新冠疫情背景下網絡謠言的法治化治理路徑探析

李偉 李菁菁

摘要：新冠疫情背景下網絡謠言的法治化治理是新冠疫情防控的需要，也是貫徹依法治國方略、構建“共建共治共享”社會治理機制的基礎。新冠疫情謠言傳播呈現出渠道立體化、內容碎片化、擴散速度實時化、動機多樣化等傳播特點。謠言治理中存在懲處力度不足、政府單向主導化治謠、言論自由和網絡謠言界限不清、“塔西佗陷阱”和“老謠新傳”等治理難題。基于法律與政策關系、多維共治理念、比例原則、法律普及和技術治理等法治理念的考量，建議提高網絡謠言治理的立法層次和系統化程度、培育政府主導下多元主體參與機制、規范謠言司法治理的謙抑性、增強技術手段下辟謠平臺和謠言預警機制建設、建立信息透明公開的社會溝通機制，維護輿論的正向聚合效應。

關鍵詞：新冠疫情;網絡謠言;法治化;謠言治理

一、引言

當下的新冠肺炎疫情為網絡謠言提供了適宜生長和傳播的土壤，如何對其實現法治化治理是對政府社會治理能力的考驗，也是對公眾素質現代化水平的檢視。從政府角度來看，一旦政府等權威機構的官方信息滯后于疫情實時現況，謠言便會搶占先機占據輿論高地。從公眾角度來看，網民基于集體無意識狀態和自身生命安全的考慮，往往傾向于采取“寧可信其有、不可信其無”的態度，為謠言的滋生和蔓延提供契機。雖然互聯網為虛擬空間，但網絡謠言的肆虐不可避免地引發現實社會秩序動蕩以及公眾內心恐慌。因此，新冠疫情背景下網絡謠言的法治化治理是構筑風清氣正網絡環境的需要，也是國家、社會和公眾的共同訴求。

二、新冠疫情背景下網絡謠言的傳播特點

（一）“點線面”傳播立體化

新冠疫情防控期及后疫情時期，疫情周邊謠言經由微信、微博、抖音等社交媒體擴散呈現出“由點到線”“由線到面”“由面到體”的傳播特點，對網絡環境和現實社會造成惡劣影響。如“雙黃連口服液可以預防新冠肺炎”“板藍根可以治療新冠肺炎”“大蒜水可以殺死新冠肺炎病毒”等網絡謠言的傳播，導致雙黃連口服液、板藍根等藥物被瘋搶，并在一定程度上引發了社會恐慌。此外，在互聯網技術日益發達的背景下，疫情謠言突破地域局限并呈現出全球化傳播的特征。如“C羅送醫，尤文圖斯全隊隔離”“柬埔寨首相洪森感染新冠肺炎”等網絡謠言就是最好的例證。

（二）內容和關鍵詞碎片化

互聯網平臺輻射范圍的廣泛性和新媒體下網民間的密切互動關系，為網絡謠言等不實信息的傳播提供了輿論陣地[1]。新冠疫情謠言多圍繞疫情發生地、診斷情況和防疫方法展開，并以圖片、文字、視頻交互的方式傳播。例如，杜榮、李鑫等學者在此次疫情期間基于騰訊“較真”平臺收集的網絡謠言和偽科學信息中，關鍵詞多為武漢、新冠肺炎、鐘南山、感染、消毒、口罩等內容[2]。但是從謠言“劇本”來看，“預防新冠肺炎的涼茶處方”“鐘南山院士感染新冠肺炎”“親自送女兒援鄂”等皆被證實為虛假信息。

（三）感染擴散速度實時化

傳播速度實時化是網絡謠言最為突出的傳播特點。新冠疫情謠言多數通過微信、微博、貼吧等社交軟件進行傳播[3]，社交媒體的及時互動性、弱把關性和匿名性等特點，使網絡謠言自產生至高潮的時間頗為短暫。據學界調查顯示，社交媒體上的網絡謠言等不實信息比真實性新聞被轉發的可能性高70%，并且虛假信息的擴散速度是真實新聞的6倍[4]。據中國青年報社調查顯示，66.2%的受訪者坦言偏信過謠言[5]。由此可見，網絡謠言被上傳至貼吧、論壇和朋友圈等社交媒體后會迅速散布開來，并且以其自身強大的感染力使得社會公眾深受其害。

（四）傳播主體動機多樣化

新冠疫情背景下網絡謠言制造者的動機呈現出多樣化特征，總體來看主要有求證真相、攫取利益、宣泄情緒三種目的。關于求證真相類，當公眾在疫情發生后無法從權威機構得知相關信息時此類謠言最容易產生，如“深圳將要封城”“受綏芬河口岸疫情影響，哈爾濱已封城”等謠言。關于攫取利益類，此類謠言制造者多具有較強的目的性和組織性，如“綠豆湯可以治療非典”類謠言，經查證謠言制造者為綠豆供應商。關于心理宣泄類，此類造謠者多為表達對社會現狀不滿的情緒，如德州某男子為報復超市漲價而造謠該超市有新冠肺炎感染者。

