智慧城市何以高效建設(shè)
——基于第一批國家試點(diǎn)的組態(tài)研究

孟凡坤,吳湘玲

(武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430072)

0 問題提出

城市是現(xiàn)代社會的構(gòu)成性中心。隨著流動性社會的來臨和全球化的深入，日益頻繁的跨國政策轉(zhuǎn)移將地方治理機(jī)制連接至全球城市政策共同體[1]，城市間跨區(qū)域、跨國界進(jìn)行治理經(jīng)驗(yàn)共享，以此應(yīng)對城市廣泛存在的共性難題和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。2009年西方社會提出 “智慧城市”，認(rèn)為智慧城市是由技術(shù)和數(shù)據(jù)驅(qū)動的網(wǎng)絡(luò)化城市[2]，能夠收集社會事實(shí)進(jìn)行編碼、賦值、運(yùn)算和應(yīng)用，從而形成清晰可見的城市治理圖景[3]。自此，智慧城市理念迅速擴(kuò)散并深刻、廣泛地影響全球城市治理實(shí)踐，新加坡、美國、韓國、歐盟、日本、印度等國家和地區(qū)紛紛進(jìn)行制度設(shè)計和推出相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略。

伴隨全球性智慧城市建設(shè)運(yùn)動，中國于2013年開展第一批國家試點(diǎn)，旨在探索中國智慧城市建設(shè)道路。智慧城市是中國推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化道路和實(shí)現(xiàn)城市治理體系和能力現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略部署。截至2018年底，試點(diǎn)數(shù)量達(dá)300個左右，試點(diǎn)采取 “寬進(jìn)嚴(yán)出” “先試先行”的原則，范圍覆蓋東中西部等不同類型的城市，并將經(jīng)歷3～5年的創(chuàng)建期。2020年新冠疫情暴發(fā)，智慧城市在疫情防控和應(yīng)急管理中發(fā)揮了重大作用。

智慧城市在中國 “遍地開花”并且效能發(fā)揮明顯，但與此同時，眾多研究指出中國智慧城市建設(shè)績效差異顯著，新冠疫情更是暴露出中國智慧城市建設(shè)效果不平衡的問題，是什么造成一些智慧城市實(shí)現(xiàn)高效建設(shè)，一些城市卻沒有實(shí)現(xiàn)呢？有研究關(guān)注到中國智慧城市發(fā)展受到技術(shù)理性和政治理性的雙重邏輯驅(qū)動，進(jìn)而導(dǎo)致績效區(qū)別[4]，而智慧城市是一個 “開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)”，涉及技術(shù)、制度等復(fù)雜的多系統(tǒng)聯(lián)動[5]，在政策目標(biāo)不清晰、環(huán)境差異敏感度高以及具有 “簡單化”風(fēng)險的復(fù)雜政策領(lǐng)域[6]，一種城市要素的變化可能會導(dǎo)致其他多重要素的聯(lián)動變化，即 “牽一發(fā)而動全身”[7]。加上智慧城市試點(diǎn)有一段的試驗(yàn)建設(shè)期，這就需要去考察創(chuàng)建期后智慧城市高績效建設(shè)背后的復(fù)雜因果關(guān)系。

為了回答上述問題，本文以首批智慧城市國家試點(diǎn)為研究對象，采用模糊集定性比較分析方法探討影響智慧城市高績效建設(shè)的多重并發(fā)因果關(guān)系，從而總結(jié)出中國智慧城市的探索經(jīng)驗(yàn)與多重驅(qū)動模式，為中國智慧城市建設(shè)提供更具針對性、更現(xiàn)實(shí)有效的政策思路。

1 政策背景、文獻(xiàn)綜述與分析框架

1.1 政策背景

從中國10年智慧城市政策看，政策實(shí)踐呈現(xiàn)出明顯的階段特征，經(jīng)歷了 “地方探索—中央支持和規(guī)范—地方規(guī)模化建設(shè)”的過程，以及 “智慧城市—新型智慧城市—智慧社會”的理念深化。2010年寧波市率先開展智慧城市建設(shè)，其后上海、南京也出臺相關(guān)政策，地方性的探索引起中央層面重視并加以支持，2012年住建部開展國家試點(diǎn)工作，出臺《國家智慧城市試點(diǎn)暫行管理辦法》。為了應(yīng)對地方城市盲目建設(shè)、政出多門的亂象，2014年國家發(fā)展改革委等八部門聯(lián)合出臺《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，并提出到 “2020年建成一批特色鮮明的智慧城市”。隨著全國性的智慧城市工作開展，2016年《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出建設(shè)新型智慧城市，要求各地加強(qiáng)頂層設(shè)計，分級分類推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)。2017年十九大提出建設(shè) “智慧社會”，它是智慧城市概念的中國化和時代化[8]。后疫情期間，2020年6月杭州市出臺相關(guān)政策，提出 “奮力打造‘全國數(shù)字治理第一城’，努力成為新型智慧城市建設(shè)的‘重要窗口’”。

