民用無人機適用《芝加哥公約》第三條分條的正當性證成
——以“禁止對飛行中的民用航空器使用武力原則”為視角

姜丹

（華東政法大學，上海 200042）

無人機的用途范圍廣泛，涉及到中繼通信、污染監測、火災地震災難應援，甚至載貨載客運輸等關乎國計民生的重大項目。目前無人機與傳統的有人機之間的界限也變得越來越模糊，在未來的航空領域，如何保證無人機的安全和機上乘客及貨物的安全成為值得關注和思考的問題。1984年，《芝加哥公約》針對民用航空器被擊落的事件，為進一步加強國際航空安全，確立了“禁止對飛行中的民用航空器使用武力原則”。在無人機迅猛發展的今天，無人機是否同樣應受到“禁止對飛行中的民用航空器使用武力原則”保護，即《芝加哥公約》第三條分條所表述的“民用航空器”是否包括民用無人機。《芝加哥公約》第三條從航空器功能的角度分為民用航空器和國家航空器，依照法條的表述，如果無人機進行民用活動，應當被視為民用航空器，受到“禁止對飛行中的民用航空器使用武力原則”的保護。但是《芝加哥公約》第八條要求締約國對無人駕駛的航空器進行管制，以免危及民用航空器。該條款的表述似乎將無人機放置于民用航空器的對立面，因此第三條和第八條之間在無人機的適用上會發生沖突。本文主要就民用無人機是否適用《芝加哥公約》第三條分條展開論述，立足于公約條款之間的沖突，從條約解釋的角度探討了民用無人機適用第三條分條的合法性和合理性，以期完善國際民用無人機領域的法律規制。

1 對民用航空器和無人機的文義解釋

1.1 文義解釋原則

《維也納條約法公約》第31條確立的條約解釋的通則是有關國際條約解釋規則最權威和最簡明的表述。國際法委員會對條約解釋條款第31條的評注強調將約文優先（the primacy of the text）作為條約解釋的基礎。在協調當時繁多的條約解釋理論時，應當以約文優先的理論為主。條約解釋首先應當從文義解釋的角度進行，只有在文義解釋產生沖突，對條約的內容造成矛盾的情況下才會采取其他的解釋方法來處理。締約方的意圖通常都是采用文字的通常含義所表達出來的，所以在使用文義解釋時首先要考慮語句的一般含義。其次要遵循“上下文”規則，在語義分析的基礎上，根據不同語境確定某一條約遣詞造句的用意。

1.2 條約中“無人機”與“民用航空器”的含義

航空器是指通過機身與空氣，而不是由空氣對地面發生反作用的相對運動而獲得動力。從而在大氣中飛行的任何機器。國際民航組織承認的民用航空器種類包括氣球、滑翔機、飛機和旋翼機。其中飛機可以是陸地、海上或兩棲。飛機是有人駕駛還是無人駕駛并不影響其作為飛機的地位。未來，各類型飛機都可能有無人駕駛的版本。無人機是《國際民用航空公約》第8條意義上的無人駕駛飛機，它可以在沒有駕駛員的情況下飛行，并且可以從另一個地方進行操控。國際民航組織大會第35屆會議認可了這種對無人機的理解。無人機最大的特點是“無人駕駛而能飛行”，《芝加哥公約》第八條對無人機的界定為“任何無人駕駛而能飛行的航空器”，這一條的表述包括了軍用無人機和民用無人機，使得其適用的范圍更加廣泛。無人機并非真的無人，只是駕駛員通過遠程操控技術，而不在航空器上對其進行操控。“無人”代表的是遠程操控技術將駕駛員從駕駛艙解放出來，這就成為當前主流無人機概念的界定標準。如果無人機用于旅客運輸，仍不能以無人機上有人而不將其界定為無人機。

盡管在《芝加哥公約》制定之初，無人機的技術還處于剛剛起步的階段，主要是在軍事領域應用。但是通過第8條對無人駕駛航空器的規定可以表明，當時各個締約國已清晰的認識到無人機這一當時新興事物的存在。并且根據無人機的工作原理可以判定，其屬于一般航空器的范疇。在1984年簽訂《國際民用航空公約》第3條分條的修正案時，無人機已有了顯著的發展，并從軍用開始步入民用商用領域。因此，通過文義解釋，民用無人機屬于第三條分條中的民用航空器，應受到第三條分條所確立原則的保護。

