嵌入式一體化的“博望路徑”

吳明華

博望區以滿足人民群眾對美好生活的向往為目標，以先進理念提升公共服務水平，讓示范區建設成果更多更好惠及群眾。

“一體化不是承接產業轉移，而是嵌入式融合發展”“示范區不是造城，也不是搞開發區，而是制度創新”“聯手共建不是‘飛地，而是共同打造、共同富裕”“要做利益共享機制，而不是分享機制”“一體化發展，教育先行”……

經過近2年的一體化發展探索，一系列新辦法、新路徑在馬鞍山市博望區新鮮出爐。2019年5月，中共中央、國務院發布《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，明確提出支持江寧——博望省際毗鄰區域開展深度合作。作為安徽“東大門”的馬鞍山市博望區，由此成為跨省毗鄰地區一體化發展的國家“試驗田”。

實踐出真知。2年來，江寧——博望跨界一體化發展示范區探路先行，做了大量卓有成效的探索。在探索中，博望對于新發展理念有了更深刻的理解，對于推進長三角一體化發展形成獨具特色的新路徑。

思維“破冰”、方法“破題”

作為長三角省級產城融合同城化發展先行示范區和長三角省際毗鄰地區社會治理體制創新示范區，江寧——博望新型功能區要在產業協同發展、城市管理聯動、社會治理信息共享等方面積極探索、先行先試。

然而，功能區究竟如何建設，一體化發展究竟如何推進，這方面并沒有現成的經驗可以參照，必須要在新發展理念下找到新辦法、闖出新路子。

“在功能區建設過程中，一定要有開歷史先河的勇氣和當時代標兵的信心，努力打造貫徹新發展理念的新標桿、一體化體制機制的試驗田、引領長三角更高質量一體化發展的新引擎。”時任博望區委書記郝軼琦說，要敢于在思維上“破冰”，跳開思維的定勢，善于在方法上“破題”，在實踐中創新，在奔跑中找到出路。

示范區獲批后，博望區立即行動，建立起區委抓總，各小組專項對接，示范區指揮部派單，各部門報到的工作體系。與江寧區實行點對點、人對人、任務對項目的工作模式，實現“兩個輪子一起轉”。兩地共同搭建起“領導推進小組+指揮部+投資公司”的“三層次”工作架構，建立起常態化對接商討機制。

新型功能區是在一張白紙上畫畫，究竟畫成什么樣，目標和方向最重要。

“新型功能區不是傳統的造城思路，也不是過去的開發區模式，它是一體化發展的試驗田，要通過制度創新來定規則、立標準、開新路。”博望區委常委俞洋認為，新型功能區關鍵是通過改革創新和一體化制度設計，實現體制機制的對接;通過打破行政壁壘，促進要素自由流動，實現一體化融合發展。

“新型功能區聯手共建是你中有我、我中有你。跟傳統的‘飛地園區不一樣，‘飛地是一個地方飛到另外一個地方，變成‘體外器官，而我們是共同的‘器官，共同打造、共同富裕。”郝軼琦告訴《決策》。

一盤棋，一條心。憑借制度創新，打破行政壁壘，提高政策協同，兩年來，這塊“試驗田”展現出超越局部利益和傳統思維的“想象力”，形成了一批示范性、帶動性的合作成果。尤其是規劃編制的一體化，對新型功能區建設意義重大。

“我們區位很近，但人心很遠;道路很近，但人心相背。很多問題就是因為規劃不協同造成的。比如，江寧那邊在做田園綜合體，我們還在發展產業園區;交通沒有互聯互通，還有限高架這種壁壘，導致群眾怨聲載道，就像柏林墻一樣，阻礙了人流物流信息流。”在郝軼琦看來，因為發展階段的不統一，發展理念的不統一，導致發展規劃的不統一。