1.2 文獻(xiàn)綜述

智慧城市起源于20世紀(jì)末西方城市治理的兩股思潮，一是ICT (信息與通信技術(shù))應(yīng)用的信息化城市浪潮[9]；二是精明增長運(yùn)動 (Smart Growth)，即應(yīng)對20世紀(jì)后半葉美國城市蔓延式擴(kuò)張的高效、集約、緊湊的發(fā)展模式[10]。

當(dāng)前國內(nèi)外知識界圍繞理論闡發(fā)、政策效應(yīng)評估、試點(diǎn)評價體系等細(xì)分議題展開討論：智慧城市是繼 “數(shù)字城市”和 “智能城市”后的城市信息化高級形態(tài)[11]，由戰(zhàn)略系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)活動系統(tǒng)、社會活動系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和空間系統(tǒng)5個子系統(tǒng)所型構(gòu)[12]，其通過多元主體合作和提供開放式問題解決平臺促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展[13]，推動了突擊式、運(yùn)動式的傳統(tǒng)城市管理向多主體參與、標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化城市治理格局轉(zhuǎn)型[14]。研究者發(fā)現(xiàn)智慧城市能夠帶來降低環(huán)境污染[15]、激發(fā)城市創(chuàng)業(yè)[16]等積極政策效應(yīng)，但是可能會帶來隱私安全風(fēng)險[17]，也存在理念風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、產(chǎn)業(yè)風(fēng)險、社會風(fēng)險[18]。同時，學(xué)界構(gòu)建了智慧城市建設(shè)多樣化的評價框架與指標(biāo)體系[19]，并進(jìn)行了實(shí)證評價[20]。

學(xué)者普遍認(rèn)為智慧城市建設(shè)績效受多方面因素的影響。Paolo等[21]提出智慧城市領(lǐng)域覆蓋指數(shù) (CI)，并實(shí)證檢驗(yàn)城市結(jié)構(gòu)要素、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)開發(fā)、環(huán)境、國家特定要素 (腐敗感知)等因素與70個國際城市CI之間的相關(guān)關(guān)系，指出人口密度、環(huán)境污染、研發(fā)支出等對CI產(chǎn)生顯著影響。Caragliu等[22]考察歐盟27國智慧城市的創(chuàng)意階層、抵達(dá)城市的便捷程度、公共交通網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量、人力資本存量等與城市經(jīng)濟(jì)績效之間的相關(guān)性。于文軒等[4]發(fā)現(xiàn)政治支持對于智慧城市政策開展具有顯著影響，政策需求中的城市空氣污染和智慧城市建設(shè)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，而城市人口密度和智慧城市發(fā)展呈顯著的倒 U 型關(guān)系。Kogan等[23]對13個智慧城市項目進(jìn)行案例分析，指出公民參與度、治理水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等影響了智慧城市項目績效。

既有研究為學(xué)界認(rèn)識智慧城市及建設(shè)績效的影響因素提供了有益啟示，但也存在以下問題：①智慧城市建設(shè)并不是一蹴而就，對于智慧城市建設(shè)的認(rèn)識未有嵌入建設(shè)周期的考量；②現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)注 “凈效應(yīng)”而忽略了組態(tài)效應(yīng)，即各因素之間的相互依賴、相互作用，尚且缺乏對智慧城市建設(shè)高績效的復(fù)雜因果關(guān)系的判識，沒有提出針對條件特點(diǎn)不同城市的驅(qū)動模式，對于未來中國智慧城市建設(shè)的理論指導(dǎo)不足。

1.3 分析框架

基于經(jīng)驗(yàn)實(shí)踐和相關(guān)文獻(xiàn)，從技術(shù)、組織、環(huán)境和資源4個層面提出7個解釋要素和8個研究假設(shè)，本文智慧城市高績效建設(shè)影響因素的分析框架如圖1所示。

