路徑依賴、眾創試驗與雙向建構：新興產業監管模式的演化機制與邏輯
——基于網約車監管的實證分析

陳 昭

(廈門大學公共事務學院，福建 廈門 361005)

0 引言

隨著大數據、云計算、人工智能等新興技術迅速發展，一大批新興產業方興未艾。新興產業作為生產力新的組織方式，一方面為經濟發展創造了新動能、新機遇，另一方面也為國家治理帶來新風險、新挑戰。能否對新興產業實施有效監管，進而在激發市場活力、實現技術賦能經濟的同時，確保社會秩序穩定、風險可控，是國家治理體系和治理能力現代化水平的集中體現。總體看，當前世界各國對新興產業的監管仍處于探索階段，監管政策的供給與需求之間存在一定鴻溝，監管效能相對低下， “監管赤字”較為凸顯。正如世界經濟論壇創始人兼執行主席克勞斯·施瓦布 (Klaus Schwab)在《第四次工業革命》一書中所言，目前 “不管在國家層面還是國際層面，用于管理創新成果的傳播、減緩顛覆性影響力所必需的制度性框架遠遠不足，甚至可以說是完全缺位”[1]。面對新一輪科技革命和產業變革浪潮不斷加速推進，建立健全與新興產業特點相適應的監管體系，提升新興產業監管模式的適應性和匹配性，不僅是立足當下解決短期內相關現實問題的迫切需要，更是面向未來抓住新一輪技術革命機遇，提升國家整體創造力、競爭力的必然選擇。

我國新興產業規模龐大、市場廣闊、發展迅速。據統計，2018年全國 “三新”經濟增加值為145369億元，占GDP的比重為16.1%[2]。新興產業作為我國培育經濟發展新動能、打造競爭新優勢的重要選擇，已然成為我國經濟實現穩定增長的支撐力量[3]。回顧我國新興產業發展歷程不難發現，新興產業的發展與其監管模式的演化息息相關。新興產業監管模式作為影響新興產業發展的關鍵變量，隨著人們認識的不斷深入和理念的不斷革新，經歷了一個漸進演化的過程，這在網約車發展過程中得到了充分印證。網約車是新興產業的一個典型代表，經過幾年時間的試錯探索，已經逐漸進入成熟期。中國是世界上第一個在全國范圍內承認網約車合法地位的國家[4]。截至2018年，中國網約車市場規模已超過2000億元[5]。從誕生到合法化，再到規范化、成熟化，網約車發展經歷了一個曲折過程，而其波浪式發展的背后，實際上映射出監管模式的變化。基于此，本文以網約車監管為切入點，對我國新興產業監管模式的演化過程進行學理上的剖析。

1 文獻回顧與理論框架

1.1 新興產業監管：國家治理體系的重要組成部分

技術創新與治理變革的關系是當前學界的焦點議題之一，如吳曉林[6]研究技術治理與科層制之間的雙向互動邏輯。新興產業發展對政府監管所帶來的挑戰，是技術進步倒逼政府治理變革的一個縮影。陳振明[7]基于歷史唯物主義觀點對其背后的哲學原理作了深刻闡述，指出 “生產力決定生產關系，經濟基礎決定上層建筑；技術是生產力中最活躍的因素，技術革新必定促進生產力的發展，并引起生產關系及經濟基礎的變化，進而推動包括國家或政府治理和意識形態在內的上層建筑的變革”。薛瀾等[8]認為發展新興產業如同 “刀鋒上起舞”，相關產業政策和政府監管就是其背后的威亞，能否用合適的力道引導其向山頂攀登而不是墜入懸崖才是需要關注的問題。這一認識在學界基本已成共識，大部分學者認為，面對新興產業的迅速崛起，當務之急是結合新興產業的自身特征及其所帶來的現實挑戰或問題，對現有監管模式主動進行變革，探索出一套與新興產業發展相匹配的新型監管模式。這種以 “問題—對策”為邏輯主線，對新監管模式的探討，構成了當前新興產業監管研究的主要內容和主流范式。

