增“量”提“質”，助民生福祉達到新水平
——訪全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文

■文／本刊記者 徐顥

今年您帶來了民生領域的哪些新提案呢？

■鄭秉文：我一共帶來了4 項提案，分別是《關于制訂〈國家商業健康保險藥品、診療項目與醫用耗材補充目錄〉的提案》《關于養老金投資管理人數量擴容的提案》《關于“十四五”期間全面放開生育政策的提案》和《關于向“資產型”養老金制度過渡的提案》。社保關系民生，我多年來一直在研究社保問題，所以這4 個提案都與社會保障有關。

其中，《關于制訂〈國家商業健康保險藥品、診療項目與醫用耗材補充目錄〉的提案》，關注的是如何完善多層次醫療保障體系建設。基本醫保在我國多層次醫療保障體系中發揮主導作用和基礎功能，在當前藥品和高值耗材集中帶量采購的大趨勢下，我建議應更好地發揮商業健康險的作用，讓基本醫保和商業保險融合發展，既可滿足社會不同群體的需求，降低基本醫保基金的壓力，還有利于醫藥和耗材的產業發展，所以，制訂和實施補充目錄就是一個突破口。《關于養老金投資管理人數量擴容的提案》概括如下：隨著養老基金規模的增長和資產管理機構數量的增加，應該擴大專業投管人的數量。《關于“十四五”期間全面放開生育政策的提案》涉及的是社保制度的長期可持續性。這個提案的特點是運用了全球300年人口發展的國際比較方法，數據很有說服力。具體說，就是挑出了1800 年和2000 年兩個年份的數據，結合聯合國發布的2100 年預測數據，預測出中國的人口增量變化趨勢將逐漸下降，既大大低于全球人口增長的平均速度，同時也明顯低于全球主要國家和地區人口增速，現在已經到了全面放開生育政策的時候了。

第四個提案的主要內容是什么，如何理解向“資產型”養老金制度過渡？

■鄭秉文：這個提案的目的是為了提高社保工作的預見性和主動性。我比較了1979 年至2019 年的生物收益率，即工資增長率和人口增長率二者之和，又對2020年至2050年的數據進行了測算和預測，發現生物收益率40 年來明顯高于10%，大大高于利率，所以只能采取負債型的現收現付制，個人賬戶做不實主要就是這個深層原因造成的。而從現在到2035 年，生物收益率將逐漸降至5.6%，養老金制度轉向資產型的外部條件將逐漸具備，尤其是從2035年到2050 年，生物收益率將降至3.6%，所以，“十四五”期間應將制度轉型提到案頭，考慮相關頂層設計。我們應該抓住歷史機遇，人口紅利消失后，應盡快轉向資本紅利，提高養老金制度的可持續性。

去年政協會議上，您提出要發揮失業保險作用，盡快修訂《失業保險條例》。疫情期間，為了援企穩崗，失業保險降低了領取門檻，擴大了領取范圍，小險種也有了大作為。除此之外，失業保險還可以發揮哪些功能和作用？

■鄭秉文：疫情期間，作為小險種的失業保險確實發揮了積極作用。但在5 項社會保險中，失業保險存在的問題也很清晰，參保人與受益人錯位，容易導致失業人數與失業保險的覆蓋面是“兩張皮”；同樣作為小險種的工傷保險實際上也面臨類似問題，包括靈活就業人員在內的平臺經濟就業人員、新業態從業人員等，他們都很難參加工傷保險，一旦發生職業傷害，問題得不到解決。山東濰坊、江蘇南通等一些地區已經對此先行試點探索，但從目前看來，尚無大的突破。

如何讓民生福祉達到新水平？要同時從“量”和“質”兩個方面去把握，不可偏廢。

我認為，作為小險種的失業保險和工傷保險，發揮作用的空間還是很大的。2020 年5 月29 日，人社部、財政部印發《關于擴大失業保險保障范圍的通知》，降低了失業保險領取門檻，擴大了領取范圍，在疫情期間取得了良好的社會效應。可是我們并不能忽視，受限于《社會保險法》，失業保險的一些根本問題依然沒有得到解決，所以，失業保險的完善有待于《社會保險法》的完善。也有人擔心，失業保險擴大支出會對基金運行造成壓力。其實，失業保險與養老保險在險種性質上存在差別，養老保險的基金壓力是一個長期的結構性問題，而失業保險的基金壓力經過一兩年就會逐漸緩解，因此，我們不必對此有過多顧慮。

