土地承載力與利用效率對經濟增長的影響效應研究
——以國際大都市上海為例

莫笑迎 劉 瀟 張祥建

土地資源是人類活動和城市發展所需最基本的自然要素之一，由于土地資源的有限性、稀缺性、不可再生性等特點，決定了土地資源對人類活動的承載能力是有限的。而土地資源利用情況與城市經濟增長存在相互影響，一方面，城市土地合理有效利用通常加速城市經濟發展，另一方面，城市經濟增長不同階段也會影響城市土地利用狀態。作為城市經濟發展的重要載體，土地供給很大程度上影響了一體化進程中產業發展方向與結構布局，制約著經濟質量的增長速度。

在經濟新常態下，提升經濟增長質量成為城市經濟發展的重要目標，經濟增長質量主要源于全要素生產力提升，而城市土地作為經濟增長的基礎物質載體，土地集約利用過程中的制度變革、結構調整及要素配置等，都會改變城市土地利用系統與經濟系統的交互程度及作用路徑，并最終改變經濟增長質量(盧新海等，2018；趙可等，2014)。通過城市土地利用集約化以增加土地經濟供給，提升土地利用效率，推動土地市場的不斷完善，在市場機制和土地價值規律的雙重約束下，產業結構得以優化，全產業鏈布局不斷升級，進而提高經濟增長效率(陳翠芳等，2019)。土地承載力是指土地資源能夠持續承載的人類各種活動規模和強度的閾值；土地利用效率是指在土地資源利用過程中，以最低的土地利用成本產生最大的效益。這兩個指標是衡量城市土地資源利用狀態的兩個重要維度，反映了城市土地利用的強度和效率，二者與城市經濟增長之間的相互作用有待作進一步研究。

上海市目前正在邁向新興國際大都市進程中，隨著人口增長和城市化發展，不斷增長的空間需求和日益稀缺的土地資源的矛盾，成為制約上海邁向大都市發展的重要瓶頸，而提高土地利用效率、強化土地承載力是實現上海經濟高質量發展的重要途徑和必然選擇。然而當前上海城市發展處于經濟動能轉換的關鍵階段，資源環境約束趨緊，可新增建設用地面臨“天花板”制約，前期以規模擴張為主的發展模式導致城市密度總體偏低，大量空間資源被低層次產業占據，土地規劃管控偏僵化，容積率調整流程復雜，市場主體提升土地利用效率的積極性不高，跨部門協同監管制度有待進一步優化，政策體系和利益協調機制有待持續完善。以上海市為例，研究土地承載力和土地利用效率與城市經濟增長之間的動態影響效應，有利于揭示土地資源利用狀態與城市發展之間的內在關聯，對上海市面臨的土地資源緊缺壓力情況下如何推進高質量發展有著重要現實意義，對其他城市發展過程中土地資源合理利用也有一定的借鑒參考意義。

本文以上海市17個行政區為研究對象，基于2001-2018年各區數據，對上海市土地承載力、土地利用效率進行測度，基于測度結果進一步實證檢驗上海市土地承載力、土地利用效率與上海市經濟增長之間的動態影響效應，從而提出相關政策性建議。

一、上海土地利用現狀和特征

（一）上海土地利用現狀

上海市原有17個行政區，其中閘北區在2015年與靜安區撤二建一，建設新“靜安區”，現劃分為16個區，中心區各行政區面積均較小，在20-60平方公里之間，占全市總面積4.5%，近郊區4區面積占上海市總面積36.5%，遠郊區5區占上海市總面積59%。土地利用狀況十分不均衡，各區經濟產出差異較大，其中面積最大兩個區為浦東新區和崇明區，共占上海總面積37.79%，然而國內生產總值卻相差巨大，以2017年各區GDP總量為例，浦東新區GDP為9 651.39億元，在16個行政區中排名第一，崇明區GDP為332.83億元，排在末位，二者相差28倍。

人口承載方面，上海市近年常住人口增速放緩甚至出現負增長，截至2018年底，上海市常住人口為2 423.78萬人，要守住2 500萬人口紅線，意味著未來常住人口的增量空間十分有限，需做好人口調控工作，在總量調控的同時優化結構。地區上人口分布不均，中心區7個行政區4.5%的土地面積聚集了690萬常住人口，占上海市常住總人口的28.5%，虹口區人口密度達34 058人/平方公里，排名首位。