圖1 智慧城市試點(diǎn)成效的影響機(jī)制分析框架

(1)技術(shù)層面。具體包括技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建和技術(shù)人才。技術(shù)對于智慧城市發(fā)展的重要性不言而喻[24]。良好的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有利于智慧城市計劃的實(shí)施和項目的開展，擁有高技術(shù)的人力資源是智慧城市建設(shè)的基本生產(chǎn)要素[25]，人力資本水平高的智慧城市技術(shù)創(chuàng)新效應(yīng)更為顯著[26]。所以城市的技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)人才存量會影響到智慧城市建設(shè)績效，因此提出假設(shè)H1：技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是智慧城市高績效建設(shè)的關(guān)鍵因素；假設(shè)H2：技術(shù)人才是智慧城市高績效建設(shè)的關(guān)鍵因素。

(2)組織層面。本文主要關(guān)注組織層面議題的注意力分配與持續(xù)，具體包括政府重視程度和注意力持續(xù)分配。注意力分配理論認(rèn)為注意力是組織的稀缺資源，不同的組織任務(wù)間存在著注意力爭奪[27]。在中國權(quán)威治理體系中，任何事件無論其復(fù)雜程度和處理難度，會因領(lǐng)導(dǎo)高度重視即注意力的高度分配而得以有效解決[28]，因此政府的高位推動對于智慧城市建設(shè)有著積極影響。另外，多任務(wù)的政策環(huán)境會爭奪組織注意力，政策執(zhí)行當(dāng)中出現(xiàn)政策注意力配置轉(zhuǎn)移、消減甚至消亡可能導(dǎo)致政策執(zhí)行失效和政策目標(biāo)失敗[29]，這就涉及組織注意力的穩(wěn)定性和持續(xù)性。試點(diǎn)城市長期關(guān)注于智慧城市議題，持續(xù)的注意力配置將更多的資源、時間分配到智慧城市建設(shè)當(dāng)中，這將有利于智慧城市可持續(xù)建設(shè)。因此提出假設(shè)H3：政府重視程度是智慧城市高績效建設(shè)的關(guān)鍵因素；假設(shè)H4：注意力持續(xù)分配是智慧城市高績效建設(shè)的關(guān)鍵因素。

(3)環(huán)境層面。具體包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市開放度。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市擁有更多的財政資源和吸引高質(zhì)量人力資本流入[21]，這無疑會促進(jìn)智慧城市建設(shè)。另外，城市開放度越高，意味著城市擁有的創(chuàng)新空間越寬闊，對于新興技術(shù)的采納和應(yīng)用更包容，公眾、企業(yè)和政府參與越活躍，為智慧城市建設(shè)帶來軟性支持[30]。所以，環(huán)境層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市開放度會影響試點(diǎn)成效。因此提出假設(shè)H5：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是智慧城市高績效建設(shè)的關(guān)鍵因素；假設(shè)H6：城市開放度是智慧城市高績效建設(shè)的關(guān)鍵因素。

(4)資源層面。主要為財政資源供給。在資源相對有限的情境下，資源更多地會優(yōu)先配置到提供公共服務(wù)和日常行政支出中，而購買和發(fā)展昂貴的如大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能的信息技術(shù)就受到限制[31]，而資源松弛假設(shè)認(rèn)為松弛的資源狀況有利于組織創(chuàng)新[32]。智慧城市建設(shè)在基礎(chǔ)設(shè)施和信息技術(shù)發(fā)展方面需要大量資金，相較于歐美地區(qū)，中國智慧城市建設(shè)是由地方政府主導(dǎo)的[33]，雖然中央政府承諾根據(jù)試點(diǎn)建設(shè)情況決定是否補(bǔ)助和補(bǔ)助多少[34]，但建設(shè)期內(nèi)的資金依然由地方出資或籌集，有著較高財政冗余的城市會有 “余力”建設(shè)智慧城市，因此政府的財政資源供給就顯得尤為重要。因此提出假設(shè)H7：財政資源供給是智慧城市高績效建設(shè)的關(guān)鍵因素；根據(jù)組態(tài)理論，各變量之間相互依賴、共同作用，因此提出假設(shè)H8：條件變量的相互作用實(shí)現(xiàn)了智慧城市高績效建設(shè)。