圍繞這一任務，學界提出了一系列富有啟發性的觀點，形成了3種比較有代表性的監管模式：①適應性監管模式。這種監管模式側重于對監管理念進行變革。在適應性監管理念下，監管內容和監管對象應根據實際情況靈活變化，監管政策的形成需要監管對象的互動參與，監管除了矯正市場失靈外，還能夠促進創新，實現其他政策目標。因此，對新興產業的監管要注重風險和效益這兩個政策目標的動態平衡，要重視互聯網、大數據等科學工具的應用，要加強多元主體之間的協同治理。此外，政策方向要 “明”，政策措施要 “輕”[8]。②合作監管模式。這種監管模式側重于監管主體方面的創新。例如，Molly等[9]認為面對共享經濟對監管所帶來的挑戰，應該重視政府以外相關主體的自我監管，將數字平臺作為監管的重要合作伙伴，而非對手或被政府監管的對象。卓越等[10]認為應該采取 “政府+平臺”二元監管模式對網約車市場風險進行監管。郭海等[11]從平衡視角出發構建政府與平臺的合作監管模式，提出合作監管模式運行實施的策略建議。還有學者[12]提出構建包括政府部門、平臺及相關企業、行業協會、社會在內的 “四位一體”共治監管模式。③敏捷治理模式。2018年世界經濟論壇發布了題為《敏捷治理：第四次工業革命時代政策制定過程的重塑》的白皮書，介紹了敏捷治理的背景、概念、方法和工具等，進而從總體上勾勒出敏捷治理這一新型治理模式的基本輪廓[13]。李曉方[14]以地方政府網約車監管政策文本為素材，分析敏捷治理在網約車監管中的應用現狀及其影響因素。薛瀾等[15]從治理原則、治理關系和治理工具3個維度構建傳統治理與敏捷治理的比較分析框架，提出新興產業走向敏捷治理的路徑與措施。除了以上3種代表性的監管模式以外，有學者提出一些其他觀點，如根據分享經濟的不同類型提出了 “差異化監管策略”[16]；有學者主張在傳統的監管維度之外加上科技維度，建立雙維監管體系，構建 “科技驅動型監管模式”[17]；還有學者認為在新興產業準入方面，應該采取激勵性規制的策略[18]。

總體看，既有文獻從不同角度分析新興產業監管所面臨的現實挑戰，提出了創新性的變革思路，這對從宏觀上把握新興產業監管模式發展方向具有重要意義。但現有研究仍存在可資拓展的空間：一方面，當前研究大部分側重于從理論出發探討 “應當如何”，而鮮有立足已有監管實踐對 “何以如此”這一問題進行分析。新興產業監管是一個極具實踐性的領域，監管模式的選擇是特定社會環境下多種要素或機制交互作用的結果， “應然”與 “實然”之間存在巨大差距。因此，立足實踐剖析監管的實際過程，對于理解現實路徑選擇和把握未來發展趨勢至關重要。另一方面，為數不多的關于新興產業監管實踐的研究大都以某一階段的監管現狀或特定監管政策作為主要關注點，從相對靜態的視角出發分析其背后的邏輯，缺乏動態視角下的歷時性研究。這種研究視角上的局限性使研究結論的適用性和解釋力大打折扣。

綜上所述，本文著眼于中國治理場景中的實際案例，并以一個較長的時間跨度作為觀察區間，從動態演化的視角出發剖析新興產業監管模式演化背后的機制和深層邏輯，進而嘗試對 “何以如此”這一問題做出解釋，以期為我國新興產業監管體系的建構和完善提供參考。

1.2 理論框架

過去數年，我國新興產業監管的理念、策略、方法等一直處于漸進演化過程中。值得注意的是，這一過程并沒有全部體現在正式的政策文本中，監管政策相對于監管實踐表現出明顯的滯后性，新興產業監管模式的實際演化過程遠比政策層面所呈現出的變化豐滿。因此，如果單純從政策變遷的視角和框架進行分析，可能無法全面、真實、準確地反映出演化的實際過程，而經濟學領域的演化研究為本文提供了有益啟發。很多演化經濟學研究者將普適達爾文主義中的遺傳、變異、選擇等作為解釋經濟系統演化過程的核心機制。例如，理查德·納爾遜和悉尼·溫特在《經濟變遷的演化理論》中認為慣例、搜尋、選擇環境為各種演化模型提供了基礎[19]；約翰·福斯特和斯坦利·梅特卡夫在《演化經濟學前沿：競爭、自組織與創新政策》中將變異、選擇、發展看作推動經濟系統質變與結構變遷的關鍵[20]。基于此，本文將以公共管理學科理論為基礎，同時借鑒演化經濟學 “遺傳—變異—選擇”的過程分析模型，從跨學科綜合視野出發構建分析新興產業監管問題的整體框架，如圖1所示。

