城市建筑垃圾資源化多元協作性治理研究

陳少燕

摘要：多元協作性治理能夠有效化解集體困境中不同利益主體之間的矛盾和沖突，是解決城市治理難題的不二法門。文章以深圳市城市建筑垃圾資源化工程為主要研究對象，通過對深圳市現有的建筑垃圾治理主體、機制和運作結構進行調研，探討深圳市各主體在城市建筑垃圾資源化多元協作性治理工作的作用和責任;分析了當前深圳市城市建筑垃圾資源化多元協作治理工作中的問題;認為需要從強化利益主體作用、建立多層次機制、完善多元主體運作結構等角度進行深圳市城市建筑垃圾資源化多元協作性治理。

關鍵詞：城市建筑垃圾;多元協作性治理;知識困境;機制構建

中圖分類號：X799.1 文獻標識碼：A 文章編號：1001-5922（2021）01-0171-04

0引言

作為我國第一個經濟特區，深圳市在2004年便已經完成100%城市化水平建設，該市市區建筑事業發展水平位居全國前列。與之對應的，是隨著經濟的飛速發展、人口的不斷增長，深圳市市區將會面臨規模龐大的城市擴張、舊城改造以及臨時建筑拆除等工程。據深圳住建局數據顯示，2019年該市建筑垃圾產生總量已超過1億方（約15000萬t），遠遠超過該市2005年410萬方（約600萬t）建筑垃圾產生總量，未來深圳市將會面臨嚴峻的建筑垃圾處理問題。

目前我國多采用填埋、臨時堆置等形式進行建筑垃圾處理，僅有低于5%的建筑垃圾被采用資源化利用等手段重新流人建筑領域。大量的建筑垃圾填埋，給深圳這種土地資源極其緊張的大城市帶來了極大的經濟和環境壓力。根據中國循環經濟的5R政策（圖1），減量化無疑是解決深圳這種超級城市建筑垃圾處理困境的最佳手段。

減量化（Reduce）、循環再生利用（Recycle）、資源再配置（Relocate）、資源替代（Replace）和無害化儲藏（Restore）等組成的5R政策已經取代原有的3R政策，成為未來我國進行垃圾資源再利用、經濟建設等工作重點遵循的原則翻。

1深圳市建筑垃圾管理現狀

1.1處理現狀

受傳統建筑材料影響，當前深圳市建筑垃圾主要以渣土為主，約合全市建筑垃圾總量的92%左右。當前垃圾處理形式以填埋和臨時堆置為主，資源化利用率約為9%。部九窩渣土二期于2018年2月封場，至此全市13座垃圾填埋場已經無法繼續完成全市建筑垃圾填埋項目任務，深圳市建筑垃圾已無填埋場可用。至2019年6月，全市新屋維拆垃圾收納總庫容剩余量已不足100萬方。根據《深圳市固體廢物污染防治行動計劃（2016-2020年）》中的相關規定，深圳市需在2020年之前完成建筑垃圾固體廢物產生量和處理量優化。受2015年渣土堆填事故影響，該市原有119處垃圾堆填點進行了統一整改和功能優化，但均已不再受納新的建筑垃圾。總體而言，深圳市未來城市建筑垃圾資源化利用治理已迫在眉睫且實踐工作壓力巨大。

1.2建筑垃圾資源化綜合利用

進行資源化綜合利用，是解決當前深圳市建筑垃圾處理難題的關鍵。例如，渣土目前砂含量高于40%的城市建筑垃圾通過泥沙分離能夠進人資源循環利用流程，進行路面磚、滲水磚等的加工再利用。低于40%無法進行泥沙分離部分，可以考慮用作工程回填或利用燒結方式加工成為燒結磚進行綜合利用。深圳市于2016年底開始實行建筑垃圾資源化綜合利用，與東京、紐約、北京、上海等城市相比，深圳市建筑垃圾資源綜合利用起步較晚、差距較大。當前全市僅有不足20家企業能夠進行大規模建筑拆除資源綜合再利用，多數企業對建筑垃圾的處理方式均為移動式現場破碎式處理，對于資源分類再利用較為不利。為應對日益增長的建筑垃圾和市內場地、技術不足等問題，深圳市近年來約有近8000萬方渣土需要運往周邊的中山、珠海等地進行處理。然而這一暫時性辦法并不能長遠解決深圳市建筑垃圾困境，對城市建筑垃圾資源進行多元化協作性治理成為深圳市未來發展過程中的最有效措施。