三、新冠疫情的網絡謠言信息治理難題

（一）造謠傳謠行為的懲處力度不足

網絡謠言的甄別是謠言法治化治理的前提，謠言的法治化治理則是維護網絡輿論環境和社會公共秩序的有效方式。從網絡謠言治理相關法律法規和司法解釋規定來看，網絡謠言制造和傳播的處罰力度依情節輕重而有所差異。若網絡謠言制造和傳播行為引發的社會危害性較小，依《治安管理處罰法》第25條規定對制謠、傳謠者進行拘留或罰款。若網絡謠言傳播嚴重危害公共秩序、引發公眾大規模恐慌，依《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第5條規定，以尋釁滋事罪定性造謠、傳謠者行為。若網絡謠言傳播行為造成極為惡劣的影響，則依《刑法》第293條第2項規定，依情節輕重處管制、拘役或有期徒刑等處罰。此外，依《計算機信息網絡國際互聯網安全保護管理辦法》《互聯網信息服務管理辦法》規定，應當采取拘留或罰款等方式對制作、復制、發布和傳播網絡謠言等行為進行處罰。由此可見，在新冠疫情網絡謠言的治理中，《治安管理處罰法》《刑法》等法律的適用多以社會秩序、公共秩序遭受損害為前提，即對于沒有造成相當程度社會危害后果的造謠、傳謠行為不認定為犯罪。

青海省公安在微信公眾平臺發布的《青海警方全力維護疫情防控關鍵期社會穩定》顯示，截至2020年2月9日，青海省公安機關累計監測網絡輿情16.6萬條，刪除和屏蔽網絡謠言1 303條，并依謠言的負面影響程度對9名謠言制造者和傳播者進行拘留，對136名情節較輕者進行了批評教育。此外，基于法律的滯后性和刑法謙抑性特點，許多造謠行為尚未入刑，部分造謠者因此抱有僥幸心理而實施非理性的傳播和造謠行為。

（二）公眾過度依賴政府主導化治謠

社會公眾對于政府治理新冠疫情網絡謠言具有較高的依賴性，而這種依賴性主要來自傳統文化視角下的政府崇拜和政府全面管理下的行為慣式兩個方面[6]。一方面，傳統社會中政府是具有超強權力的“家長”，公眾對政府葆有敬畏和服從態度[7]。雖然在網絡謠言治理中并沒有過多的話語表達，但是在依賴政府權威的傳統文化慣性下，網絡謠言的治理更多地需要政府出面主導而并不是通過社會自治方式解決。另一方面，當下政府在社會治理中包攬一切的管理模式使公眾形成“有事找政府”的行為慣式[8]。即無論是涉及公共利益還是個人利益、倫理判斷抑或利益訴求，公眾面對無法解決的事務時率先將話語的指向目標瞄準政府，并希望政府出面干預并做出回應。因此，在新冠疫情網絡謠言治理中，更多地表現為政府單向出手規制網絡謠言，公眾和媒體更多地是在拿起手中的“麥克風”宣泄自身情緒，推動輿論趨向高潮。

（三）言論自由和網絡謠言界限不清

就公民言論自由的價值而言，《憲法》第35條規定公民享有言論自由的權利。網絡言論自由作為言論自由的重要組成部分，除具備言論自由價值外，還具有三個方面的價值。其一，打破媒體對權威話語的壟斷，實現信息的自由表達和傳播。其二，促進文化傳播和教育開展，推動真理探索和科技發展的進程。其三，表達公眾訴求和情緒宣泄，疏導、緩解人際糾紛和社會矛盾[9]。基于此，當新冠疫情網絡謠言治理過程中出現言論自由突破自由界限的情況時，應當依《刑法》《治安管理處罰法》等相關法律進行規制，而對言論的法律規制則須以厘清言論自由和網絡謠言的界限為前提。

就網絡謠言法律規制而言，當前法律及相關司法解釋關于謠言的界定范圍較為模糊。以《解釋》為例，該《解釋》側重于強調網絡謠言犯罪的客觀方面，并沒有依據網絡謠言特點及其影響效果做出明確的判定依據，尤其第3條中“誹謗多人，造成惡劣影響”“公共秩序混亂”等表述導致言論自由和網絡謠言的界點不明確，賦予了法官較為充裕的自由裁量空間。此外，從《解釋》第2條“情節嚴重”和第3條“嚴重危害社會秩序和國家利益”相關規定來看，立法者更多地傾向于社會公共秩序的維護，對于個體自由價值的保護和實現略顯不足。

（四）“塔西佗陷阱”與“老謠新傳”

“塔西佗陷阱”是指當政府的公權力失去公信力時，不論其出臺的政策是否合理，也不論其發表的言論是否正確，都會被社會和公眾給予負面評價[10]。“塔西佗陷阱”在新冠疫情謠言傳播中表現為當官方信息缺失或者信息更新遲緩時，公眾對網絡謠言界限的認知較為模糊，極易引發政府和公眾之間的信任危機，致使辟謠較難取得良好效果。具體而言，新冠疫情謠言之所以貫穿于突發公共事件的始終，其根源在于突發事件本身未得到及時、妥當的處置，如權威信息公開遲緩、披露過少或者邏輯細節不具有公信力等。

