的申請一旦得到確認，債務人須在提交清償計劃或破產程序啟動后30日內（以二者中較早者為準）開始履行清償計劃。清償計劃履行完畢后，債務人將獲得免責。而依據《美國破產法典》第727條的規定，如果債務人存在偽造信用記錄等不誠信的行為，法律將剝奪其免責的權利轉而要求其繼續清償債務。同時，作為必要的懲戒債務人將經歷一段失權期間。失權期間其政治權利、財產權利的行使都會受到限制，除保留必要的日常開支外其余資產全部由管理人接管，期間所取得的收入也必須用于清償債務，否則破產程序將中止進行。這些規定也凸顯出誠信在美國不僅是道德要求，更是一項法律義務。

除了相對完備的法律制度外，相對成熟的個人信用體系、規范的個人信用評估機制、嚴密的個人信用風險管理辦法、完善的守信激勵機制、失信懲戒機制和健全的稅收申報機制都為美國個人破產制度的實施奠定了良好基礎，特別是SSN（social security number）號碼制度為征信機構收集個人信用記錄提供了極大便利。在美國，每個人都有一個SSN，這個號碼是個人參與社會生活的唯一身份標識，與銀行賬號、稅號、信用卡號、社會醫療保障賬號同一，大到保險、貸款，小到停車費的繳納都必須使用，稍有不慎就可能成為信用記錄上的污點，因此每個人都非常重視個人信用記錄。

另外，美國文化中重視信用的社會觀念也為個人破產制度的實施提供了良好基礎。個人破產不僅會導致名譽損失，還會給債務人的實際生活帶來極大不便。尤其是個人破產后信用評級被降低會影響信用卡的發放審核和到期審核。而美國人的日常生活很少使用現金結算，沒有信用卡幾乎寸步難行。通過破產進行欺詐和逃避債務的代價十分高昂，因此債務人選擇破產申請都會仔細權衡，非常審慎。

相比于美國寬容債務人的個人破產理念，歐洲各國對個人破產立法可能導致債務人借機惡意逃避債務的道德風險始終保持高度的警醒，自20世紀90年代起才開始陸續建立個人破產救濟制度，而且其立法理念更傾向于保護債權人權益和維護清償道德（pay morality）[4]，對個人破產的申請門檻、免責條件的限制和要求可謂苛刻，普遍要求債務人將其將來收入用于清償債務作為免責的前置條件，以最大限度防止債務人濫用破產制度逃避責任。

二 本土實踐：我國個人破產制度的立法進程

我國關于個人破產的立法肇始于晚清新政時期。清政府于1906年主導起草的《大清破產律》中就包括個人破產制度，但還未實施就很快夭折。1915年中華民國制定的《破產法草案》秉持破產不免責理念，破產并不意味著債權債務的消滅。1935年中華民國頒布實施《破產法》，確立了個人債務破產免責制度，但是民間理念與此相抵牾，民眾均以破產為恥，現實中很多債務人在恢復支付能力后仍然會主動償還債務。[5]

新中國成立以后，公有制的經濟體制下國有企業一枝獨秀，無論從經濟層面還是政治層面國有企業都無法破產，《破產法》沒有了存在的意義和空間。改革開放后，我國經濟社會生活發生重大變化，破產法的起草也提上日程，1986年《企業破產法（試行）》頒布，但出臺后幾乎處于休眠狀態。隨著經濟體制改革的進一步深入，破產法的修改也于1994年被正式提上了議事日程。進入21世紀后立法進程加速，2003年8月成立了破產法草案起草小組，同年11月新破產法征求意見稿出爐，1986版《企業破產法（試行）》在新中國立法史上創紀錄地試行二十年之后，終于2006年6月《企業破產法》得以正式出臺。《企業破產法》起草過程中立法草案起草小組曾撰寫過針對自然人破產的條文，但提交全國人大常委會審議時刪除了相關內容，理由是“條件尚不成熟”，對自然人破產制度未予確認。《企業破產法》雖然歷經多年立法進程才得以面世，但其在剛剛頒布的數年間也基本屬于塵封狀態。不僅大眾及政府對破產抱有排斥態度，連法院也在種種壓力下拒絕受理破產申請。直到近年在營商環境優化、供給側結構性改革的政策目標轉變的大背景下，法院受理的破產案件才大幅增加，破產觀念正在逐步為公眾所接受。