圖1 新興產業監管模式演化的綜合分析框架

在本文分析框架下，演化的發生是3種關鍵機制共同作用的結果：①遺傳機制。遺傳機制由演化過程中的各種慣例性要素組成， “這些慣例起著基因在生物進化理論中所起的作用。慣例是有機體的持久不變的特點，并決定它可能有的行為 (雖然實際的行為也由環境來決定)”[19]。②變異機制。變異機制主要用于解釋系統內新奇事物的產生以及慣例的改變。一般認為，受各種因素的影響 (比如競爭)，組織不可能完全按照慣例行事，根據需要搜尋新奇，是組織演化發展的必然選擇。從這個角度看，變異機制是系統發展演化的關鍵。有學者甚至認為演化經濟學就是對經濟系統中新奇事物的創生、傳播和由此所導致的結構轉變進行研究的經濟科學新范式[20]。③選擇機制。當新奇出現后，會有兩種可能的結果，即被埋沒或被采納。這就涉及路徑選擇問題。選擇機制是關于組織或系統在演化過程中如何尋找和確定演化路徑的機制，其重點在于揭示變異或新奇在組織或系統中擴散的原因、時間和方式[21]。選擇過程也是系統適應內、外部環境的過程。

2 案例分析：網約車監管模式演化的路徑與特征

為了實現本文的研究目的，所選取的案例需要能夠反映新興產業監管模式的演化過程，同時具有一定典型性。我國網約車產業大致興起于2012年前后，當前行業發展已日趨成熟。而作為網約車發展的重要外部條件，網約車監管在過去幾年一直處于變革創新過程中，監管模式呈現出明顯的演化特征。豐富的實踐材料、較高的市場成熟度、清晰的演化脈絡使網約車監管案例能為本文研究提供扎實的實證支撐。以下本文將對網約車監管模式演化路徑與特征進行具體論述。

2.1 網約車監管模式演化的路徑

(1)合法化階段：約束性監管。從網約車進入我國市場到 “專車新政”出臺之前，由于認識上的局限，其合法性一直飽受爭議。作為一種新興業態，網約車在發展過程中表現出雙重面相：一方面，它提升了出行便捷程度，提高了資源利用效率，在一定程度上改善了城市交通狀況；另一方面，它帶來了一系列社會問題，如以 “燒錢大戰”為代表的市場惡性競爭，網約車與傳統出租車行業的沖突，顯著增加的安全風險等。面對這一新興業態，各地態度不盡相同，有的選擇放任觀望，有的則直接將網約車界定為 “黑車”。自2014年下半年開始，網約車的積極意義逐漸得到交通部的肯定。2015年10月，交通部發布《關于深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見 (征求意見稿)》和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法 (征求意見稿)》，面向社會征求意見。至此，盡管還沒有出臺正式的政策文件，但政府層面在網約車合法性問題上的態度已十分明確。

在合法化階段的初期，網約車監管基本處于 “灰色地帶”。兩個征求意見稿的出臺是政府對網約車實施監管的真正開端，且其內容大致反映政府監管的基本思路和框架。總體看，這一階段政府對網約車的監管以約束性監管為主，具體監管辦法參照甚至沿襲傳統出租車行業的監管思路，對經營主體、駕駛員、車輛、經營行為等作了嚴格要求，限制和壓縮了網約車的自由發展空間。

(2)規范化階段：模糊性監管。2016年7月，交通部等七部門聯合發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》 (以下簡稱為《暫行辦法》)。《暫行辦法》規定， “各省、自治區人民政府交通運輸主管部門在本級人民政府領導下，負責指導本行政區域內網約車管理工作” “直轄市、設區的市級或者縣級交通運輸主管部門或人民政府指定的其他出租汽車行政主管部門在本級人民政府領導下，負責具體實施網約車管理”[22]。此后，大部分城市相繼出臺網約車管理實施細則。截至2018年7月，全國有210個城市 (包括4個直轄市和206個地級市)出臺了網約車管理細則文件，覆蓋率達62.1%[23]。值得注意的是，各地的實施細則雖然都是在《暫行辦法》的框架下制定的，但在監管程度上存在很大差異，有的城市相對寬松，有的城市則非常嚴苛，總體而言， “加碼”現象比較普遍。