由于辟謠不徹底等原因，“老謠新傳”現象屢屢發生。“老謠新傳”是指先前流傳并被辟謠的謠言，借由相似的社會背景改頭換面、重新包裝后再次蔓延。例如新冠疫情防控期間，“新冠肺炎病毒已經被證實為新型SARS病毒”“新型冠狀病毒與SARS病毒的基因序列相似度達80%”等基于SARS病毒引發的謠言一度泛濫網絡，就是這種現象的典型表現。

由此可見，謠言長期傳播的根源在于信息對沖機制的不完善性。信息對沖機制是指借助與新冠疫情網絡謠言作用力相反的作用力即正確的疫情周邊信息，對沖掉新冠疫情網絡謠言所產生的負面影響或作用力[11]。此外，受信息傳播洪流和網民認知偏差的影響，突發公共事件中極易出現“焦點偏移”效應，即公眾對于新冠疫情及其相關輿情信息較高的渴求性，在一定程度上為網絡謠言的滋生及輿情次生災害提供了溫床。

四、新冠疫情背景下網絡謠言治理的法治理念考量

從治理難題的闡釋來看，新冠疫情謠言治理難題的根源在于法律與政策規定間存在交叉性和模糊性，政府單向主導下公眾參與度不高，司法實踐中重秩序輕自由，以及信息公開的“速度”和“完整度”有待強化。基于此，網絡謠言的有效治理應當遵循協調法律和政策關系、強化多維共治理念、貫徹適用比例原則、綜合法律普及和技術治理的使用等法治理念。

（一）協調法律權威與政出多門的關系

當前，我國規制網絡謠言呈現法律、政策、行政規章以及司法解釋等交錯運用的特征。在法律層面，《刑法》第246條規定的侮辱罪、誹謗罪;《民法典》人格權編第1024條和第1031條分別規定公民的名譽權和榮譽權不得被侮辱或者誹謗;《治安管理處罰法》第25條規定，可以采取拘留、罰款或者并罰方式對散布謠言、謊報疫情等行為進行處罰。在政策和行政規章層面，廣電總局于2004年、2007年和2009年相繼出臺《互聯網等信息網絡傳播視聽節目管理辦法》《互聯網視聽節目服務管理規定》《關于加強互聯網視聽節目內容管理的通知》，明確規定不得散播謠言危害社會秩序。2011年，新修訂的《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》第5條規定，任何組織和個人不得利用互聯網制作、復制、查閱、傳播危害國家安全和公共秩序的謠言。在司法解釋層面，2013年，《解釋》明確了利用網絡實施誹謗、尋釁滋事和傳播虛假信息等行為的認定和處罰問題。同年，最高人民法院出臺《關于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》[12]，明晰編造和故意傳播虛假信息量化入罪的標準，為打擊造謠、傳謠等網絡犯罪提供了法律依據。此外，《維護互聯網安全的決定》第6條規定，利用互聯網犯罪違反社會治安但不構成犯罪者，依《治安管理處罰法》處罰，違反其他部門法律或行政法規者，由相關行政管理部門進行行政處罰，同時對直接責任人進行紀律處罰或行政處分。

由此可見，關于新冠疫情網絡謠言治理的相關規定分布于諸多法規和法律條文中，呈現出政出多門的現象。并且網絡謠言多依層級較低的地方性法規和政策規章進行規制，相關立法層級和系統化程度較低。在強調全面推進依法治國的大背景下，這種網絡謠言治理中的政出多門現象與法律權威的確立之間存在一定的張力，需要進行適度的協調。

（二）強化法治為主的多維共治理念

黨的十八屆四中全會提出建設中國特色社會主義法治體系和法治國家的總目標[13]。黨的十九大報告強調加強社會治理制度建設，打造共建共治共享的社會治理格局[14]。基于此，依法治國方略和共建共治共享社會治理格局的建設為新冠疫情網絡謠言的協同共治提供了時代背景和發展機遇[15]。然而，從當下新冠疫情謠言治理現狀來看，網絡謠言多以政府依法規制為主，媒體和公眾的參與積極性并不高。

法律的目的是形成個人原則和社會原則間的平衡[16]。具體到新冠疫情防控中，則表現為網絡謠言的治理須政府、媒體、公眾等多元主體共同參與，在綜合考量個人法益和社會法益的基礎上，完善立體式的網絡謠言防治機制[17]。首先，政府治理網絡謠言時應當以“疏導”代替“管理”，既要促進公權力科學合理的介入，也要充分發揮社會組織的作用。其次，將網絡謠言治理體系嵌入國家治理體系，確保媒體矩陣在第一時間獲取準確信息，提高辟謠信息的權威力、傳播力和影響力。再次，加強干預網絡謠言的制度建設，積極預防后疫情時代新冠疫情網絡謠言的次生風險。最后，明確道德和法律的界限，既不能因維護政府形象過度強調道德無上性，也不能一味采取刑罰手段喪失制度自信。政府依法治謠應當遵循有理有據、寬嚴相濟的原則，輔以恰如其分的輿論引導，推動社會公眾組織化和互聯網輿論環境和諧化。由此，構建以公共利益為導向，以信息溝通為途徑，多部門、多層級聯動的立體化謠言應對機制。