2 研究設(shè)計

2.1 研究方法

本文的研究方法采用的是定性比較分析 (Qualitative Comparative Analysis，QCA)，該方法最早由美國學(xué)者Charles C.Ragin在1987年提出，通過案例內(nèi)和跨案例分析[35]，從小樣本中建構(gòu)出研究議題的因果機(jī)制，在承認(rèn)因果復(fù)雜性的前提下識別多重并發(fā)因素以及影響機(jī)制[36]，同時兼顧外部的推廣效度[37]。與傳統(tǒng)的回歸分析相比，QCA更不易受自相關(guān)和多重共線性的負(fù)面影響，并且否定任何形式的恒定因果關(guān)系，認(rèn)為因果關(guān)系依賴于特定的情景和組態(tài)[38]，即關(guān)注于 “組態(tài)效應(yīng)”而非 “凈效應(yīng)”，能夠更加靈活地處理中小樣本。經(jīng)過30多年的發(fā)展，它已經(jīng)發(fā)展出清晰集、模糊集和多值集3種具體操作方法。相較于清晰集在變量設(shè)置上只能取0或1，模糊集能夠在0～1進(jìn)行取值，能觀察到條件變量在不同水平和程度上的變化帶來的影響，更符合本研究的實(shí)際情況。

2.2 樣本選擇

考慮到智慧城市建設(shè)期限和可比性原則，選定第一批國家智慧城市試點(diǎn)作為研究對象。2012年11月22日住建部下發(fā)《關(guān)于開展國家智慧城市試點(diǎn)工作的通知》，意在探索智慧城市建設(shè)、運(yùn)行、管理、服務(wù)和發(fā)展的科學(xué)方式。2013年1月28日，住建部公布了第一批國家智慧城市試點(diǎn)名單，確定了北京東城區(qū)等90個城市 (區(qū)、鎮(zhèn))。結(jié)合可比性和數(shù)據(jù)的可獲得性，剔除直轄市區(qū)、拉薩市 (數(shù)據(jù)缺失)，共選取34個地級市，涵蓋18個省和自治區(qū)，基本覆蓋了中國不同類型的城市。相關(guān)數(shù)據(jù)來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》、互聯(lián)網(wǎng)資料 (新聞、會議等)和政府官方網(wǎng)站。

2.3 變量測量與標(biāo)定

(1)變量測量：對條件變量和結(jié)果變量進(jìn)行測量。

條件變量：①技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) (INF)。采用2017年城市人均互聯(lián)網(wǎng)端口數(shù)反映城市技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；②技術(shù)人才 (PEO)。采用2017年城市每千人IT業(yè)從業(yè)人員數(shù)量作為技術(shù)人才的測量指標(biāo)；③政府重視程度 (IMP)。地方政府通過成立智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組以統(tǒng)籌智慧城市試點(diǎn)開展和推動當(dāng)?shù)刂腔鄢鞘许椖柯涞豙4]。領(lǐng)導(dǎo)小組組長級別可以反映地方政府對于試點(diǎn)的重視程度，領(lǐng)導(dǎo)小組組長通常由市委書記、市長、副市長、發(fā)改委主任等擔(dān)任。根據(jù)各市智慧城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組長級別進(jìn)行取值，市委書記和市長擔(dān)任組長的取值為1，否則取值為0；④注意力持續(xù)配置 (ATTE)。智慧城市試點(diǎn)采取的是 “先試先行”的申請制，地方政府會積極申請以謀取政策紅利，但是政府的注意力是有限的，通過對2013—2017年市政府工作報告的有關(guān) “智慧城市建設(shè)”的次數(shù)反映注意力配置的持續(xù)性。沒有出現(xiàn)取值為0，只有1年出現(xiàn)取值為0.2，2年出現(xiàn)取值為0.4，3年出現(xiàn)取值為0.6，4年出現(xiàn)取值為0.8，5年全部出現(xiàn)取值為1；⑤經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平 (ECO)。采用2017年城市人均GDP表征經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；⑥城市開放度 (OPEN)。采用2017年城市人均外商直接投資額反映城市開放度；⑦財政資源供給 (FINA)。采用2017年城市人均財政公共預(yù)算支出反映財政資源供給狀況。