規范化階段，政府監管的最大特征就是模糊性，這主要表現為監管過程中的 “強政策—弱執行”。《暫行辦法》的出臺將網約車監管權下放到地方，賦予地方政府較大自主權，而大部分地方在實施細則中都對網約車的準入、運營等作了嚴格規定，抬高了網約車的合規門檻，監管明顯趨緊。但是，與內容上的嚴苛相比，實施細則的實際執行過程卻相對寬松。地方政府并沒有嚴格按照實施細則對網約車市場進行強力約束，監管具有很大的模糊性。在很長一段時間內，不合規定的車輛和駕駛員仍然可以提供服務，合規門檻的提高不僅沒能降低網約車行業所存在的風險，反而使相當一部分網約車再次成為 “黑車”。據統計，截至2018年7月，全國網約車車輛合規率僅為0.54%，司機合規率僅為1.1%[24]。

(3)成熟化階段：回應性監管。在地方層面，隨著對網約車認識的不斷深化，以及現有監管政策問題的日益凸顯，很多城市在實施細則出臺一段時間后對其進行修訂。在本輪修訂中，一方面，網約車準入門檻總體放寬，大部分城市降低了對車輛價格、軸距、排量、駕駛員戶籍等的限制，但也有一些城市結合實際需要增加了新要求，如有的城市要求新注冊的網約車必須為純電動汽車等；另一方面，網約車監管過程得到優化，如一些城市實現了出租汽車和網約車在駕駛員資格證上的統一或互認。在中央層面，2019年7—9月，國務院辦公廳相繼發布《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》和《關于加強和規范事中事后監管的指導意見》3個指導性文件。盡管這3個文件并非直接針對網約車，但對于在網約車領域構建與新業態相適應的監管模式具有重要的導向作用。此外，結合國家優化營商環境和推進對外開放的宏觀戰略部署，2019年12月，交通部等六部門對《暫行辦法》進行修訂，刪除了其中有關外商投資企業還應當提供外商投資企業批準證書的規定。

成熟化階段，網約車監管的回應性顯著增強。地方監管細則的修訂在很大程度上可以看作是對多元化利益訴求的整合，修訂后的內容更能反映地方差異化需要。在監管過程中，平臺公司的自我監管以及政府與平臺公司的合作監管得到了強化，監管方式更加多樣化。此外，網約車監管與其他國家治理活動之間的協調性也有所增強。

2.2 網約車監管模式演化的特征

(1)監管理念：從嚴格管控到包容審慎。通過梳理網約車發展歷程不難發現，隨著認識的不斷深化，政府在網約車監管方面的總體理念發生了明顯變化。在合法化和規范化階段，網約車監管以嚴格管控為主，如網約車發展初期，很多地方將其界定為 “黑車”；兩個征求意見稿的出臺雖然標志著網約車合法化已提上日程，但卻延續了傳統出租車行業的監管思路，對網約車運營實施嚴格約束；《暫行辦法》出臺后，各地制定的實施細則普遍提高了網約車的合規門檻。而到成熟化階段，網約車準入門檻總體降低，發展空間顯著拓展，政府監管漸趨寬松。這與政府對新業態的總體態度相符。2018年9月11日，李克強總理在考察市場監管總局并主持召開座談會時提出 “包容審慎”的監管方式，并詳細闡釋了其具體內涵，這為包括網約車在內的新興產業監管指明了方向。

(2)監管主體：從政府主導到多元合作。在網約車監管前期，監管權主要由政府掌握，相關政府部門通過出臺相應的政策對行業進行自上而下的監管。然而實踐表明，僅僅依靠政府力量是遠遠不夠的。政府雖然擁有很大監管權，但并不掌握網約車運營的相關數據和信息，難以真正觸及網約車的實際運作過程，因此，單一的政府主導型監管效率低下，甚至會監管失靈。隨著實踐不斷推進和監管日漸成熟，網約車平臺公司作為行業運營中樞，在監管中的地位顯著提升。一方面，政府和平臺之間的合作監管日益增強，這主要表現在監管分工和信息共享等方面；另一方面，平臺自我監管不斷完善，如 “滴滴”為加強安全管理制定了《滴滴安全職責規范》《安全隱患督查管理制度》等[25]。