（三）貫徹司法適用中的比例原則

互聯網時代下，公眾對于公共事務的自由辯論逐步發展成為民主政治的重要形式。因此在新冠疫情網絡謠言治理中，應當充分保障公民的言論自由權、批評建議權、控告權等權利。當行為人主觀上并不是惡意制造、傳播謠言，客觀上也沒有造成嚴重危害結果時，依“實質惡意原則”[18]207和“實質危害原則”[18]94，不宜采用法律手段尤其是刑罰進行規制。當行為人主觀上故意制造、傳播謠言，同時謠言傳播產生較為嚴重的危害結果時，司法機關應當綜合考量制裁手段與治理目標實現之間的平衡關系，做出公正裁判。對此，可以考慮適用比例原則進行重要性、必要性和妥當性審查[19]，在言論自由與秩序維護之間做出合理的取舍或讓渡，運用法律手段審慎干預新冠疫情網絡謠言的治理。

（四）綜合法律普及與技術治理的使用

社會溝通是回應集體求知需求的前提，也是避免在“蝴蝶效應”中產生群體極化現象的關鍵。在當前我國謠言回應機制不完善的情狀下，提高政府機關的溝通意識和溝通能力，是新媒體時代政法機關工作的重中之重[20]。《中華人民共和國傳染病防治法》和《突發公共衛生事件應急條例》均對政府機關及其相關部門謊報、瞞報疫情等現象進行明確規制。2019年，新修訂的《政府信息披露公開條例》進一步規制政府信息公開的方式、范圍和責任等披露事項，大力推進政府信息公開。此外，技術手段在新冠疫情網絡謠言治理中的有效運用是提高辟謠信息觸達率和轉化率的關鍵。一方面，互聯網技術的應用可以強化政府信息公開機制，加快辟謠信息的傳播速度，有針對性地識別和擊破網絡謠言，降低網絡謠言的覆蓋率;另一方面，利用公眾喜聞樂見的微信、微博、抖音等新媒體平臺普及法律知識，可以實現政府與公眾之間的密切互動，既呈現出政府的人文關懷，又凝聚了公眾的戰“疫”決心。因此，新冠疫情謠言治理須在遵循法治的基礎上，采取行之有效的技術手段，實現網絡輿情的識別監控和預警防范。

五、新冠疫情網絡謠言治理的法治化路徑

（一）提高網絡謠言治理立法層次與系統化程度

1.精細立法：治謠后盾堅實化

科學立法是基礎，法律實效是生命，完備的法律體系應當順勢而為、與時俱進。2003年非典疫情發生后，我們應當提高時代發展所帶來的不可預期的風險應對能力，更深層次地研究疫情及網絡謠言的預警機制、防控機制和野生動物保護機制，更加科學地采取網絡謠言防控和治理手段。17年前SARS病毒蔓延時，我們歷經艱辛終使非典疫情得到有效防控，延至2020年的新冠肺炎疫情危機，法律法規的不健全以及預警機制的粗疏尤其值得特別關注。

法律應當成為公眾生活的行動指南，易懂、易于理解和操作應當是其最基本的實效特征。然而，當前法律制度本身的抽象化，以及改革開放以來的快速立法致使立法粗陋、上位法和下位法沖突、部門法和地方立法沖突問題凸顯。如《民法典》侵權責任編第1194條規定，利用網絡侵害他人權益的網絡用戶和網絡服務提供者，應當承擔侵權責任。《治安管理處罰法》第25條規定，應當以行政拘留和罰款等方式處罰制謠、傳謠者。《網絡信息內容生態治理規定》第6條第8項規定，網絡信息內容生產者不得制作、復制和發布謠言信息。從法律位階來看，《民法典》的法律效力優于《治安管理處罰法》《網絡信息內容生態治理規定》等法律規定，但是《民法典》第1194條只是明確網絡侵權行為者應當承擔侵權責任，并未將網絡謠言的制造和傳播行為具體列入該條款“侵權行為”范疇。因此，可以考慮對《民法典》第1194條進行立法解釋，將傳謠行為納入該條款“利用網絡侵害他人民事權益”的范疇，明確該條款在新冠疫情網絡謠言治理中的法律適用。

2.明確罪名：謠言治理精準化

從《刑法》《治安管理處罰法》《解釋》等網絡謠言規制條款來看，當前法律對網絡謠言罪名認定范圍模糊并且內容上存在交叉，致使新冠疫情網絡謠言在治理過程中法律適用頗為困難。例如，《刑法》第291條規定，編造、傳播虛假疫情、災情等信息，嚴重擾亂社會秩序的，處三年以下有期徒刑、拘役或管制。造成嚴重后果者，處三年以上七年以下有期徒刑。《解釋》第1條規定，利用網絡散布損害他人名譽的行為應當依《刑法》第246條誹謗罪進行認定。《解釋》第5條則規定，編造或傳播虛假信息造成極為惡劣影響時，應當依《刑法》第293條尋釁滋事罪第2項規定進行規制。但是從《刑法》第246條規定來看，誹謗罪只有滿足“情節嚴重”構成要件時，方能以管制、拘役、剝奪政治權利或三年以下有期徒刑處罰犯罪者。受該條款法定刑偏低和“情節嚴重”處罰要件的制約，現行《刑法》對于新冠疫情網絡謠言的打擊和制裁力度較小。并且《刑法》第293條第2項對尋釁滋事罪處以五年以下有期徒刑、管制、拘役需以“情節惡劣”為前提，對造謠、傳謠者尚未形成有效的威懾力。