2018年10月24日，最高人民法院在向全國人大常委會第六次會議報告有關“執行難”工作時，首次提出了“推動建立個人破產制度”的工作目標;2019年2月27日，最高人民法院發布《人民法院第五個五年改革綱要（2019-2023）》，明確提出要“研究推動建立自然人破產制度”，個人破產立法問題逐漸成為討論焦點。2019年，國家發改委、最高法等13個部門聯合印發《加快完善市場主體退出制度改革方案》，再次提出要研究建立個人破產制度，并確定了先重點解決“自然人連帶責任擔保債務問題”，后推進“自然人消費負債免責”，最終建立全面個人破產制度的路徑。

與此同時，臺州中院出臺的《執行程序轉個人債務清理程序審理規程（暫行）》及溫州中院發布的《關于個人債務集中清理實施意見》均為個人破產制度的推進作出了積極和有益的探索，從司法實踐的角度出臺有關實施文件，分別從審判、執行入手，通過建立個人債務集中清理程序，進而嘗試通過司法實踐實現個人破產立法的突破。

2020年8月31日，深圳市人民代表大會常務委員會公布《深圳經濟特區個人破產條例》（以下簡稱條例），由于深圳有著中國改革開放排頭兵和風向標的特殊地位，因此該條例的出臺不僅僅是一次普通的地方性立法，而且是被理論界和實務界普遍視為我國個人破產立法一次具有重大歷史意義的地方性實踐。條例系統地規定了個人破產從啟動到終結的具體程序和操作細節，明確了債務人財產申報與財產變動報告的義務。與《企業破產法》相對應，條例對個人破產也設計了破產和解、破產重整和破產清算三種程序可供選擇，并且確立了破產重整優先的規則，在管理人、集中管轄、破產費用和共益債務、債權申報和審核、重整程序等問題上也大多參照了《企業破產法》的規定。作為我國首個實質意義上的地方性個人破產制度，為回應和解決《企業破產法》以及執行制度在司法實踐中凸顯和亟需解決的問題，條例也大膽嘗試跳出現有制度模式和思維觀念的局限，如基于人道主義考慮確定了債務人財產豁免的范圍，特別是明確規定政府設立專門的破產行政管理機構負責個人破產事務的協調和管理（深圳破產事務管理署已于2021年3月1日正式掛牌成立），創造性地擺脫了目前府院聯動機制到底由法院還是政府來主導的現實困境，強調行政機關對包括個人破產在內的破產事務的主導功能，從而有效解決破產案件協調難、推進難的實踐頑疾。這毫無疑問將極大地提高辦案效率，并進一步激發制度活力，對于我國未來個人破產法的制度創新提供了一個難能可貴的“深圳經驗”。

個人破產制度是為了保護“誠實而不幸”的債務人，因此條例特別強調債務人的“誠實守信”，并有一系列避免惡意逃債的制度設計貫穿始終。破產程序啟動之前債務人必須誠信地申報財產，提供財產清單。在破產程序進行過程中，如果發生財產變動也應當主動如實告知。失權期間債務人必須主動移交財產并配合處置，并誠信地履行應盡義務、遵守相關行為限制和資格限制。另外，《條例》還強化了對債務人誠信的外部監督，如果在免責考察期內發現債務人存在不誠信的情況，比如隱匿偽造、編造銷毀涉及財產狀況的賬簿憑證，提供虛假的債務清冊，法院可以直接撤銷免責裁定，并且根據追溯制度可以對債務人終身追責。

三 未來展望：完善我國個人破產制度實施的配套體系

古諺云“徒法不足以自行”。法律的制定和完善相對容易，但能否有效運行達到立法預期目的則需要實踐的檢驗。我國個人破產制度的落地實施需要綜合考慮實施背景，在落地后加強實施狀況的評估并適時進行制度微調，逐漸建立健全適合我國國情的個人破產制度配套體系，并在全國范圍內推廣。

（一）培育民眾破產觀念

自古以來，“欠債還錢，天經地義”“父債子償、人死債銷”等傳統觀念深入人心、根深蒂固，不僅是體現在歷朝歷代頒發的律法之中，也形成了符合大眾樸素認知的傳統文化。近年來，隨著社會的發展和進步，特別是民事訴訟案件的執行程序已向大眾傳輸了應當給債務人保留必要生活條件的理念，但債權人大多對此并不理解，因此很少對陷入困境的債務人以適度的同情。[6]同樣在企業破產的司法實踐中，債權人對“破產免責”感到困惑、不理解的情況也十分常見，“現在無償債能力并不代表將來無償債能力”的認知普遍存在。