(3)監管方式：從 “在場”監管到 “在線”監管。監管方式的選擇是影響新興產業監管效能的關鍵。早期的網約車監管與傳統出租車監管類似，主要采取現場檢查的方式對違規現象進行監管，并且這種現場檢查常常是通過 “專項整治” “嚴打”等運動式監管的形式來實施。然而實踐表明，網約車與傳統出租車在運營模式方面存在本質區別，用這種 “在場”監管的方式監管網約車，成本較高，且效率低下，無法為行業的持續健康發展提供保障。隨著網約車監管不斷走向成熟，傳統以現場檢查為主的 “在場”監管日漸式微， “在線”監管迅速興起。 “在線”監管興起的一個最典型表現就是數據監管的強化。早在2016年12月，交通運輸部辦公廳就發布了《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺總體技術要求 (暫行)》，對數據監管的具體技術要求作了詳細規定；2018年2月，交通運輸部辦公廳正式出臺《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺運行管理辦法》，進一步規范對信息交互平臺的管理；2019年8月，國務院辦公廳出臺《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》，再次明確要求加強政府部門與平臺數據共享。這表明網約車監管正在從 “在場”轉向 “在線”。

(4)監管責任：從 “政企發包”到 “有限責任”。從2016年出臺的《暫行辦法》可以看出，網約車發展初期，監管責任的劃分具有明顯的 “政企發包”[26]特征，即政府通過將網約車監管責任發包給平臺公司的方式來實現對網約車運營過程的監管。作為發包方，政府主要負責總體監督和控制，而諸如車輛準入審查、駕駛員資格審查、安全管理等具體監管工作則主要由作為承包方的平臺公司承擔。一般情況下，政府對網約車具體運營過程的直接介入相對較少，只有在出現問題時才會通過約談等負激勵措施進行糾正。2019年8月，國務院辦公廳發布《關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》，指出要 “科學合理界定平臺責任” “強化政府部門監督執法職責，不得將本該由政府承擔的監管責任轉嫁給平臺” “明確平臺與平臺內經營者的責任，加快研究出臺平臺盡職免責的具體辦法，依法合理確定平臺承擔的責任”[27]。這表明政府對網約車的認識發生了很大轉變，平臺公司的監管責任正逐步趨于科學化、合理化。

3 新興產業監管模式演化的機制與邏輯

結合上述對網約車監管案例的觀察與歸納，本部分將運用跨學科綜合分析框架對新興產業監管模式演化的內在機理進行剖析，并在此基礎上進一步分析其深層邏輯。

3.1 新興產業監管模式演化的內在機制

(1)遺傳機制——新興產業監管的路徑依賴。理論研究和實踐經驗都表明，在國家治理過程中，存在一種相對穩定并且能夠歷時傳遞的慣例性知識，這種知識如同生物學意義上的基因會對治理實踐的方方面面產生潛移默化的影響。新興產業作為國家治理的一個微觀場域，盡管屬于新事物，具有很多新特質，但它并非憑空產生，而是存在于特定的政治、經濟、文化、社會環境之中。過去制度條件和治理實踐中所形塑的宏觀 “脈絡”同樣會在新興產業監管中留下烙印，從而使新興產業監管表現出對既有經驗的路徑依賴。以網約車為例，雖然網約車是一種新業態，但其監管路徑中仍然包含了先前的某些 “慣例”。在合法化階段，網約車監管延續了傳統出租車行業的監管思路，以政府為主導，對行業準入、運營等進行嚴格管控，進而形成以約束性監管為主要特征的監管模式。在規范化階段，網約車監管采取具有中國特色的試驗方法，加快了監管模式的改進和創新。

新興產業監管中的路徑依賴可以從3個維度進行理解：①從功能維度看，路徑依賴是新業態產生初期維護社會秩序、建構監管規則現實而必要的選擇。一方面，監管相對于實踐而言，具有一定滯后性，新興產業在發展初期由于無規則可循，容易陷入 “野蠻生長”的無序狀態，從而帶來大量的社會問題，而過去的監管路徑盡管與新興產業不完全適應，但對于規避重大風險、維護社會穩定具有重要意義；另一方面，新興產業監管需要對傳統監管模式進行創新，但這并不意味著過去的經驗毫無用處，相反，很多 “慣例”在新興產業監管中同樣發揮著重要作用，它們或是可以直接適用于新興產業監管，或是可以為建構新監管體系提供思路上的啟發。②從過程維度看，對傳統監管經驗的路徑依賴程度會隨著時間推移而遞減。在新興產業發展初期，由于思維上的慣性和認識上的局限，傳統監管經驗有較大生存空間，監管模式的路徑依賴程度相對較高。隨著實踐的推進，傳統監管路徑的局限性會日益凸顯，創新性監管舉措不斷增加，現有監管模式中的某些 “慣例”會逐漸被創新性路徑所取代，進而使新興產業監管從路徑依賴走向路徑創新。③從內容維度看，新興產業監管中的慣例性知識會隨著實踐發展而不斷演化。慣例雖然相對穩定，但并非一成不變，這是它得以長期延續的關鍵。新興產業監管模式的演化是多元主體適應性互動的結果，在此過程中，相關主體對新興產業的認識日益全面，對新興產業的監管漸趨合理，適應性弱的慣例會逐漸被拋棄，適應性強的慣例會迭代延續，而有益的創新則可能成為 “新慣例”，這個過程的本質就是組織學習，正如有學者所言， “慣例的變化內生于組織的學習過程中”[28]。