一體化首先需要規劃的一體化。博望與江寧共同選定專業力量，按照先策劃、后規劃、再設計、再實施原則，高標準開展規劃編制。隨著多項發展規劃順利推進，規劃體系“四梁八柱”逐漸形成。在這個過程中，兩地發展理念實現了高度一致，編制規劃也是“你中有我、我中有你”。

在規劃引領下，區域交通率先“破冰”。兩年來，2條跨省斷頭路被貫通，4個梗阻兩地20余年的限高限寬架被拆除，高鐵、高速等一批重點項目迅速推進，博望初步形成與南京的半小時交通圈、生活圈、都市圈。

“嵌入式融合發展”

產業協同是一體化的難點和關鍵。江寧——博望新型功能區如何啃下這個“硬骨頭”？

2020年11月，由江寧、博望聯合出資組建合資公司，占地約1000畝的“寧博創智谷”項目，在新型功能區內正式啟動，重點打造智能制造裝備產業研究平臺、生產研發制造中心及產業協同中心“一平臺兩中心”，形成智能制造裝備產業集群。

“寧博創智谷”是江寧、博望兩地產業協同發展的重要抓手。在這個產業合作平臺上，兩地緊密“牽手”，共同開展聯合招商，重點瞄準高端智能制造等產業，全力實施合作招商、精準招商，實現產業協同與延鏈、強鏈、補鏈。

聯合招商、協同發展關鍵是利益機制構建。過去，在開發區合作共建中，一般采取稅收分成的方式，而這對于江寧——博望示范區來說并不可行，因為它并不是傳統的開發區。

“利益分享機制，首先‘分就讓合作出現了裂痕，要做利益共享機制。不要算小賬，而要看長遠。”這樣的理念迅速得到兩地的高度認同，有效解決了合作中的難點障礙，為聯手共建奠定了堅實基礎。

在傳統認知中，產業合作就是承接產業轉移，而“寧博創智谷”項目卻顛覆了這樣的觀念，新型功能區并不以承接產業轉移為目標。相反，在招商引資中，新型功能區的環保標準、產業準入門檻等均向南京看齊。

“從產業發展規律來看，100公里內是無效轉移，產業梯度轉移至少要200公里以上才有價值，才能重新引領產業發展，形成產業集聚。”在俞洋看來，南京的發展已經到了一定層級，需要把制造業放在周邊要素成本相對較低的地方，與周邊地區形成產業分工，而博望有很好的制造業基礎，可以實現與南京的產業協同發展。

“一體化不是一味的承接產業轉移，而是嵌入式融合發展，成為有效的組成部分。”郝軼琦分析認為，產業轉移是把發達地區的資源導入過來，而嵌入式發展是在發達地區轉型升級中同步地提升自己，“嵌入進去，成為長三角產業齒輪中的一部分。”

嵌入式融合發展成為寧博新型功能區發展最重要的理念之一，尤其是科創方面由此走出了新路徑。博望充分利用南京人才資源和創新資源溢出，與東南大學、南京工程學院、南京航空航天大學等院校對接，打造離岸試驗室、中試基地及工業互聯網平臺等創新成果轉化平臺，整合壯大產學研用鏈條。

此外，博望正與界首合作在上海楊浦區設立“中國界首——博望（上海）離岸科創中心”，打造集科技研發、成果轉化及產業展示等科創平臺。同時，與上海交大密切接洽，合作建設科創飛地研究院。“‘科創飛地建成后，‘研發在上海，轉化在博望將成現實。”博望區政協副主席、科技經濟信息化局局長張鈞告訴《決策》。

離岸試驗室、“科創飛地”是嵌入式發展理念下的實踐創新，可以很好地破解縣域創新資源和創新要素不足的問題。

“傳統科創模式，是在本地先設立一個研發中心，然后招引上海、南京的人才到這里來，但這條路對博望來說非常難。我們把離岸創新中心放在上海、南京，就擺在他們實驗室的旁邊，我們企業有需求就到家門口跟他們對接，一旦他們認為博望有市場有需求、有應用場景就會來。”郝軼琦分析說。