今年的兩會按時召開，意義重大。它將為“十四五”開好局、定好調、起好步。相較過去的5 年，您對于“十四五”時期的社會保障體系建設有何“新”期待？

■鄭秉文：今年的兩會如期召開，眾所矚目，社會保障依然是焦點。尤其是在今年2 月26 日中央政治局第二十八次集體學習中，學習題目就是社會保障制度。習近平總書記發表了重要講話，指明了社保制度在“十四五”期間的改革方向，振奮了學界。總書記的講話中，提到要增強風險意識，研判未來我國人口老齡化、人均預期壽命提升、受教育年限增加、勞動力結構變化等發展趨勢，提高工作預見性和主動性，這句話讓我印象特別深刻。因為增強風險意識，這對于社會保障領域的研究和政策制定可謂一項特別及時的提醒，將成為指導我們在“十四五”期間社會保障工作的一項重要方針。

那么，應該在哪些方面提高風險意識？這需要我們認真研究和深入學習。作為學者，需要找出幾方面相應的風險點。在人口老齡化社會中，我們面臨的第一風險就是長壽風險，這正是社會保障制度需要應對的，再進一步說，就是社會保障制度的可持續性問題。如果我們對長壽風險對社會保障制度帶來的可持續性風險沒有足夠的認識，或者認識到了卻沒有提前采取相應的對策，那就沒有體現出工作的預見性和主動性，就會為下一代人留下很多被動因素和不可確定因素。

“十四五”規劃提出，民生福祉要達到新水平，這也正是“十四五”期間社會保障工作要達到的新高度和新要求。如何讓民生福祉達到新水平？要同時從“量”和“質”兩個方面去把握，不可偏廢。所謂量，是指社會保障制度的覆蓋人群需繼續擴面，同時確保把最需要社會保障的人納入制度之內。“十三五”期間，財政對社會保障的補貼翻了一番，“十四五”期間的財政補貼必將更多，確保待遇水平的不斷提高。所謂質，就是內涵和質量，指制度運行的質量，比如提高統籌層次，還有必須建立多層次混合型養老保障體系，滿足不同經濟條件、不同偏好消費者的個性化保障需求，符合人民對更美好生活的期待。

對于基本養老保險全國統籌，您呼吁了很多年。到2020 年，在具備了中央調劑制度和省級統籌的條件下，養老保險全國統籌箭在弦上，在您看來，2021 年是否能完成這一目標？其中需要注意的問題又有哪些？

■鄭秉文：養老保險實現全國統籌，學界已經呼吁了很多年，涉及這方面的學術論文就有幾百篇，應該說，它一直是牽動社科領域研究養老金學者的一項重要課題。從2019 年到2020 年，全國范圍內的省級統籌也都基本完成。這回實現的省級統籌，與2007 年到2009 年間宣布的所謂省級統籌大不相同，上一次主要完成了“六統一”的標準，唯獨基金沒有實現省級的統收統支。而這一次呢，真正是從基金角度完成了省級統籌。因此，這次實行的省級統籌才是高質量的真正意義上的省級統籌。

那么，養老保險全國統籌究竟什么時候能夠實施？我覺得，2021 年恐怕還難以實現這個目標。因為實現全國統籌比實現省級統籌要復雜得多，即使已經宣布實現省級統籌的個別省份還是存在一些問題，在資金的歸集、統一征收、統一支出等方面尚未完全達標。所以，2021 年要實現全國統籌，困難和挑戰依然存在。

總而言之，實現養老保險全國統籌是大勢所趨。這也是養老基金中央調劑制度的功勞，沒有中央調劑制度，就不可能促使省級統籌實行得這么快，沒有省級統籌在全國范圍的實現，也就不可能為實現全國統籌創造良好的條件。不論未來面臨什么樣的困難和挑戰，我相信，“十四五”期間，養老保險全國統籌應該能夠完成，這也將成為社會保障制度實現質的飛躍的一項重要標志。