(2)變異機制——新興產業監管的 “眾創”試驗。新興產業是生產力的一種新的組織方式，傳統監管思路和方法盡管有一定借鑒意義，但難以切中命脈。在實踐中推進監管創新是保障新興產業健康發展的必由之路。試驗作為具有中國特色的政策行為，既是新興產業監管中路徑依賴的一種表現，也是 “搜索新奇”、實現監管模式創新的重要方式。正如庫爾特·多普菲所言，學習和適應的最基本形式可能出現在 “試錯搜尋”中，或者更一般地出現在試驗之中[29]。值得注意的是，新興產業監管中的試驗雖然與傳統政策試驗具有相同的方法論內核，但從形式和策略上看卻是一種新的試驗模式。有學者指出，網約車等新業態的革命性意義在于，它形成了新型的規則生產路徑，展現了智慧社會建設進程中的 “眾創”試驗和秩序模式[30]。參考此觀點并結合我國網約車監管實踐，本文認為可對 “眾創”試驗這一概念的內涵進行豐富和拓展，并用它來概括新興產業監管中作為變異機制的試驗主義策略，以突出這一新型試驗模式與傳統政策試驗的區別。具體地，新興產業監管中的 “眾創”試驗主要體現在以下兩個方面。

第一，空間場域內的政府 “眾創”試驗。傳統的政策試驗通常由 “試點”和 “由點到面”這兩個核心部分構成[31]，即針對特定問題，先在少數試點地區進行政策探索和嘗試，然后再對其中的典型經驗進行推廣普及。而本文所述的網約車監管試驗則是以《暫行辦法》這一 “試驗性法規”[32]為起點，在全國范圍內同時發起試驗，各個地方普遍被賦予較大的政策自主權，可以結合本地情境制定實施細則，并根據實際需要不斷修訂。這實際上是將傳統的時間維度試驗轉變為了空間維度試驗。傳統的政策試驗是在有限的試點單位內開展，并且常常需要多輪嘗試才能確定出最優選擇， “在一些爭議較大的政策領域，如國企破產，經歷了20多年反反復復各有側重的試點之后，才最終通過了《中華人民共和國企業破產法》”[31]，這種試驗模式風險小，但耗時相對較長。而以網約車為代表的新興產業發展速度極快，并且國際競爭十分激烈，一旦錯過 “窗口期”，就可能在新一輪科技革命和產業變革浪潮中喪失戰略主動權，因此必須盡可能縮短試驗的時間跨度，降低試驗的時間成本。我國新興產業監管試驗的一個顯著特征就是將 “試點”由局部擴大到全域。各個地方在新興產業監管政策方面的差異性，客觀上使得不同形式、不同側重、不同程度的政策可以在較短時間跨度內同時開展試驗，進而有助于提升試驗效率，加速監管創新。

第二，自我監管過程中的企業 “眾創”試驗。新興產業的驅動力量是市場，運營基礎是技術，兩者的交匯點則是企業。企業是新興產業運營的中樞，也是數據信息等關鍵資源的絕對高地，這決定了企業自我監管必然會在整個新興產業監管體系中發揮重要作用。在本文所述網約車案例中，平臺公司的自我監管貫穿全程，無論是行程前駕駛員、車輛準入審查，還是行程中派單、安全保障，抑或是行程后服務評價、投訴處理，發揮實質性監管作用的都是平臺公司。自我監管在監管體系中地位的提升為平臺公司參與監管規則生產創造了條件，激發了這一關鍵主體在監管創新中的能動性和創造力。作為網約車監管試驗的組成部分，企業 “眾創”試驗包括兩種類型：①被動試驗，這種試驗常常以網約車運營過程中所產生的一些影響力較大的社會問題、輿論事件等為導火線，通過不斷解決問題、彌補漏洞來實現監管的完善和創新。②主動試驗，這種試驗由平臺公司基于自身利益邏輯主動發起，而政府會結合實際情況對其中不合理之處進行糾偏，進而在 “企業創新—政府糾偏”的循環往復中實現監管創新。