傳統社會觀念對法律制度的實施具有潛在的影響，個人破產制度的建構亦需克服傳統思想觀念的束縛。個人破產制度作為市場經濟的標準配置，其創建和實施是大勢所趨，轉變傳統的法律觀念也勢在必行。因此，培育民眾破產觀念，培養“鼓勵創新、寬容失敗”的文化認知，為個人破產制度的順利實施營造文化環境。

（二）健全財產登記制度

其一，應明確個人財產的界定標準。個人破產不同于企業破產的一個重要原因在于債務人財產范圍難以確定，企業設立程序相對嚴格，且經營過程中有完善的財務會計制度加以規范，企業財產的范圍相對容易界定。個人財產的取得、轉讓、處分則具有較大的隨意性，發生財務危機后債務人隱匿、轉移財產的可能性和操作空間更大，因此個人破產程序中個人財產范圍的界定非常困難。同時由于家庭關系的特殊性和復雜性導致個人財產和整個家族的財產不可避免混同。現實中也不乏以他人名義持有財產的情形，特別是我國婚姻法規定了夫妻共有財產制，如果夫妻只有一方啟動破產程序，則在處置債務人的財產前還需要析出其配偶的部分，而且一方破產后如果仍是共同財產制，那么未破產的配偶仍然可以購置資產，有關債務人權利限制的規定就可能會形同虛設，《民法典婚姻家庭編》對此并無規定，亟需在以后制定的司法解釋中予以明確。

其二，健全的個人財產登記、查詢制度是個人破產制度實施的基礎。目前個人財產信息分布在各職能部門，碎片化現象較為嚴重，且公示程度低，債權人、潛在交易方對個人財產狀況難以全面掌握。針對不動產我國建立了不動產登記制度，但對于動產以及財產性權益仍然缺乏有效的監控手段。與此相印證的是我國法院執行完結的案件有近一半是以查無財產而“執行終結”的。因此，健全財產申報、登記、共享、公示制度，債務人進入破產程序時能夠查清其財產狀況，包括歷次大額財產交易的時間、地點，才能有效防范債務人利用個人破產制度逃避債務的行為。

（三）完善個人征信體系

目前我國個人信用信息的收集及征信報告的出具都是由中國人民銀行負責。中國人民銀行早在2002 年就建立了征信系統，2003年中國人民銀行信用信息局業已成立，征信系統接入了個人在商業銀行、信托公司、財務公司、資產管理公司、融資租賃公司、部分小額貸款公司和保險公司等金融機構的貸款信息，以此作為出具個人征信報告的依據。除上述信息以外，個人征信報告的內容還主要涉及信用卡的使用情況，如是否逾期、逾期次數等相關信息。我國的個人征信報告內容較少且證明力有限，與美國的個人征信報告難以相提并論。目前政府各行政職能部門，如工商、稅務、海關、質檢、城建等單位都相繼建立了各自的信息系統，對企業及從業個人的信用狀況進行記錄，但信用體系建設政出多門，缺少有效整合，而且近年來隨著網絡交易異軍突起，花唄、支付寶等網絡消費的信用信息還并未納入個人征信系統之中，個人征信體系建設任重而道遠。

美國經驗顯示，個人破產制度應當以成熟的社會信用體系為背景。放眼全球，破產法律制度較為完備的國家，社會信用體系都相對完善，公民具有較強的法治觀念和誠信意識，個人破產案件雖普遍存在，但惡意破產現象卻寥寥無幾，這主要歸功于規范、嚴謹、懲罰性的個人信用體系。[7]惡意逃債將受到社會信用機制的嚴懲，與此同時，誠實守信將得到激勵，兩者相互促進，整個社會實現良性運轉。因此，推動社會信用體系的完善，強化社會公眾對信用價值的認識，讓誠實守信成為社會共識，使個人破產制度真正為誠實而不幸的債務人提供重頭再來的機會。