結(jié)果變量：智慧城市試點(diǎn)成效 (PER)。由于試點(diǎn)建設(shè)需要一定時間 (3～5年)，加之囿于各項數(shù)據(jù)公布的延遲性，故本文具體數(shù)據(jù)來源于中國信息化研究與促進(jìn)網(wǎng)、國衡智慧城市科技研究院、國新智庫等機(jī)構(gòu)發(fā)布的《2017—2018中國新型智慧城市建設(shè)與發(fā)展綜合影響力評估結(jié)果通報》。2017年度指標(biāo)體系包括智慧基礎(chǔ)運(yùn)營、智慧管理服務(wù)、智慧經(jīng)濟(jì)人文以及智慧綜合保障4個一級指標(biāo)、24個二級指標(biāo)。中國信息化研究與促進(jìn)網(wǎng)、促進(jìn)網(wǎng)北京網(wǎng)絡(luò)發(fā)展研究中心連續(xù)6次組織開展中國新型智慧城市建設(shè)與發(fā)展綜合影響力評估，得分排名具有一定的可信度。本文將進(jìn)入智慧城市評估排名50強(qiáng)的取值為1，并視為高績效智慧城市，未進(jìn)入取值為0，視為低績效智慧城市，兩類智慧城市的分布較為均衡，見表1。條件變量和結(jié)果變量設(shè)定與其數(shù)據(jù)來源見表2。

表1 第一批智慧城市試點(diǎn)績效建設(shè)情況分布

表2 變量設(shè)定與數(shù)據(jù)來源

(2)變量標(biāo)定：QCA需要對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行校準(zhǔn)，將變量轉(zhuǎn)化為集合，從而賦予案例集合隸屬度。

fsQCA一般要求設(shè)置3個臨界值，即完全隸屬點(diǎn)、中間點(diǎn)和完全不隸屬點(diǎn)。參考已有研究[39]，本文設(shè)置樣本數(shù)據(jù)的75%、50%、25%分位數(shù)上的取值進(jìn)行校準(zhǔn)。另外,注意力配置持續(xù)性 (ATTE)這一條件變量本身取值在0～1連續(xù)分布，故不需要進(jìn)行再次校準(zhǔn)，校準(zhǔn)結(jié)果見表3。

表3 變量標(biāo)定

3 實(shí)證結(jié)果分析

3.1 單變量必要性分析

首先對單個條件變量 (包括其非集)的必要性進(jìn)行分析，即主要通過一致性 (Consistency)檢驗(yàn)，如果一致性高于0.9，則認(rèn)為該條件變量是結(jié)果變量的必要條件[40]。另外，采用覆蓋率 (Coverage)來判斷條件變量或組合對于結(jié)果變量的解釋力。fsQCA3.0軟件分析的必要性檢驗(yàn)結(jié)果見表4，表4中的 “～”表示非集。所有條件變量的一致性水平均低于臨界值0.9，故條件變量均不構(gòu)成結(jié)果變量的必要條件。這也說明智慧城市試點(diǎn)的高績效是多元因素的協(xié)同作用，存在因果復(fù)雜機(jī)制，需要進(jìn)一步進(jìn)行條件組態(tài)分析。

表4 條件變量必要性檢驗(yàn)

3.2 條件組態(tài)分析

遵循Fiss[39]的建議，選擇組態(tài)分析的一致性閾值為0.8，頻數(shù)閾值為1，并進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)分析，得到復(fù)雜解、簡約解及中間解3種解條件。與以往研究一致，本文在此匯報中間解，輔之以簡約解，依據(jù)Ragin[40]的結(jié)果呈現(xiàn)形式進(jìn)行匯報。智慧城市試點(diǎn)的高績效組態(tài)分析結(jié)果見表5。表5中有6種條件組態(tài)，組態(tài)總體一致性為0.9005，高于0.8的理論閾值，單個條件組態(tài)的一致性均高于0.8，表明這6種條件組態(tài)均是智慧城市試點(diǎn)高績效的充分條件組合。總體覆蓋率為0.4172，表明這6種條件組態(tài)能有效解釋近41.8%的案例。因此，前文所述的8個研究假設(shè)均得到驗(yàn)證。原始覆蓋率是指該組態(tài)能夠解釋的案例比例，唯一覆蓋率是指案例中僅能被此組態(tài)解釋的案例比例。將具有相同核心條件的組態(tài)歸為一類 (2a和2b)，共歸納為5種組態(tài)結(jié)果。其中， “*”表示 “且”，指條件同時并發(fā)。

表5 智慧城市試點(diǎn)的高績效組態(tài)分析

組態(tài)1 (INF*PEO*IMP*ECO*OPEN*FIN)中體現(xiàn)了智慧城市試點(diǎn)在政府高度重視、高城市開放度、技術(shù)人才充分的核心條件下，輔之以技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)高水平發(fā)展、財政資源供給，實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)的高績效建設(shè)。該組態(tài)能解釋18%的案例，其中7.6%的案例僅能被這種組態(tài)所解釋。