由此可見，新冠疫情背景下的網絡謠言犯罪行為可依《刑法》第246條、第291條、第293條等條款進行規制。值得注意的是，依第246條誹謗罪規制網絡謠言犯罪行為時，可以考慮提高誹謗罪的刑期，將“情節嚴重”作為誹謗罪的量刑情節進行考慮而不是作為適用誹謗罪處罰的要件，即在基本刑罰基礎上增加“情節嚴重者，處三年以上十年以下有期徒刑，同時附加剝奪政治權利”[21]。同理，若依《刑法》第293條尋釁滋事罪認定網絡謠言制造和傳播行為，則可以考慮取消“情節嚴重”作為尋釁滋事罪處罰的要件，而是在基本刑罰基礎上，增加“情節嚴重者，處五年以上十年以下有期徒刑，并處罰金”。在未來立法條件成熟時，可以考慮為謠言制造、傳播行為設置專屬罪名，明確其司法適用條件和法律效果，使其從交叉性罪名中脫離，精準有效地打擊謠言犯罪。

3.行刑對接：謠言治理系統化

網絡謠言危害性認定的關鍵并非謠言在實體結果中形成的影響，而是謠言傳播過程中對社會秩序和公共利益產生的危害程度。從《刑法》《解釋》《治安管理處罰法》等相關規定來看，新冠疫情網絡謠言可以依《刑法》第291條第2項編造和傳播虛假疫情信息、第246條誹謗罪、第293條尋釁滋事罪進行規制，也可依《治安管理處罰法》第25條對造謠、傳謠者進行行政處罰。具體來看，《刑法》第291條和《治安管理處罰法》第25條等條款對造謠、傳謠行為進行法律評價時，均以謠言傳播行為和社會危害后果相聯系為前提。但是謠言傳播過程包含謠言編造、謠言傳播和影響形成三個階段，編造謠言并不等于傳播謠言，傳播謠言也不等于形成影響。新冠疫情網絡謠言在傳播過程中可能存在多個傳播者，每個傳播者的傳播能力也各有不同。若將網絡謠言最終危害結果單一地與某一制造者或傳播者相連并不利于權利的保護，也不利于程序正義的實現。

由此，可以考慮建立行刑對接的責任流程，綜合考量行政法和刑事法的差異性、行政和刑事手段的實體和程序價值以及網絡謠言產生的風險特點等因素，具體明確地劃分網絡謠言的風險程度。當謠言危害性較小時，優先考慮適用行政手段，相應處罰傾向于傳播鏈條中最積極、最活躍的始作俑者[22]。當網絡謠言嚴重危害社會公共秩序時，可理性、慎重地選擇刑事程序。

（二）健全以政府為主導的多主體參與機制

1.執法者科學執法，把好治謠關

有效疏導和從根本上解決問題是執法者開展執法工作的終極目的。新冠疫情網絡謠言的法治化治理要求以群眾為基礎，并遵循善治理念。首先，執法者應著力提高自身的法律和道德素養，知法護法。新冠疫情防控期間，雖然大量警力投入社會治安，但是個別地區的暴力執法或對造謠傳謠者的不當處罰行為也造成了一定的負面影響。其次，執法部門應當進行合理、妥當的權利分配，既要填補執法空白區，也要避免執法范圍重疊現象，實現執法內容科學化。再次，基于互聯網實際特點和時代發展特征，采用綜合性執法手段進行互聯網管控和網絡謠言治理，實現執法方式科學化。最后，合理分配執法資源，全面提高執法效能，實現網絡謠言實時化和高效化治理，維護良好的網絡言論空間秩序。

2.媒體行業自治自律，夯實輿論陣地

傳媒行業對于新冠疫情網絡謠言主要通過遵守社區公約、自律公約等方式進行自律自治，維護輿論環境的和諧穩定。從新媒體的演進路徑來看，傳媒行業自治自律的監管是網絡謠言法治化治理的有效途徑。從國外相關規定來看，域外各國均對行業自律在網絡謠言治理中的作用給予了充分肯定。如英國通過“網絡觀察基金會”（IWF）賦予網絡運營商監管義務，并基于此平臺開展公眾網絡安全教育[23]。再如美國要求各網站通過張貼規則，做到張貼者自律。

此外，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調法治社會的建設應當高度重視社會組織和人民團體的力量，充分發揮行業協會的自律和服務功能[13]。因此，在當下我國互聯網及其周邊行業的自律規范尚不完善的情況下，政府和傳媒行業既要各司其職也要密切互動。一方面，政府應當加強對傳媒行業的監管力度[24]，敦促傳媒行業自覺履行社會責任;另一方面，傳媒行業應當公正客觀、不偏不倚地生產新聞，自治自律自覺地規范自身信息傳播行為[25]，積極引導正向輿論導向，為構建共建共享共治的網絡環境營造安全的輿論陣地。