建設用地方面，上海市建設用地面積占比不斷升高。2005年上海市建設用地面積為2 401平方公里，約占全市陸地總面積的37.8%，截至2017年底，這一比值升高到46.8%。2013年，上海確定了總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高“五量調控”的土地利用基本策略，2017年底，上海市實際完成低效建設用地減量化28平方公里；2018-2020年，上海全市每年減量化任務不低于15平方公里，其中工業用地減量不低于12平方公里。

（二）上海土地利用的特征

1.建設用地規模占比高，新增建設用地總量偏低。從總量來看，截至2017年底，上海建設用地總規模約3 169平方公里，約占全市陸地總面積的46.8%，高于倫敦、巴黎、東京等國際大都市平均30%左右的水平。但從增量來看，未來上海新增建設用地總量十分有限，到2035年，全市規劃建設用地將控制在3 200平方公里以內，僅有31平方公里可新增建設用地。在此背景下，上海經濟社會發展既面臨加快轉型、促進重大項目落地的要求，同時又面臨土地緊缺、存量用地規模較大的現實矛盾。

2.土地總體經濟產出規模較高，地均產出水平偏低。目前，上海已成為全國首個GDP突破3萬億元的城市，但地均產出水平仍偏低，與領先的國際大都市存在較大距離。以2017年為例，上海全市地均產值為7 000萬美元/平方公里，相當于倫敦、東京、新加坡、中國香港等城市的1/5-1/4。從國內比較來看，上海建設用地地均產出水平也不高，為9.51億元／平方公里，低于深圳和廣州，略高于北京和蘇州。面對城市建設用地“天花板”的硬約束，進一步提高土地利用效率是上海率先實現高質量發展的必然選擇。

3.國家級、市級開發區用地效率較高，鄉鎮開發區用地效率偏低。2017年，上海開發區工業用地地均產出率約為70億元／平方公里，但各開發區間用地效率極不均衡，73.3%的開發區產出率低于平均數。其中國家級、市級開發區用地效率較高，如安亭汽車產業基地、松江出口加工區等單位工業用地產出率達580億元/平方公里以上，而鄉鎮開發區地均產出率大多低于30億元/平方公里。

4.重點地區高品質商辦用地效率高，外圍地區商辦用地效率偏低。近年來，上海商辦樓宇已從2003年的3 000多萬平方米增長到2016年的8 000多萬平方米，年均增長約360萬平方米。但商辦樓宇的績效極不均衡，一方面，重點地區高品質商務樓宇難以滿足需求，企業和人口大量集聚，人口密度過高(2015年，中心城核心區范圍人口密度為3.28萬人/平方公里，高于曼哈頓2.8萬人/平方公里)；另一方面，中低端商務樓宇的空間集聚度不夠，特別是部分郊區商務樓宇空置率偏高，影響了上海商務樓宇整體用地效率的提升。

5.地上空間利用總量高，地下空間利用率較低。目前，上海現有的地下空間開發主要集中0-15米的淺層，且70%左右為交通設施，公共服務設施、市政公用設施、倉儲設施等所占比例較小，與巴黎、東京、大阪等國際大都市存在明顯差距，通過地下空間開發緩解城市用地緊缺，推動土地集約化利用功能發揮不足。

6.農村集體建設用地規模總量高，功能偏弱、用地效率偏低。當前，上海郊區集體建設用地總量約占全市建設用地的35%，農村人均建設用地面積564平方米，大大超過城市居民用地標準。其中，農村宅基地占上海住宅用地量的45%，而同期郊區農村戶籍人口僅占全市戶籍人口的10%，農村宅基地利用存在布局分散、戶均占地大、空置住宅多等問題，宅基地規模與農村戶籍人口規模明顯不相匹配。同時，鄉鎮企業用地約400平方公里，普遍存在功能較弱、廠房閑置、單位工業增加值能耗高等問題。

二、研究設計

（一）數據來源

本研究以2001-2018年上海17個行政區為研究對象，各變量指標所采用的數據來自于歷年《上海統計年鑒》、各行政區年鑒和統計年鑒及統計公報等統計數據資料。

（二）研究模型

Holtz-Eakin等(1988)首次提出面板向量自回歸模型(panel vector autoregressive，PVAR)，PVAR模型通過面板脈沖響應函數分析誤差項發生變化時對系統的動態影像，通過面板方差分解技術評價不同沖擊的重要性。PVAR模型的一般公式為：