組態(tài)2a (INF*PEO*～I(xiàn)MP*ATTE*ECO*～FINA)和2b (PEO*～I(xiàn)MP*ATTE*ECO*OPEN*～FINA)中體現(xiàn)了試點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、財政資源供給不足、政府重視程度不高的核心情境下，通過技術(shù)人才隊伍建設(shè)、持續(xù)的組織關(guān)注、較完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者較高開放度等輔助條件的協(xié)同作用下實(shí)現(xiàn)了高績效的智慧城市。該組態(tài)能解釋12.9%的案例，其中6.1%的案例僅能被這種組態(tài)解釋。

組態(tài)3 (～PEO*～I(xiàn)MP*ATTE*ECO*OPEN*FINA)中體現(xiàn)了試點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、技術(shù)人才缺乏、政府重視程度不高的核心情景下，輔之以持續(xù)的注意力配置、較高的城市開放度、財政資源供給等輔助條件的協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)了高績效的智慧城市建設(shè)。該組態(tài)能解釋5.2%的案例，其中3.2%的案例僅能被這種組態(tài)解釋。

組態(tài)4 (INF*IMF*～ATTE*ECO*OPEN*FINA)中體現(xiàn)了試點(diǎn)在技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施完善但注意力配置持續(xù)性缺失的核心情境下，輔之以政府高度重視、經(jīng)濟(jì)較高水平發(fā)展、較高城市開放度和財政資源供給的協(xié)同作用實(shí)現(xiàn)了智慧城市的高績效建設(shè)。該組態(tài)能解釋14.7%的案例，其中4.3%的案例僅能被這種組態(tài)解釋。

組態(tài)5 (INF*PEO*IMP*ATTE*～ECO*FINA)中體現(xiàn)了試點(diǎn)在核心條件經(jīng)濟(jì)高水平要素缺失的情境下，通過政府高度重視和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輔之以技術(shù)人才隊伍、持續(xù)注意力配置和財政資源供給，實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)的高績效建設(shè)。該組態(tài)能夠解釋8.2%的案例，其中6.4%的案例僅能被該組態(tài)得到解釋。

4 中國智慧城市高效建設(shè)的驅(qū)動模式

基于fsQCA得出的5種組態(tài)，根據(jù)核心條件和輔助條件歸納出中國智慧城市高績效建設(shè) “殊途同歸”的3種驅(qū)動模式，它們在一定程度上反映了第一批國家智慧城市試點(diǎn)5年建設(shè)的探索經(jīng)驗(yàn)，以下回歸具體典型案例對這3種驅(qū)動模式進(jìn)行闡述。

4.1 要素綜合發(fā)展型

該模式在組態(tài)1中得到體現(xiàn)，代表城市有珠海市、武漢市、鄭州市。這類城市屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省會城市或經(jīng)濟(jì)特區(qū)，要素稟賦豐裕，且政府層面重視智慧城市建設(shè)，有著較為開放包容的城市文化，第三產(chǎn)業(yè)尤其是信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，吸引和擁有豐富的高素質(zhì)技術(shù)人才，技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，政府財政供給能力較強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了智慧城市高績效建設(shè)。整體而言，這種模式適用于發(fā)展要素都基本具備的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，值得注意的是這類城市發(fā)展要素齊全，高經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不是其核心條件。

以廣東省珠海市為例，珠海市是珠三角地區(qū)的中心城市，2017年人均GDP為155502元，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財政資源供給充足。2013年珠海市出臺《智慧城市建設(shè)總體規(guī)劃 (2013—2020年)》，市委市政府高度重視和強(qiáng)力推動，將智慧城市列入為 “一把手”項目，重點(diǎn)著眼于智慧服務(wù)，先后建立大數(shù)據(jù)中心、 “最珠海”智慧服務(wù)平臺、 “綠水青山一張圖”等一批技術(shù)基礎(chǔ)性平臺項目，構(gòu)建智慧城市 “四梁八柱”框架體系。信息產(chǎn)業(yè)是珠海市的龍頭支柱產(chǎn)業(yè)，因而聚集了大量的信息技術(shù)人才，為智慧城市建設(shè)獻(xiàn)才盡智，并且隨著珠海市智慧城市建設(shè)，其功用也輻射至大灣區(qū)，高效且人性化的服務(wù)推動了珠海與港澳地區(qū)的交流。這種要素齊全型的城市在硬件環(huán)境上得天獨(dú)厚，加之政府的強(qiáng)力支持和財政資源配置，極大地推動了智慧城市建設(shè)。

