確保社會保障制度在法治軌道行穩致遠
——訪全國人大代表、中國社會保障學會會長鄭功成

■文／本刊記者 徐顥

黨的十九屆五中全會作出我國進入“新發展階段”的戰略判斷，指出在“十四五”時期，我國仍然處于重要的戰略機遇期，機遇和挑戰都有新的發展變化。在您所關注和深耕的社會保障領域，目前面臨哪些新的機遇和挑戰？

■鄭功成：我國社會保障制度改革已進入系統集成、協同高效的階段。新發展階段，如何完善覆蓋全民的社會保障體系，促進我國社會保障事業高質量發展、可持續發展成為全新課題。在全面建成小康社會的新起點上，改善生活品質成為越來越多人的追求，社會保障需求呈現多元化，福利剛性發展與財力增速減緩的矛盾開始顯性化。如何調動更多的資源來滿足人民群眾日益增長的多層次社會保障需求，理性處理好福利增長、責任分擔與財力支撐的關系，是必須妥善應對的又一新挑戰。

新發展階段的社會保障改革的難度和面臨的阻力更大，社會風險概率會明顯升高。如取消職工醫保個人賬戶、均衡主體各方籌資責任、提高基本養老保險最低繳費年限、逐步延遲退休年齡、提高社會保險統籌層次、將居民醫保由按戶籍參保調整為按常住人口參保、社會救助從戶籍人口向常住人口擴展等均是優化現行制度的合理取向，但均會觸及現有利益格局，可能引發相關群體、相關地區的不滿或抵觸。新發展階段的社會保障改革必然要以高質量發展為追求目標，更加注重從增量改革轉向結構調整，改革的難度和面臨的阻力更大。如何在深化改革中有效降低社會風險發生概率需有更加智慧的方案。

針對現存問題和新的挑戰，又該有哪些“新”思路和“新”作為？

■鄭功成：“十四五”期間無疑是優化現行制度安排的重要窗口期。建議重點優化基本養老保險、基本醫療保險、社會救助等主要制度安排。

重點談一下基本養老保險制度的優化，我覺得應從這幾個方面著手：加快實現職工養老保險全國統籌；調整基本養老保險相關參數，比如盡快明確逐步延遲退休年齡及具體實施方案、逐步提高最低繳費年限及推進時間表、適度降低養老金替代率（以40%左右為宜）等；優化財政投入機制，將現行的財政兜底責任改為按固定比例分擔籌資責任的機制，以此將財政壓力控制在可控范圍；調整個人權責關系，適度提高個人繳費水平并最終達到與單位繳費均衡、堅持個人賬戶權益全額歸己（可考慮在職工退休時一次性發放）；優化居民養老保險制度，基于我國居民養老保險參保者中95%為農民的現實，可借鑒日本等國做法，由政府代行農民雇主之責，分擔一半繳費責任，使其養老金水平穩步提高；鼓勵靈活就業人員參加職工社會保險。加快形成以職工社會保險為主體、以居民社會保險為兜底的保障格局。

在優化基本醫療保險制度方面，包括優化醫?；I資機制、建立醫保待遇清單制度、提高統籌層次、將以戶籍為依據的居民參保調整為覆蓋常住人口以及完善科學控費制度。優化社會救助制度方面，比如擴大救助范圍、創新救助機制、補上救助類服務短板、明確中央政府與地方政府的責任，以及賦予社會救助積極功能等等。

李克強總理在政府工作報告中強調，今年的一項重點工作就是切實增進民生福祉，不斷提高社會建設水平。其中在如何加強基本民生保障方面，規范發展第三支柱養老保險的話題備受社會關注。您如何看待目前我國多層次養老保險體系建設？

社會保障關乎人民基本權利，只有通過立法明責賦權才能提供清晰、穩定的安全預期。

■鄭功成：國際經驗表明，多層次養老金體系更具風險可控性與可持續性。而我國基本養老保險“一層獨大”，其他層次養老金發展滯后的局面已久，需要加快建成多層次養老金體系。