(3)選擇機制——新興產業監管規則的 “雙向建構”。創新性監管舉措只有經由特定選擇機制獲得合法地位，才能轉變為實際的行為規則。新興產業監管中的規則選擇機制與傳統產業不同，傳統產業監管規則的選擇是政府主導下的單向建構過程，而新興產業則是一種自上而下的政府建構與自下而上的企業建構相結合的 “雙向建構”過程。

第一，自上而下的政府建構。政府是新興產業發展的引導者，也是新興產業監管的第一責任主體。自上而下建構新興產業監管規則，是政府履行自身職能、推進宏觀戰略的必要手段。與傳統產業監管相比，在新興產業監管中，政府的規則建構功能明顯減弱。一方面，從作用范圍看，企業建構的興起稀釋了政府的監管權，企業建構與政府建構之間形成了一種默認的分工，其中政府主要負責從宏觀層面上對行業發展過程中的方向性、原則性、基礎性問題進行引導，其規則建構范圍相對縮小；另一方面，就政府建構本身而言，政府建構并不是一個封閉過程，政府的規則選擇過程需要整合吸納多方訴求，以提升其科學性、民主性，而在新興產業監管中，非政府主體在政府建構過程中的影響力顯著增強，從而使政府在規則選擇方面的權威受到一定削弱。

第二，自下而上的企業建構。企業是新興產業的直接監管者，也是新興產業運營的核心部門。在新興產業監管中，自律監管的地位大幅提升，企業等非政府主體的自主性和話語權顯著增強，進而在傳統以政府為主導的自上而下的規則建構過程之外，形成了一條新的自下而上的規則建構路徑。從功能分工的角度看，企業建構主要是在微觀層面上針對產業運營中的具體問題制定相應的監管規則。值得注意的是，在當前的監管實踐中，盡管企業建構在實際監管中發揮著非常重要的作用，但與政府建構相比，仍然處于從屬地位。一方面，在當前的制度環境下，企業建構是以政府的承認或默許為基礎的，因此需要與國家的宏觀發展方向相一致；另一方面，當企業建構的規則在實際監管中出現問題時，政府部門有權進行干預和糾偏，以維護社會公平正義。

3.2 新興產業監管模式演化的深層邏輯

(1)演化的動力——技術與制度的協同創新。技術與制度是影響新興產業發展的兩個關鍵因素，而對于這兩者之間的關系，學者們存在不同看法，技術決定論者認為技術變遷對制度變遷起決定性作用，而制度決定論者與此截然相反[33]。本文基于演化的視角認為技術與制度是一種協同演化關系，技術對制度或制度對技術的單向決定作用通常只存在于特定時間片段中，而在一個長期連續的時間線上，技術和制度是持續互動、協同演進的。技術的創新和變革常常會帶來一系列新情況、新問題，并對現有社會秩序造成挑戰，使原先處于相對均衡狀態的社會結構受到擾動，進而驅動相關制度的適應性變革。而制度的變革反過來會對技術產生影響，寬松的制度條件可以推動技術的進一步創新和擴散，趨緊的制度則會對技術創新起到抑制作用。制度與技術的協同演化就是在這兩個過程的循環往復中實現的。

新興產業監管模式的演化是技術與制度協同創新的結果。大數據、云計算、人工智能等新技術的興起催生了一批新興產業，這就要求對傳統的監管模式進行創新，而新興產業監管模式的創新又會直接改變技術創新和擴散的外部環境，進而對新興產業的發展產生影響，這種影響作為對監管模式創新的反饋，反過來會推動監管模式的再次創新。由此可見，技術與制度的協同創新構成了新興產業監管模式演化的內在動力。

(2)演化的核心——權力結構重塑。約翰·奈斯比特曾預測了未來社會發展的十大趨勢，指出從工業社會向信息社會的轉變是各種社會變化中最微妙，也最具爆炸性的[34]。到今天，人類社會已經步入信息社會的更高階段[7]，信息中所蘊涵的巨大勢能正在逐漸轉變為推動社會變革的現實力量，以數據為表象的信息權力的興起正在對傳統以行政權力為基礎的公共治理模式產生沖擊[35]。在新興產業發展過程中，信息權力的興起重構了傳統的權力格局，形塑了新的監管模式。例如，在本文案例中，盡管網約車監管模式的演化有多種具體表現形式，如監管理念、監管主體、監管方式、監管責任等方面的變化，但最核心的變化是權力結構重組。在網約車監管中，政府部門不再是唯一的權力主體，平臺公司作為產業運營數據信息的聚集地，成為新的權力中心，監管權力從壟斷走向共享，權力結構從金字塔式轉變為多中心、分布式。從這個意義上講，新技術的產生和運用不僅對經濟活動產生影響，而且對政治活動產生影響；新業態的出現不僅會帶來生產力新的組織方式，還會帶來權力結構的變革與重塑。