式中，Yit表示第i個行政區第t年的內生變量，即土地綜合承載力(土地利用效率)。其中，i表示行政區，j表示滯后期數，t表示年份。Yi，t-j表示滯后j期的變量，α0為截距項，αj表示滯后期系數矩陣，φi為固定效應向量，φit為時間效應向量，γit為隨機誤差項。

本研究構建土地承載力、土地利用效率與區域經濟發展系統的PVAR模型，采用廣義矩估計GMM法對模型系數進行估計，運用面板格蘭杰(Granger)因果檢驗、面板脈沖響應函數和面板方差分解技術實證探尋上海市各行政區土地承載力(土地利用效率)和區域經濟發展之間的動態影響效應。

（三）變量選取

1.經濟增長水平(rgdp)。采用人均GDP來衡量。經濟增長水平反映了一個地區可持續發展的現狀和潛力，這在一定程度上也體現在其土地利用的模式和效率上，土地承載潛力越大，土地利用效率越高，往往可以降低交易成本、吸引勞動力流入、促進知識外溢和引導基礎設施資源合理配置，從而帶動持續穩定的經濟增長。

2.產業結構(ind)。采用第三產業比重與第二產業比重的比率來表示，城市土地不僅是城市經濟的生產要素，也是產業的空間落實與物質支撐，各類產業最終都要落實在具體土地上，土地利用結構也成為了產業結構布局與發展的基礎。而土地資源又有著用途多樣性這一經濟特點，對于一定面積的土地，往往會有多種用途相互競爭，這種競爭具體到城市土地上就會產生產業結構的多種可能性。土地資源的稀缺性和土地區位的特殊性，又使得布局在不同土地上的產業產生的經濟、社會和環境效益也呈現出極大的差異性，這就導致城市土地資源的利用情況必然會對產業結構調整和升級產生影響。

3.土地承載力(lcc)。采用全局主成分分析法與均方差權值法相結合的綜合確權法得到土地承載力指數，取值在0到1之間。即在一定時空和一定社會、經濟、生態環境條件下，土地資源能夠持續承載人類各種活動規模和強度的閾值，反映了城市土地人口、資源環境、經濟社會、科技文化的綜合承載能力。

借鑒黃宇馳等(2017)所構建的SEP評價體系，考慮土地承載強度、承載效率和承載潛力3個指標維度，結合上海土地資源開發現狀特征，選取了13個具體評價指標，構成上海土地承載力綜合評價指標體系(詳見表1)。

根據指標體系，采用極差標準化法對三級指標原始數據進行歸一化處理。使用均方差權值法確定指標權重，綜合計算出土地承載力(LCC)指數，LCC分值越高表明土地綜合承載力水平越強。

4.土地利用效率(lue)。采用地均產值來衡量，即單位土地面積的國內生產總值，是衡量土地利用效率高低的直觀指標。如果某一產業在某一時期內土地利用效益保持不變，則其土地占用區域土地總面積的比例與該產業產值占區域GDP總量之比應該維持在一個穩定水平，不會隨時間推移而波動。反之，則表明該產業在這一時期內的土地利用效益出現了波動。因此，可以構建一個土地產值系數，即產業用地比重和產值比重之比來測度土地利用效益，其值增大表明該產業單位比重的產值消耗土地比重的上升，用地效率相對降低。

表1 土地承載力綜合評價指標體系

5.外資水平(fdi)。采用外商直接投資合同總額來衡量，并對其值取對數。外商直接投資為上海產業發展帶來了一定的資金支持、先進管理理念和技術革新，推動上海產業結構不斷優化，提升了上海產業在全球價值鏈、產業鏈、創新鏈中的地位，豐富了上海產業領域，提高了上海技術水平和研發能力，對促進上海產業結構轉型升級發揮了積極作用。

6.基礎設施建設投入水平(invest)。采用全社會固定資產投資額來衡量，并對其值取對數。固定資產投資對區域經濟發展和產業結構調整起著重要作用，經濟發展取決于投入資金數量和資金利用效率。固定資產投資是經濟增長的重要原動力，它對經濟運行具有先導作用，并以其乘數效應拉動經濟增長。投資結構調整是產業結構優化和升級的先導和杠桿。固定資產投資結構在向促進新型工業化方向發展；高新技術產業投資快速增長，第三產業投資穩步發展。投資重點項目的實施，強化了經濟社會的薄弱環節，緩解了煤電油運等基礎設施和基礎產業的瓶頸制約。各變量描述性統計如表2所示。