我的建議包括，一是加快基本養老保險制度定型，這是前提。二是降低用人單位繳費負擔。目前，單位費率為工資總額的16%，仍屬偏高，必須通過全國統籌增強地區之間的互濟性，加大國有資產劃轉力度以彌補制度變革的歷史債務，根據德國、美國等的經驗，將單位繳費率逐步降低到10%左右是必要的，使用人單位具備建立企業年金的條件。三是降低職工基本養老金替代率。目前我國機關事業單位職工養老金的替代率高達80%，企業職工為50%左右，均屬偏高。借鑒國外經驗，如美國的公共養老金替代率為39%，加上二三層次總的替代率為71.3%；德國法定養老金替代率為38.7%，加上企業年金總替代率為50.9%；這兩個國家的企業年金覆蓋率達到60%左右，法定的第一層次養老金實現了可持續發展。替代率降至40%左右可以維護老年人的基本生活保障，因此，有必要逐步降低替代率，以釋放參保人員對企業年金及商業性養老金等的需求。四是以企業年金為突破口，逐步達到60%以上覆蓋面的適度普惠目標。可將企業年金按單位工資總額5%給予稅前扣除政策調整與職業年金一致即8%，以進一步增強稅收激勵性，但不宜實行待遇領取環節免稅政策，防止產生“馬太效應”，損害社會公平。五是改革企業年金經辦主體審批制。宜將企業年金經營主體審批制改為備案制，在繼續支持保險公司、基金公司及其他金融機構經辦企業年金業務的同時，鼓勵用人單位自主建立或聯合建立企業年金制度。

2021年是“十四五”的開局之年，社會保障事業的發展該如何開好局，起好步？

■鄭功成：社會保障關乎人民基本權利，只有通過立法明責賦權才能提供清晰、穩定的安全預期。建議抓緊制定社會救助法、養老保險法、醫療保障法、社會保障基金投資法、養老服務法、兒童福利法等一批新法，盡早修訂社會保險法、慈善法，抓緊修訂失業保險、工傷保險法規和制定長期護理保險法規。同時，強化全社會特別是社會保障參與主體各方的法治意識，確保社會保障制度在法治的軌道行穩致遠。

當制度法定后，實踐效果就取決于經辦服務。我建議，一是分類理順經辦服務體制機制。其中：社會保險領域要構建與統籌層次相適應的經辦體制機制，養老保險實行全國統籌時應當建立全國統一且垂直管理的經辦機構，醫療、工傷、失業保險則宜構建與省級統籌相一致的經辦體制機制，上述業務的基層經辦機構應當是有獨立建制的綜合辦事處，做到“一門受理、一窗辦理”，分頭對接上級機構，方便服務群眾。二是強力推進社保信息化建設，形成“基礎數據全面共享+專業信息分工負責”的格局。社會保障直接涉及民政、人社、醫保、住建、稅務等多個部門，還與衛健、公安等部門密切相關，因此，必須建立全國統一的超越部門的基礎數據庫，供所有相關部門共享；同時對相關業務以主管部門為主建立專業信息系統，各專業部門的信息系統確保全國統一、上下左右貫通。三是借助信息技術創新服務方式。發揮好社會保障卡的綜合服務功能，做到“全業務進卡、全生命周期用卡”，實現“居民服務一卡通”；同時，堅持線上服務與改善傳統服務方式并舉，提高經辦服務的適老性，方便群眾辦事，增強群眾獲得感。

您曾經說，希望最遲在2021年能夠實現養老保險全國統籌。如今，中央調劑制度已經實施進入第四年，您覺得今年能如愿嗎？實現這一目標，我們還有什么坎需要邁？

■鄭功成：中央調劑制度實施4年，效果是明顯的。因此，我仍然希望2021 年底前能夠正式出臺養老保險全國統籌方案，現在應當進入倒計時。從地區分割統籌到全國統籌，是我國養老保險制度深化改革的重大制度創新，必須從根本上改變過去各自為政、責任不清、轉移不暢、負擔失衡等弊端。為此，一是堅持統一政策，實現養老保險基金全國統收統支，盡快明確具體的實現路徑；二是綜合運用行政、經濟、法律等手段，健全中央對地方的激勵約束機制，明確缺口分擔責任，完善考核辦法；三是建立與全國統籌相適應的經辦管理體制和信息系統，這是確保國家利益不受地方侵蝕、制度正常有序運行的基本條件，也是制度長期可持續發展的重要保證。