(3)演化的關鍵——風險與創新的動態平衡。 “風險社會”是對現代社會特征的一個基本判斷，現代科學技術的發展常常與風險相伴而行。新興產業作為技術進步和技術創新的產物，對社會所帶來的影響具有兩面性：①新業態孕育著巨大機遇，如果抓住機遇，將會為未來社會發展注入新的動力；②由于認識上的局限性、治理上的滯后性和技術本身的不確定性，新業態也會帶來一系列社會問題，增加社會風險。因此，新興產業監管所面臨的最大的現實挑戰在于如何在鼓勵創新與控制風險之間進行平衡，從而找出最適合具體情境的監管策略。新興產業監管既要能夠鼓勵創新，增強經濟發展活力，避免 “管得過死”，也要能夠將風險規避在合理范圍之內，維護社會穩定，不至于 “放得過寬”。在本文所述案例中，網約車監管模式的演化就是在控制風險和鼓勵創新之間尋求動態平衡的結果：在不確定性較高的時候，政府對網約車的監管偏向謹慎，而隨著認識的深化、監管能力的提升，以及產業發展的日益成熟，網約車監管則會逐漸轉向鼓勵和包容。

綜上所述，新興產業監管模式的演化是3種關鍵機制交互作用的結果，如圖2所示。既有的慣例性知識如同基因會對新興產業監管持續產生影響，這種路徑依賴在監管初期尤為明顯，而隨著監管模式不斷成熟，其作用有所減弱；新興產業監管中的變異機制作為提升監管有效性和推進監管模式創新的關鍵，主要是通過 “眾創”試驗來實現的，具體包括空間場域內的政府 “眾創”試驗和自我監管過程中的企業 “眾創”試驗兩種基本形式；新興產業監管模式的選擇是自上而下的政府建構和自下而上的企業建構相結合的 “雙向建構”過程，新監管模式中的一些內容會通過組織學習成為新的慣例性知識。總體看，新興產業監管模式演化動力是技術與制度的協同創新，演化核心是權力結構的重塑，演化關鍵是風險和創新的動態平衡。

圖2 新興產業監管模式演化的機制與邏輯

4 結語

當前新一輪科技革命和產業變革正在全球范圍內孕育興起，這恰與我國轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期在時間上相重。因此，把握此次變革機遇對于我國未來的發展具有十分重要的意義。新興產業是這場科技革命和產業變革的重要載體，也是將科技創新轉化為發展動能的關鍵，建立健全適應新興產業發展特點的新型監管體系，是推動產業持續健康發展，實現經濟轉型升級的基本保障。值得注意的是，新興產業監管是特定制度環境下多種復雜因素交互作用的過程，監管模式的選擇有其特定的現實條件和邏輯，因而總結和剖析既有監管實踐，理解 “何以如此”，對于把握新興產業監管的發展脈絡，以及判斷 “應當如何”至關重要。基于此，本文立足我國新興產業治理的現實場景，以網約車監管作為 “小切口”，從動態演化視角出發探討新興產業監管模式演化的內在機理和深層邏輯，試圖以此揭示出隱藏在我國新興產業監管圖景背后的 “地方性知識”，進而為監管體系的完善提供一定參考。通過研究可以看出，經過一段時間的探索，我國新興產業監管的理念、思路、方法等發生了明顯變化，監管體系日益優化，監管模式漸趨合理，監管效能不斷提升，適合新興產業發展的良好制度環境正在加速形成。但總體上看，當前的監管模式與新興產業的發展需求之間仍然存在一定差距，新興產業的活力尚未充分釋放。因此，未來要以我國 “加快建設創新型國家”的戰略要求為引領，進一步推進新興產業監管模式的變革與創新， “通過‘真槍真刀’的改革，最大限度地突破思想牢籠，最大限度地破除利益固化藩籬，最大限度地激活市場主體，最大限度地解放和發展以科技創新為先導的生產力”[36]，進而使科技創新真正轉化為發展動能。