（四）建立有效的權利限制監督措施

對進入破產程序的債務人進行權利限制是國際通行做法。這是對因個人破產而經濟利益受損的債權人的安撫與慰藉，也是對債務人的懲戒和教育。關于債務人權利限制問題，最高人民法院頒布的《關于公布失信被執行人名單信息的若干規定》和《關于限制被執行人高消費的若干規定》均有涉及，同時建立了失信被執行人名單制度。限制高消費行為和失信被執行人名單制度一定程度上改善了“執行難”的問題，但是實踐效果并非特別理想。大多數高消費行為的限制只有需要登記身份證信息的才可以落實，如乘坐高鐵、軟臥、飛機、購買不動產等，但實踐中也出現了失信被執行人使用護照信息順利購買高鐵票、飛機票而規避限制的情形。

《深圳經濟特區個人破產條例》規定了破產人的權利限制和資格限制。不僅在上述最高人民法院頒布的規定基礎上擴大了限制債務人高消費的范圍，明確規定債務人不得在三星級以上賓館、酒店、夜總會、高爾夫球場等場所進行消費，不得旅游、不得供子女就讀高收費私立學校、不得租賃高檔辦公場所。還在限制職業資格方面對債務人也做出了限制，如破產期間不得擔任上市公司、非上市公司和金融機構的董事、監事、高級管理人員職務，以及其他法律行政法規禁止從事的職業。法律的生命在于實踐。中國幅員遼闊，南北東西均橫跨數千公里，監督范圍廣，監督成本高，如何建立有效的權利限制監督措施，是一個亟需解決的問題。因此，應采用裁判主義失權的立法模式，在宣告破產同時宣告破產人須承擔的資格限制和權利限制，并且在免責考察期通過進一步提升技術手段確保對債務人的監督措施執行到位，強化對破產人的約束和威懾效果。

（五）完善破產欺詐的懲戒制度

《深圳經濟特區個人破產條例》剛剛頒布實施，百度搜索引擎中就出現了指導通過申請破產以逃避個人債務的廣告，說明一批欲鉆法律空子以惡意逃債的人在蠢蠢欲動，這也是對改革先行者智慧的考驗。我國《刑法》第162條對虛假破產、妨害清算、隱匿、故意銷毀會計憑證、會計賬簿、財務會計報告等行為進行了規范，但是其犯罪主體局限于公司，并未規定適用于個人破產的的情形。刑罰的威懾力不在于刑罰的嚴酷性而在于其不可避免性[8]，貝卡利亞這種關于刑罰實施的理念同樣在個人破產立法時適用，因此完善破產欺詐的懲戒制度，在通過立法對破產欺詐予以嚴懲從而增加違法成本的同時，更重要的是實現破產欺詐受到懲罰的確定性和及時性，從而確保個人破產制度發揮最大的制度功效。

四 結 語

破產法是市場經濟的憲法。[9]現代個人破產制度作為市場經濟的退出機制，其價值不僅體現在保護債權人的公平清償利益，更在于有效制裁惡意破產的同時給誠實而不幸的債務人以重生機會，特別是在小微企業繁多、民營經濟發達的地區這一制度價值尤其明顯[10]。如果說困境企業可以通過破產重整得到挽救，或通過破產清算徹底退出市場從而使其債權債務關系得到了結，但為其提供擔保的企業主甚至家屬卻無法脫責，個人債務關系鏈條仍無法終結，深陷其中的債務人難以卸下債務負擔開始新的生活，甚至可能會因債權人的嚴厲逼債和債務人的過激反抗而導致矛盾激化，影響社會穩定。深圳特區的個人破產立法是非常有價值的本土探索，為進一步優化營商環境、深化供給側結構性改革，以及完善法院執行退出機制提供了新的路徑，也必將為我國即將開始的個人破產立法積累寶貴的實踐經驗。但是不可忽視的是，個人破產制度的確是一項對基礎環境要求極高的系統工程。[11]它不僅在“軟”環境方面要求社會總體上確立誠實守信的主流氛圍，而且還需要整個配套體系的有效運行。個人破產制度的成功建構和有效實施不能僅僅局限于破產程序之內，還必須將破產法的實施觸角延伸至破產程序之外，[12]希望深圳個人破產條例的實施能有效推動個人破產“軟”環境在全國范圍內的健全和完善，為最終建立適合我國國情的個人破產制度及配套體系提供“深圳經驗”。

[參 考 文 獻]

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