3.公眾嚴守道德素養和法律底線

新冠疫情防控期間，政府、媒體和權威機構積極聯手開展法律知識和防疫常識普及工作，以此做好新冠疫情網絡謠言的防控和公眾心理疏導。例如，在農村地區采取廣播的方式進行普法宣傳，使得疫情謠言防控取得良好成效。再如，部分電視臺通過觀眾熱線、專家答疑等方式為公眾答疑解惑。央視推出“不得不知道”欄目，邀請急救中心專家普及防控新冠肺炎病毒的知識。江蘇衛視專門開設的“科學防控一起學”欄目，回應新冠疫情謠言及公眾質疑。北京衛視推出《新型冠狀病毒防控指引十八講》節目，特邀疾控中心專家為公眾解讀疫情防控熱點話題。此外，抖音、今日頭條等新媒體邀請科學家、醫生等權威主體進行法律和防疫知識普及。如疾控中心首席科學家曾光教授入駐抖音、今日頭條等新媒體平臺，其解讀新冠肺炎科學知識的短視頻累計播放量超7 000萬次。

從現實情況來看，媒體、權威機構等法律和防疫知識的普及在解答公眾疑惑、回應公眾情緒方面發揮了重要作用，互動有效的溝通機制也具雛形。但是在新冠疫情防控過程中，傳播虛假信息、暴力抗拒政府工作甚至毆打防疫醫護人員的行為不在少數，這深刻反映出公眾法律意識和道德品格亟待提高。就疫情謠言傳播而言，公眾應當主動學習相關媒介常識，知曉媒體傳播的信息并不一定是客觀現實的反映，亦可能是基于現實信息二次加工后代表制造者或傳播者立場的虛假信息。就道德層面而言，公眾應當加強自身思想道德修養，嚴守道德和法律的底線，提高甄別網絡信息是非真假的能力，不信謠、不傳謠、不造謠。就法律層面而言，全方位多角度的普法宣傳不單是開辦講座、懸掛橫幅、普法宣傳，還應當立足現實，開展與公眾生活息息相關的法制宣傳，將規則意識、公民責任貫穿于法律知識和防疫常識普及的始終。就全民教育而言，應當針對不同群體特點進行與之相匹配的法治宣傳，提高公民法律素養和過濾謠言的能力。

（三）規范謠言司法治理的必要性與謙抑性

1.妥當性原則：規制手段合乎目的性

妥當性原則的適用須綜合考量理論和實踐多重因素，科學、理性地衡量治謠手段是否能夠達到治謠目的，即謠言入罪能否解決網絡謠言傳播的實質問題。依《憲法》第35條規定，公民享有言論自由的權力。依《立法法》第8條規定，剝奪公民政治權利和人身自由的處罰只能通過立法為之。此外，從《解釋》第2條來看，司法解釋依罪責刑相適應原則為誹謗罪設定了較為嚴密的量化入罪標準，但是該原則的適用必須以網絡謠言和誹謗是同一介質作為前提。由此可見，當前網絡謠言入罪與立法目的之間的因果關系尚不明晰，更多的是停留在邏輯推理層面，“誹謗”能否涵蓋網絡謠言、如何定性“情節嚴重”行為等問題在刑法量刑中也有待商榷。

2.必要性原則：手段以最低傷害為限

依《解釋》第5條規定，應當以尋釁滋事罪規制編造虛假信息和散播網絡謠言等行為。雖然尋釁滋事罪在近年來更多地作為口袋性條款，《刑法修正案（八）》一度將利用網絡施行恐嚇行為列入其中，但學術界和實務界對網絡謠言傳播行為納入其中頗具爭議，學界通說認為網絡謠言依尋釁滋事罪規制是刑法禁忌的類推解釋[26]，有悖罪刑法定原則[27]。然而在司法實踐中，法院依尋釁滋事罪規制網絡謠言傳播行為的裁判不在少數，如“秦火火案”判決書中明確，秦火火在微博平臺發布虛假信息被轉發11 000次，評論超3 300次，引發了公眾對國家機關公信力的質疑參見北京市朝陽區人民法院（2013）朝刑初字第2584號刑事判決書。。再如“檢察院訴董某尋釁滋事罪案”裁定書中明確，董某利用信息網絡進行尋釁滋事，雖未引起現實社會秩序混亂，但是董某發布的貼文被點擊282 847次，回復1 185條，嚴重破壞網絡空間秩序，已然構成犯罪參見山東省菏澤市中級人民法院（2016）魯17刑終300號刑事裁定書。。由此可見，即使法院明知造謠者的行為沒有危害公共秩序仍依據尋釁滋事罪認定其構成犯罪，這在一定程度上背離了《刑法》《解釋》的立法初衷和最高人民法院的指導精神[28]。因此，網絡謠言作為一種語言方式的情感表達，與尋釁滋事自身的主觀惡性、行為暴力性頗有差異，其包容性也有待商榷。

3.均衡性原則：手段和目的合乎比例

法律的謙抑性在特殊時期尤為重要，將剝奪自由的刑法應用于新冠疫情網絡謠言的治理時應當更加謹慎。基于網絡謠言內容碎片化、傳播立體化、危害范圍廣泛化等傳播特點的考量，準確區分謠言等級、精準分類治理既是《民法典》公平原則的體現，也為公民言論自由的保護、個體價值的實現，以及個體在公共領域的交流、爭執和妥協提供了機會[29]。因此，法院在審理新冠疫情網絡謠言傳播相關案件時，其裁判依據和判決結果因謠言傳播內容、當事人主觀態度、社會危害程度等方面的不同而有所差異。但值得注意的是，采取刑罰手段治理網絡謠言時應當遵循均衡性原則，注重手段和目的之間的比例性。