2城市建筑垃圾資源化多元協作治理機制建立

城市建筑垃圾資源化多元協作性治理機制是綜合兼顧建筑垃圾回收、資源化綜合利用企業等核心主體以及政府、社會團體、企事業單位、消費者、新聞煤體等輔助治理主體的利益訴求，通過圖2所示的治理機制和邏輯分析框架實現資源整合與優化配置。

其中，作為治理框架的引擎，主體維度處于圖2所示模型的最底部，為協作治理系統提供運作動因;過程維度主要反映協同治理行為，因此處于模型的中部受到框架引擎的直接作用，驅動其他環節進行協作;價值維度主要反映協作性治理框架的治理成效及協同價值，因此處于整體框架的最頂部;環境維度則主要為系統框架起輔助支撐作用，是經濟、社會、政策等因素的綜合性體現。

2.1主體協同

城市建筑垃圾資源化多元協作性治理是一個關聯性極強的工作，需要多元協作治理框架中的各主體進行多元化、多層次的協調合作進化方可實現。在本治理框架下，城市垃圾資源化主體協同主要表現為圖3所示的協同匹配關系。

三者之間的相互協同匹配需要通過互動鏈接實現耦合關聯。利用多元協作性治理框架開展主體協同，需要系統創造協同效應，打造多元協作性治理框架下的動態協同產業鏈。其中，素質協同是城市建筑垃圾資源化多元協作性治理框架中各主體間相互合作形成協同關系的匹配過程;結構協同是治理框架中不同主體間相互作用形成的各種關聯關系的外在反映;關系協同能夠準確反映框架中個主體間物質交換、知識共享和利益協調是否完善的標志，關系協同決定了框架中個主體間協調效應的最終成效。

2.2協同過程

城市建筑垃圾資源化多元協作性治理是一個動態過程，其基本路徑如圖4所示。

協作性治理工作中最為關鍵的地方在于協同過程所扮演的系統中介和紐帶角色。系統依靠框架主體底部的引擎推動，使系統多元主體在外界干擾來臨之時采用聯合治理的形態進行建筑垃圾資源化利用，通過協同產生更大的資源化利用效應和協同價值。

2.3協同價值

城市建筑垃圾資源化多元協作治理目的在于實現多元主體環境治理協同增效，以期實現協同價值大于所有單一個體單獨治理所產生的價值之和。尤其針對城市建筑垃圾資源化多元協作產生協同的互補性和外部性，希望能夠通過多元協作以更加低廉的成本、更加快速的治理速度實現城市建筑垃圾無害化、資源化和高值化利用。由于城市建筑垃圾具有一定的公共產品屬性，因此針對深圳市城市建筑垃圾進行治理對于緩解資源和環境對深圳市的約束具有重要意義。同時，在公共產品屬性的治理環節中，還能夠為深圳市創造大量的就業機會。在開展多元協作性治理協同價值評估時，除對框架中的經濟增加值進行科學評估外，還需要針對多元協作性治理框架的社會共享性以及資源節約與環境保護等方面的綜合價值，從經濟、社會和生態等多層次的環境、資源失衡現象人手對深圳市建筑垃圾資源化多元協同治理價值進行評估。