新型功能區通過嵌入式發展，推動產業合理有效分工，讓一體化發展邁向更深層次、更高水平，“產業協同在一體化發展過程中有很大的想象空間”。

“一體化精髓是人的一體化”

貫徹新發展理念必須完整、準確、全面。對于一體化發展來說，不單是產業、科創等經濟發展方面，生態環保、民生保障、社會治理等方面尤為重要。而在這方面，江寧——博望新型功能區多有探索。

博望有一個大型跨省湖泊和2條跨境河流，尤其是石臼湖，作為長江中下游地區的通江湖泊之一，將安徽、江蘇兩省四縣區緊緊相連。過去，石臼湖一度污染嚴重。在長江大保護的理念下，2017年環湖四縣區簽定《石臼湖共治聯管協議》，并建立輪值牽頭執法機制開展聯合執法。

隨著長三角一體化發展向縱深推進，石臼湖的生態治理從“分治”走向“輪值”，又從“輪值”升級為“共治”。2019年10月，環湖四縣區又簽署了《石臼湖生態環境保護合作框架協議》，共繪生態一體化“藍圖”。通過聯防聯治，構建石臼湖生態環保共商、共治、共享的一體化發展格局。近年來，石臼湖每個月水質都穩定在Ⅱ類水平。

“綠色”既是一體化發展的“底色”，也是發展的“底線”。新型功能區成立伊始，江寧、博望便簽訂了《跨界示范區生態環境保護合作框架協議》，并建立起江寧——博望生態聯防聯治聯席會議制度，加強溝通、密切配合，相互支持、形成合力。

兩區明確對片區內“山水林田湖草”進行整體梳理、聯動保護，共建網絡化生態廊道和綠色體系。一條丹陽河流經兩地，過去因為防汛、治水時常起紛爭，如今建立“聯合河長制”，分段包干管理。

生態環保發端，各類行政壁壘開始被打破。2020年8月，江寧、博望簽訂“六個專項”協議，在社會治理、區域供水、生態環保、聯合辦學等方面，開展深度合作。

“寧博一體化、教育先行”，新型功能區的這個理念頗為超前。2020年8月，博望丹陽中心學校與南京市名列前茅的百家湖小學簽約合作辦學，由百家湖小學組織優秀管理團隊進駐。為增強教育融合發展深度，博望區制定了《“寧博一體化”教育高質量發展三年行動計劃》，與江寧共同研究制定委派教師職級晉升、工作待遇、生活保障等方面的措施。

“教育一體化”不僅老師能在交流中學習到南京先進的管理模式，孩子也能接觸到更好的教育理念。“以往總是我們這邊的孩子希望到南京去上學，沒想到南京人也想把小孩送到我們的學校來讀書。”潤物細無聲，一體化帶來的變化已經悄然發生。

“一體化發展的精髓，就是實現人的一體化。”在俞洋看來，教育一體化過程中，人的思想理念得到很好的融合，為未來一體化發展奠定了很好的基礎，“教育一體化值得深耕”。

與此同時，諸多領域的一體化也開始破題。在公共服務方面，實現兩地供水一體化和公交同城化;建立跨界醫聯體，推進公共衛生醫療服務一體化。在社會治理方面，探索開展食品藥品安全合作、消防安全、綜合執法等工作上協同作戰;兩地共同建立的“蘇皖兩省一街”警務室迎來提檔升級，綜合設置含警情處置、糾紛化解、社區警務等多功能于一體，全力營造示范區良好綜治環境。

“不斷增加民生獲得感、提升幸福感，是推進長三角一體化發展的根本落腳點。博望區以滿足人民群眾對美好生活的向往為目標，在跨界一體化發展中聚焦共建共享，以‘南京標準補齊民生短板，以先進理念提升公共服務水平，讓示范區建設成果更多更好惠及群眾。”郝軼琦告訴《決策》。