三、土地資源利用狀況對區域經濟增長的動態效應

（一）PVAR回歸分析

根據前文設定模型(1)，本文采用Holtz-Eakin等(1988)提出的方法估計PVAR模型的參數，其基本思想是，采用差分運算消除個體效應以避免由于個體效應和解釋變量相關而造成的系數估計有偏，在消除時間效應和個體效應后，再估計模型的參數。采用Abrigo和Love(2015)提供的PVAR程序對土地承載力、土地利用效率和經濟發展水平變量間進行面板向量自回歸分析。根據MBIC、MAIC和MQIC最小化準則和系統內生變量面板數據的實際情況，綜合考慮面板脈沖響應函數的收斂性，確定最優滯后階數為2階。然后，采用廣義矩估計GMM法，充分考慮土地承載力、土地利用效率和經濟發展水平變量先后順序，對面板脈沖響應函數和面板方差分解技術產生的可能影響，對上海市各行政區之間土地承載力、土地利用效率與經濟發展水平的PVAR模型進行參數估計，GMM估計結果詳見表3。

（二）面板脈沖響應函數分析

面板脈沖響應函數是指上海市各行政區之間土地承載力、土地利用效率和經濟發展的系統PVAR模型受到某種沖擊時的動態響應。因此，采用面板脈沖響應函數可以分析上海市各行政區之間土地承載力、土地利用效率和經濟發展變量之間的動態影響效應(詳見圖1和圖2所示)。

表2 變量描述性統計

表3 土地承載力、土地利用效率和經濟發展水平的GMM估計結果

圖1中上橫行兩圖(rgdp shock與lcc shock)表示人均GDP對自身信息沖擊和土地承載力信息沖擊的動態響應。其中，人均GDP信息沖擊響應均為正向效應，呈逐漸下降趨勢，逐漸收斂于0值；土地承載力信息沖擊響應均為負向效應，呈下降趨勢并逐漸平行穩定。據此，上海市各行政區經濟發展對于土地承載力提升具有持續抑制作用。下橫行兩圖(rgdp shock與lcc shock)表示土地承載力對人均GDP信息沖擊和自身信息沖擊的動態響應。其中，人均GDP信息沖擊響應均為負向效應，呈先下降后上升的趨勢，逐漸收斂于0值；土地承載力信息沖擊響應均為正向效應，呈逐漸下降的趨勢，逐漸收斂于0值。據此，上海市各行政區土地承載力對經濟發展具有一定程度的抑制作用，但這種抑制作用在逐漸改善。

圖2中上橫行兩圖(rgdp shock與lcc shock)表示人均GDP對自身信息沖擊和土地利用效率信息沖擊的動態響應。其中，對人均GDP信息沖擊響應均為正向效應，呈逐漸下降趨勢，逐漸收斂于0值；對土地利用效率信息沖擊響應均為正向效應，呈先上升后下降趨勢，逐漸收斂于0值。據此，上海市各行政區經濟發展對于土地利用效率的提升具有促進作用。下橫行兩圖(rgdp shock與lcc shock)表示土地利用效率對人均GDP信息沖擊和自身信息沖擊的動態響應。其中，對人均GDP信息沖擊響應先為正向效應，在第6期為0值，以后為負向效應，呈逐漸下降的趨勢。土地利用效率信息沖擊響應均為正向效應，呈逐漸下降趨勢。據此，上海市各行政區土地利用效率對經濟發展具有先促進后抑制的倒“U”型作用。

由此可見，上海市各行政區土地承載力和土地利用效率對經濟發展都有一定程度的抑制作用，但在一定時期能夠促進經濟發展，上海市經濟高質量發展很大程度上依靠挖掘潛在的土地承載力和提高土地利用效率。總體來看，上海市各行政區土地承載力和土地利用效率與區域經濟發展之間仍存在著互動不足、融合不夠等問題，這就有必要對兩者的協調發展程度進行綜合評價。近幾年，上海市相繼出臺了一系列政策，如《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平的若干意見》《關于促進資源高效率配置推動產業高質量發展的若干意見》《關于我市全面推進土地資源高質量利用的若干意見》等，通過建立以創新發展提質增效為核心的資源高效率配置制度，盤活存量資源，加快“騰籠換鳥”，著力提高經濟密度和投入產出效率，優化土地資源開發利用，提升存量土地資源利用效率。