2.4協同環境

任何協同治理方法、舉措或路徑都無法在封閉的工作環境中開展，協同環境為建筑垃圾資源化多元協作性治理提供了特定的嵌入式化境。在協同環境的作用下，環境因素既能夠為組織實現自身利益創造機會，又能夠為組織中的主體或協作關系進行一定的約束，保證多元協作主體能夠在環境的約束下進行最大程度的合作。協同環境是協同治理體系中的重要輔助部分，為了獲得理想的系統協同價值，必須按照科學、合理等原則建設動態化的協同環境。因此，在城市建筑垃圾資源化協作性治理框架下，其外部環境不確定性如社會幼稚性、政策低效性等的存在幾乎為必然，進行協同環境構建過程中需要充分考量這些元素為協同環境帶來的負面影響。通過重塑外部環境，為城市建筑垃圾資源化多元協作性治理提供良好的外部條件。

3治理實踐

作為我國特區經濟發展的“領軍人”，深圳市開展城市建筑垃圾資源化協作治理的起步較早，其治理實踐始于20世紀末期。根據其治理主體的變化，將深圳市城市建筑垃圾資源化利用協作治理分為三個階段，相應的治理模式變化如圖5所示。

3.1政府與市場分治

20世紀90年代末，深圳市開始對城市建筑垃圾回收利用投入了更多的精力。然而，建筑垃圾與一般生活垃圾回收處理存在較大的差異，治理主體的角色多由政府擔任，而實際的建筑垃圾處理則多交由社會主體進行自由處置。隨著深圳市城市化程度的飛速提升，這種傳統的建筑垃圾處理模式弊端頻現，填埋處理造成的二次污染、建筑垃圾處理不規范等問題成為深圳市建筑垃圾資源化處理工作的難題。

3.2政府推動下的市場主導階段

進入21世紀后，深圳市各類建筑垃圾產生量增速加劇，單純依靠政府主導、小型企業治理的模式已經難以滿足該市區實際需求，在國家的大力倡導和社會各界的共同倡議下，深圳市開始逐漸嘗試并重視建筑垃圾的資源化協作處理，民營企業中實力較為強勁的企業開始嘗試與政府進行多元合作進行建筑垃圾的資源化利用。盡管這種合作在很大程度上壓縮了個體戶等的生存空間，但短短10余年時間深圳市已經基本形成了兼具建筑垃圾交易中心、分揀中心、回收網點等元素的建筑垃圾資源化利用網絡，年回收處理再生資源超過200萬噸。然而，對于民營企業可利用不高的建筑垃圾，深圳市仍然以填埋處理為主，在一定程度上仍存在二次污染和資源浪費現象，同時也體現了多元協作主體缺失給建筑資源化利用帶來的問題。

3.3多元主體協同治理階段

為解決深圳市建筑垃圾資源化多元協作性治理環節中多元主體的缺失，促進建筑垃圾資源化綜合利用向規?；?、集約化和產業化發展，深圳市政府逐漸開始采取更多減量化措施，用以幫助該市建筑垃圾資源化多元協作性治理提供完善的協作環境。

3.3.1建立和完善相關政策、法律、條理

建筑垃圾資源化多元協作『生治理政策層面的措施包括：施工圖審查備案、再生產品標識識別、再生產品強制使用等。深圳市目前為實現建筑垃圾資源化協作性治理，針對治理政策層面的措施分別制定并頒布的法律、法規有：《建筑節能資金管理辦法》《節能減排專項資金管理辦法》《拆除工程管理辦法》《深圳廢物減量辦法》《深圳市建筑廢棄物減排與利用條例》等㈣。

3.3.2渣土受納場地復墾

由于深圳市土地資源極為稀缺，深圳市為解決本市區建筑垃圾受納場地嚴重不足等問題，根據《深圳渣土規范用地通知》中的有關規定，在不改變土地使用性質的前提下，逐步開展“2+1”渣土受納場地復墾計劃，在對渣土場地進行綠化3年之后交還給原單位重新進行土地資源利用規劃，緩解深圳市渣土受納場地不足問題。

4結語

文章針對城市建筑垃圾資源化多元協作性治理框架進行系統性分析;以深圳市為例闡述了建筑垃圾資源化多元協作性治理工作中主體協同、協同過程、協同價值、協同環境等的概念和實踐要點;以深圳市建筑垃圾資源化利用發展歷程，對文章提出的多元協作性治理理論框架進行了實證。