4.2 經(jīng)濟(jì)驅(qū)動下多重要素協(xié)同型

組態(tài)2、組態(tài)3和組態(tài)4體現(xiàn)了在經(jīng)濟(jì)較高水平情境下，多種要素聯(lián)動協(xié)同發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)了試點(diǎn)的高績效，是一種經(jīng)濟(jì)驅(qū)動下多重要素協(xié)同型模式。其中組態(tài)2和3相較于組態(tài)4更加需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心條件，組態(tài)4相較于組態(tài)2、3更加強(qiáng)調(diào)技術(shù)的作用。該模式適用于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)但存在著某種或某幾種發(fā)展要素缺失或不足的城市，能夠通過其他多重要素協(xié)同聯(lián)動發(fā)展智慧城市，該模式典型城市如威海市、太原市、株洲市等，這些城市經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，但存在財政資源供給不足或技術(shù)人才缺乏或政府重視程度不夠或政府持續(xù)關(guān)注不足等問題，通過其他要素協(xié)同發(fā)展能夠彌補(bǔ)不足，實(shí)現(xiàn)高績效智慧城市建設(shè)。

以湖南省株洲市為例 (對應(yīng)組態(tài)2)，株洲市常住人口402萬，2017年人均GDP為92387元，全國GDP排名86位，是老工業(yè)基地，屬于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城市。同時株洲市作為移民城市，具有高度包容性，吸引了眾多優(yōu)秀人才和眾多外商投資，有較高的城市開放度。在政府關(guān)注要素上，株洲市列為首批國家試點(diǎn)后，連續(xù)5年政府工作報告持續(xù)關(guān)注智慧城市建設(shè)，2013年政府工作報告提出 “努力建設(shè)智慧株洲”、2014年提出 “推進(jìn)智慧株洲建設(shè)”、2015年提出 “加快‘智慧城市’電子眼及聯(lián)網(wǎng)項目建設(shè)”、2016年提出 “加快智慧株洲建設(shè)”、2017年提出 “積極推進(jìn)智慧城市”，智慧城市成為株洲市政府工作的重點(diǎn)。盡管限制于有限的財政資源供給，但株洲市通過較高水平的經(jīng)濟(jì)拉動 (核心條件)、高開放性以致新興技術(shù)接受程度高、高持續(xù)的政府注意力配置以及較多的人力資源等輔助條件協(xié)同作用促成了較高績效智慧城市建設(shè)。

4.3 政府高度注意力下的技術(shù)驅(qū)動型

該模式在組態(tài)5中得到體現(xiàn)。盡管該組態(tài)的覆蓋率較低，但QCA研究和經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知表明要關(guān)注覆蓋率低且具有典型性和特殊性的組態(tài)，因?yàn)檫@種組態(tài)對政策啟示和模式推廣有極為重要的意義。

最為典型的是內(nèi)蒙古自治區(qū)的烏海市。烏海市地處內(nèi)蒙古自治區(qū)西南部，市轄區(qū)人口44萬，2017年人均GDP為73268元，屬于經(jīng)濟(jì)較為落后的內(nèi)陸城市。但是烏海市政府高度重視當(dāng)?shù)氐男畔⒒ㄔO(shè)，早在2002年成立了市信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市長、分管市長總負(fù)責(zé)，2013年設(shè)為首批國家智慧城市試點(diǎn)后，成立了以市長為組長、各相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的智慧城市領(lǐng)導(dǎo)小組，并持續(xù)關(guān)注智慧城市建設(shè)，例如近幾年的政府工作報告就提出 “全面實(shí)施‘智慧城市’各項工作” “全力推動‘智慧城市’”等要求。政府高度且持續(xù)的注意力配置增加了智慧城市建設(shè)的財政供給，促進(jìn)了烏海市技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。烏海市自2002年起致力于興建本地的信息化建設(shè)，廣播、電視、電話、互聯(lián)網(wǎng)的綜合覆蓋率達(dá)100%，形成較為完整的通信、光纖寬帶傳輸網(wǎng)絡(luò)體系，建成全市統(tǒng)一的地理空間框架。積極推進(jìn) “無線城市” “數(shù)字城市” “寬帶城市”建設(shè)，強(qiáng)調(diào)智慧技術(shù)應(yīng)用，構(gòu)建和發(fā)展了智慧公安、智慧醫(yī)療、智慧檔案、智慧安監(jiān)等系統(tǒng)，推出烏海市數(shù)據(jù)中心、烏海市視頻監(jiān)控中心等，于2017年、2018年連續(xù)兩年入選智慧城市50強(qiáng)，獲得業(yè)界廣泛認(rèn)可。這意味著在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城市，由于受制于多方面的原因，經(jīng)濟(jì)和環(huán)境要素很難在短時間內(nèi)得到飛速提升，但通過政府高度重視促進(jìn)技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輔之以其他條件，可以實(shí)現(xiàn)智慧城市的高效建設(shè)。