（四）增強技術手段下辟謠平臺與謠言預警機制的建設運行

1.構建官方、媒體、公眾一體化辟謠平臺運行機制

辟謠信息共享平臺是新冠疫情網絡謠言治理的需要，也是網絡辟謠平臺運行的基礎。2013年，百度、網易、搜狐、新浪等知名網站聯合成立網絡辟謠平臺，這也是我國首個辟謠平臺。2016年，微博平臺聯合公安部推出全國首個全網覆蓋性的網絡謠言舉報和辟謠平臺，公眾可在此平臺舉報網絡平臺上的不實信息，網警官微對舉報信息進行核查處理后以#微博辟謠#超話形式進行官方辟謠[30]。2018年，中央網信辦聯合新華網整合40余家網絡辟謠平臺搭建聯合辟謠平臺，辟謠信息達3萬余條[31]。并且專門設置“疫情防控辟謠專區”，對新冠疫情網絡謠言信息進行查證和標注。此外，民間自發興起一系列辟謠平臺，如騰訊較真、丁香醫生、微信辟謠小程序等，使同時傳播于不同平臺的網絡謠言同時被不同媒體、專家核查并辟謠，有效阻斷謠言的二次滋生與蔓延[32]。因此，可以考慮整合官方和民間現有辟謠平臺，搭建基于高技術覆蓋的多主體謠言治理共享平臺運行機制，提高辟謠信息的高效性、權威性和可信度。

2.強化輿情監控系統的謠言源頭防范預警機制

網絡輿情監控系統是指運用防火墻、敏感詞過濾等技術手段監控和管理網絡謠言，實現新冠疫情網絡謠言的源頭防范和事后治理。一方面，網絡謠言監控系統通過詞匯識別、議題呈現和文本處理等技術實現網絡輿論環境的整體監測，幫助政府實時分析和預判網絡輿情，使其快速地對異常化的網絡輿情做出反應，有效預防謠言發生或降低網絡謠言的負面影響。另一方面，監控系統自身的屏蔽功能有效阻斷了網絡謠言傳播路徑，即網絡系統中一旦出現謠言、偽科學等不實信息，監控系統便立即啟動謠言搜索引擎的應急預案，對不實信息進行屏蔽或刪除，將網絡謠言扼殺于萌芽或尚未大規模擴散階段。

（五）建立信息及時公開透明的社會溝通機制

新冠疫情發生后，辟謠工作始終是政府工作的重心之一，所以，建立可信、可期待、可滿足的信息平臺是疫情防控的現實要求。在互聯網大數據時代，網絡謠言“刪封堵”效果是不顯著的，反而會加劇政府與公眾間的信任危機，因此，公權力先行介入占領輿情先機具有重要性和必要性。

1.加快新冠疫情官方信息公開“速度”

官方機構對于網絡謠言相關信息的回應需站在“民本位”的立場，遵循危機管理中的“3T”黃金法則，主動、全面、盡快地公開疫情相關信息[33]，占據網絡輿論的制高點。一方面，政府應當健全信息公開制度，逐一明確其規則制定、執行和責任等事項，確保信息發布的主動性、時效性和權威性;另一方面，政府應積極主動地與媒體進行合作，傾聽民間媒體人的意見和建議[34]，接收多樣化、健康化的聲音，積極疏導網民的消極情緒和質疑，建立多元有效的社會溝通機制。

2.強化網絡謠言治理流程的“完整度”

在新冠疫情網絡謠言治理中，政府不應是頂層的指揮者和控制者[35]，而應是“小道消息”的破除者和“大道消息”的傳播者。一方面，政府應杜絕“庸政”和“怠政”，客觀分析新冠疫情網絡謠言的根源，主動發現謠言制造和傳播的主要矛盾和問題，走在“謠言”之前，壓縮謠言擴散空間。另一方面，政府等官方機構應當跟進謠言事件處理并對處理結果做出評估和反思，即網絡謠言事件的處理流程應確保“上報、調查、取證、反饋”等環節的完整性，消解網絡謠言在網民中的負面影響。

在互聯網技術高速發展的背景下，新冠疫情網絡謠言不可能完全根除，但是我們可以從法律規制、媒介素養、輿情監控、社會溝通等方面來統籌部署[36]，構建立法、執法、司法、傳媒、公眾等多元主體協同參與的網絡謠言法治化治理體系。立法部門應當將網絡謠言治理納入立法范疇，針對網絡謠言制造和傳播等行為制定更為精細、可操作性更強的專門性法規，滿足打擊網絡謠言的現實需要。執法部門應當加大網絡謠言規制的監管和執法力度，在妥善調整執法內容的基礎上，科學分配執法效力，提高執法效能，構建良好的網絡言論空間秩序。司法機關在司法實踐中應當遵循妥當性、必要性和均衡性原則，科學界定網絡謠言的追責范圍，平衡網絡謠言治理與公眾參與權、知情權等權利之間的關系。傳媒行業應當自治自律，認真履行“把關人”使命，積極協助政府開展辟謠工作，發揮輿論的正向聚合效應。社會公眾應積極學習法律知識和防疫常識，增強法治意識，提高辨別網絡謠言的能力，養成遵守網絡傳播法律法規的習慣。雖然當下新冠疫情防控工作趨于尾聲，但是后疫情時代網絡謠言法治治理的理念應當進一步延續。待立法、執法、司法、傳媒、公眾各就其位，網絡信息傳播中的理性、秩序、自由、信任當可自然到位。

參考文獻：

[1]曲哲.新媒體環境下政府輿情糾偏研究——基于道德推脫視角[J].情報探索，2019（12）：22-26.