四、政策建議

當前上海土地供需矛盾依然突出，土地利用質量仍有差距，土地利用強度不充分、土地配置效率不協調、土地利用績效不均衡等問題，制約了城市能級和土地承載力提升。立足新發展階段，上海用地不可能通過增量來解決，只能在盤活存量上做文章，核心是要更集約、更高效、更優質地利用土地，進一步提高土地利用效率和土地產出率。

（一）加強頂層設計，提高用地規劃精細化

加快推進城市規劃、土地規劃和產業規劃“三規合一”。以高密度集約型開發模式為導向，研究出臺地方性法規，適度突破國家及地方對建設用地，尤其是工業倉儲用地建筑容積率上限規定，在大的區域范圍內，對容積率進行總體控制并允許不同地塊容積率相互調劑，適當放寬郊區新城建設容積率限制，提高產業和人口集聚度；強化土地利用年度計劃、建設項目用地預審管理，同時嚴格落實耕地和基本農田保護責任，開展“新三線”合規性技術審查，完善以土地利用總體規劃為基本依據進行農地轉建設用地和土地征收規劃審查制度，加大批后監管力度；優化建設項目規劃土地審批流程，強化土地全生命周期共同監管，健全多部門共同監管機制；完善經營性用地市場配置方式，保持房地產市場長期健康平穩發展。優化產業用地利用方式，強化產業績效導向，實行產業用地全要素、標準化出讓。

（二）創新土地使用制度，完善用地模式

實施差別化土地供應政策，提升產業空間供給質量。健全土地交易市場機制，促進產業空間資源有序流轉。完善土地收儲機制，根據城市規劃和年度計劃組織工業用地使用權收儲。加快土地二次開發，提高地均產出效益。通過合理分配土地用途轉型所帶來的“紅利”，鼓勵現有的二產用地向三產用地轉型；利用稅收調節手段，促進企業部分存量與閑置土地入市，從而增加建設用地供給途徑；探索實行優質開發主體托管開發鄉鎮低效工業園區，實施園區協同品牌聯動工程，推進優質園區開發企業成片開發利用低效土地，加大園區整合歸并力度；探索建立“198”區域內優質企業評估保留機制，對確需保留的優質企業，經認定批準后，可作為規劃零星工業地塊保留；推進全市村莊布點規劃，結合各區及鎮總體規劃編制，研究“撤并村”實施集中居住的多元模式，促進宅基地集約利用。

（三）加快產業結構調整，優化建設用地結構

產業結構優化是經濟增長的核心。要注意在優化建設用地結構上下足功夫。一要加快產業結構調整，使產業用地政策與產業發展導向高度匹配。上海市中心城區應優先發展現代服務業，而郊區工業用地需優先保證先進制造業及高新技術產業發展。二要堅持“產業集中、用地集中”原則，優化產業布局。加大市域范圍內零星、低效工業點向該市統一認定的“104個產業區塊”集聚力度。三要研究產業結構調整、產業轉移動向，建立覆蓋上海市各行業集約節約用地標準體系。通過產業統籌引領，各區將謀求特色化、差異化發展。聚焦國家戰略要求，強化前沿科技、核心產業布局，強化新一代信息技術、民用航空、生物醫藥等戰略領域布局。進一步增強產業用地政策與產業發展導向匹配度，強化產業發展規劃與土地利用總體規劃協調，使優質項目落地，加快淘汰劣勢企業，促進產業與用地空間協同，從而提高地均產出效益，激活低效率土地利用。

（四）構建土地管理決策大數據平臺

構筑基于大數據和“互聯網+”的土地資源管理決策與服務體系。在國土資源“一張圖”數據庫基礎上，采集并整合其他部門、行業和互聯網有關數據資源，構建國土資源大數據體系。打造基于“互聯網+”的國土資源政務服務平臺，優化國土資源網上審批，強化網上服務，實現各業務“一站式”辦理，形成線上線下結合、高效便捷、協同互動、公眾參與的“互聯網+國土資源政務服務”的新模式，提高政府效率和透明度，為推進簡政放權、放管結合、優化服務改革向縱深發展提供支撐。強化基于互聯網的公眾監督服務，建立針對國土資源熱點問題的網民意見分析與反饋機制。建立完善的國土資源違法線索網上舉報系統，形成行政監管與群眾監督合力，及時回應社會關切，查處違法案件，接受群眾監督，提高政府感知群眾期盼、服務公眾需求的能力。加強土地數據深度挖掘，提高預警和科學決策水平，構建土地大數據共享平臺，提升城市土地供給和管理決策的科學有效性，建立土地利用數據庫和動態監測系統。