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

本文構(gòu)建技術(shù)—組織—環(huán)境—資源四維分析框架，選取7個解釋要素，以2013年中央確立的第一批智慧城市國家試點(diǎn)為研究對象，運(yùn)用模糊集定性比較分析 (fsQCA)探究中國智慧城市高效建設(shè)不同影響因素的組合配置，以期總結(jié)中國智慧城市建設(shè)的有益探索和驅(qū)動模式，研究發(fā)現(xiàn)如下。

(1)中國智慧城市高績效建設(shè)具有復(fù)雜因果關(guān)系，單一的發(fā)展要素?zé)o法構(gòu)成智慧城市高效建設(shè)的必要條件，即智慧城市建設(shè)的高績效是多重因素聯(lián)動作用的結(jié)果。這提醒我們對于智慧城市建設(shè)不能陷入孤立要素發(fā)展的陷阱當(dāng)中，例如 “技術(shù)決定論”，應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)性、整體性地看待智慧城市建設(shè)，不能忽視要素間的關(guān)聯(lián)與互動。

(2)條件組態(tài)分析共生成5種組態(tài)結(jié)果，都構(gòu)成智慧城市達(dá)成高績效的充分條件，對應(yīng)具體案例，將其歸納為3種智慧城市高績效建設(shè)的驅(qū)動模式：要素綜合發(fā)展型、經(jīng)濟(jì)驅(qū)動下多重要素協(xié)同型和政府高度注意力下的技術(shù)驅(qū)動型，這3種驅(qū)動模式具有組合性、等效性和情境性。

(3)依據(jù)組態(tài)分析結(jié)果，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在智慧城市建設(shè)中是重要的發(fā)展要素，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市有利于開展智慧城市建設(shè)，但是本文也同樣為經(jīng)濟(jì)落后城市提供了現(xiàn)實(shí)思路。要素綜合發(fā)展型適合于發(fā)展要素齊全的城市，經(jīng)濟(jì)驅(qū)動下的多重要素協(xié)同型適合于某些發(fā)展要素 (技術(shù)人才、財政資源供給等)限制或缺失的經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)城市，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，雖然短時間難以提升城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但是可以通過政府高度注意力下的技術(shù)驅(qū)動型模式以實(shí)現(xiàn)智慧城市高績效建設(shè)。

5.2 討論

本文得出以下政策啟示：第一，城市政府應(yīng)針對當(dāng)?shù)氐囊貤l件和比較優(yōu)勢與劣勢開展策略組合性學(xué)習(xí)和行動。有研究者指出不結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際條件的智慧城市跟風(fēng)建設(shè)暴露出盲目政策擴(kuò)散造成的建設(shè)和資源浪費(fèi)[41]，這是地方政府沒有考量自身條件稟賦與要素疊加效應(yīng)的結(jié)果，應(yīng)因地制宜地進(jìn)行 “一城一策”的智慧城市建設(shè)。例如經(jīng)濟(jì)水平受限的城市可以選擇政府高度注意力下的技術(shù)驅(qū)動型模式，通過長期政府注意力配置和技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等發(fā)展智慧城市；第二，強(qiáng)化政府注意力及持續(xù)配置。政府重視和持續(xù)重視是智慧城市實(shí)現(xiàn)高績效建設(shè)的重要影響因素，從對第一批試點(diǎn)發(fā)展情況的追蹤看，某些城市在獲取試點(diǎn)機(jī)會及資源后幾乎停止了對智慧城市的關(guān)注，對智慧城市缺乏建設(shè)熱情與思路，最后 “泯然眾矣”。地方政府應(yīng)認(rèn)識到發(fā)展智慧城市的重要性，從組織戰(zhàn)略的高度關(guān)注智慧城市建設(shè)。