[2]杜榮，李鑫.識別謠言關鍵詞：如何打贏抗疫之下的“信息戰”？[EB/OL].（2020-02-28）[2020-04-01].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1659763801728913172&wfr=spider&for=pc.

[3]李平.謠言止于科學和理性[N].青島日報，2020-02-03（1）.

[4]趙琪.美學者研究發現假新聞在社交媒體上傳播速度極快[EB/OL].（2018-03-19）[2020-04-01].http：//ex.cssn.cn/hqxx/201803/t20180319_3879502.shtml？COLLCC=2754640058&.

[5]孫山.消滅“信息病毒” 近七成受訪者期待建立辟謠系統[N].中國青年報，2020-02-26.

[6]余泓波，吳心喆.民眾對政府治理的依賴如何塑造其政府信任[J].社會科學戰線，2018（9）：202-212.

[7]羅章，白向學.網絡熱點的輿情極化邏輯與政府回應[J].學術探索，2020（6）：108-116.

[8]文宏.從自發到工具——當前網絡圍觀現象的行為邏輯分析[J].公共管理學報，2013（3）：51-62，139-140.

[9]吳貴森.網絡謠言認定及治理制度立體化之初探[J].福建論壇（人文社會科學版），2015（5）：167-174.

[10]韓宏偉.超越“塔西佗陷阱”：政府公信力的困境與救贖[J].湖北社會科學，2015（7）：29-34.

[11]張玉亮，賈傳玲.突發事件網絡謠言的蔓延機理及治理策略研究[J].情報理論與實踐，2018（5）：91-96.

[12]呂廣倫，王尚明，陳攀.《關于審理編造、故意傳播虛假恐怖信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》的理解與適用[J].人民司法，2014（1）：40-43.

[13]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[14]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[N].人民日報，2017-10-20.

[15]張振亮.網絡謠言多維共治法治化的路徑[J].新聞愛好者，2018（2）：24-29.

[16]埃德加·博登海默.法理學——法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，2004：115.

[17]王立峰，韓建力.網絡輿情治理的風險與應對策略探析[J].西南民族大學學報（人文社科版），2019（3）：139-145.

[18]安東尼·劉易斯.批評官員的尺度[M].何帆，譯.北京：北京大學出版社，2011.

[19]王祖書.刑法目的論解釋正當性之結果考量[J].東方法學，2015（6）：67-74.

[20]肖晉.政法機關應對網絡謠言的三大問題及反思[J].領導科學，2013（30）：4-5.

[21]韓飛，劉再春.網絡謠言立法規制存在的問題和改進建議[J].領導科學，2016（23）：63-64.

[22]李永升，張楚.公共事件網絡謠言的刑法規制[J].理論月刊，2016（8）：163-168.

[23]范衛國.網絡謠言的法律治理：英國經驗與中國路徑[J].學術交流，2015（2）：94-100.

[24]王歡.加強黨在網絡意識形態領域的主導權研究[J].理論探討，2017（4）：143-147.

[25]林華.網絡謠言治理市場機制的構造[J].行政法學研究，2020（1）：66-76.

[26]張明楷.簡評近年來的刑事司法解釋[J].清華法學，2014（1）：5-26.

[27]陳興良.尋釁滋事罪的法教義學形象：以起哄鬧事為中心展開[J].中國法學，2015（3）：265-283.

[28]羅斌，宋素紅.謠言傳播違法與犯罪的成立條件——基于行政法與刑法相關制度比較的視角[J].新聞與傳播研究，2020（5）：21-40.

[29]唐煜楓.言論自由的刑罰限度[M].北京：法律出版社，2010：103.

[30]柴逸扉，章元元.公安部聯合新浪微博全國辟謠平臺向網絡謠言宣戰[EB/OL].（2016-05-14）[2020-04-01].http：//media.people.com.cn/n1/2016/0514/c40606-28350254.html.

[31]施雨岑.中國互聯網聯合辟謠平臺正式上線[EB/OL].（2018-08-29）[2020-04-01].http：//www.xinhuanet.com/politics/2018-08/29/c_1123350023.htm.

[32]陳雅賽.突發公共衛生事件網絡謠言傳播與治理研究——基于新冠疫情的網絡謠言文本分析[J].電子政務，2020（6）：2-11.

[33]邁克爾·里杰斯特.危機公關[M].陳向陽，譯.上海：復旦大學出版社，1995：110-125.

[34]楊秀.地方政府應對網絡謠言的現狀及問題反思——基于“打擊網絡謠言”典型案例的研究[J].重慶大學學報（社會科學版），2016（6）：175-181.

[35]喻國明.網絡輿情治理的基本邏輯與規制構建[J].探索與爭鳴，2016（10）：9-12.

[36]李晚蓮，高光涵.突發事件網絡輿情研究進展與趨勢分析[J].重慶郵電大學學報（社會科學版），2019（5）：60-68.