2 民用無人機應包含于第三條分條的締約意圖

2.1 意圖說的內涵

條約解釋是為進一步明確當事國之間的權利義務關系，因此，條約解釋的核心在于探究當事國的共同意圖。采取此種理論主要是在本質上，條約是國家間的契約。此種條約解釋方法是通過條約締結時的用語含義即背景來推斷締約者的真實意思表示。通過解釋條約來解決如何以文字的外在表現形式，解釋締約方的真實意思表示，從而體現其對締約國的拘束力。國家應當遵守本國作出的承諾，這是國際法規則效力的來源，因此充分考慮作出承諾背后的動機，是辨析一項內容是否屬于承諾的基礎。

2.2 《芝加哥公約》第三條分條締結的背景

在民用航空領域，最為重要的是保障民用航空器及機上人員的安全。為了保障民用航空器的安全，各國從20世紀初期起便進行了不斷的努力。1919年簽訂的《關于管理空中航行的公約》確立了“無害通過權”，保障民用航空器可以未經批準經過締約國領土，1944年《芝加哥公約》的第五條也規定了類似的權利。《芝加哥公約》第三條（d）款規定：當締約國聲明負責管制該國航行器，即承擔保護該航空器安全航行的責任。對于該條款，可以理解為暗含締約國對國家航行器和民用飛機的義務，必須“充分考慮”此類民用飛機的安全。但是也可以看出，原始公約中的條文表述并不是十分具體明確。由于出現了一系列針對民用航空器的武力襲擊事件，迫使國際社會迅速采取了行動。對于《芝加哥公約》第三條的修正起到決定性的原因是，1983年9月1日，大韓航空的一家波音747客機誤入前蘇聯領空，被前蘇聯戰斗機擊落，客機上269人全部遇難，次年對《芝加哥公約》修改被通過。第3條分條可能是近年來公約最重要的修正，它指出每個其他國家都必須避免對飛行中的民用飛機使用武器。簡而言之，民用飛機不得被擊落。

2.3 對締約意圖的分析

在修正案制定前，ICAO要求其航行委員會緊急審查現有的國際航空法律文書，以防止“此類悲劇再次發生”。可以推斷該條約在當時制定的意圖主要是防止空難，最核心的意圖是為了保證民用航空器的安全尤其是機上旅客的安全。在1999年3月召開的一次會議上，ICAO進一步通過了一項宣言，目的是確認成員國承諾確保國際民用航空的安全和民用飛機的保護，會議敦促尚未批準《芝加哥公約》第3條分條議定書的國家批準其通過。隨著航空技術的發展，民用客機的載客人數日益提高，且航空具有高度的危險性，一旦發生擊落事件，機上的乘客及工作人員都很難幸免。實踐中對于禁止向飛行中的民用航空器使用武力這一原則存在著一些爭議，無論是國際習慣法還是國際習慣法，都沒有任何條件地完全禁止對民用航空器使用武力。盡管如此，我們也不能因此而認為民用無人機不受到該條的保護。如果民用無人機不受到第3條分條的保護，當其誤飛入他國領空，若被領空國擊落，會對世界各國人民造成難以預計的傷害。將無人機排除在第3條分條的適用范圍之外是與締約國意圖嚴重相悖的。從修正案的序言看出，其締約的原因是出于對人道主義的考量，要求保證民用航空器上的人員的生命安全，同時避免國家人民之間的磨擦，保證國際民用航空向安全有序的方向發展。通過對第三條分條的締約意圖分析，民用無人機完全應包括在條約調整對象之內。

3 民用無人機的納入是條約演化解釋的要求

3.1 條約演化解釋

在解釋條約時，應特別注意條約目的和宗旨的實現，為了使條約的規定與時俱進，有權解釋主體不僅應限制條約詞的字面意思，還應根據條約的宗旨和目的作出適當的解釋。這種解釋在一定程度上應該能夠彌補條約規定的不足，填補條約規定中的空白，縮小條約與現實之間的空白。一方面，條約利用語言工具傳達立法意圖，各國在締約時都力求條約內容明晰準確。但另一方面，由于國際社會的環境在不斷變換，條約所調整的經濟政治等社會關系也在不斷變化，條約的語義必然會隨著時間的推移而改變，這種變化通常不利于作出明確的解釋。與國內立法不同，條約的談判締結過程具有很大的挑戰性，締約國不能根據條款的含義，和立法解釋的形式，對條約的文件內容對其進行修改和調整進行調整。條約應當以其不變來面對社會的發展和變化，在條約解釋中，應當運用演化的、發展的、動態的解釋方法來面對條約解釋中出現的問題。條約演化解釋方法可能成為平衡法律穩定性與實效性的優選。

3.2 民用無人機的發展

無人機，特別是民用（商用）無人機的需求前景廣闊，航空領域技術先進的國家也正在積極開發民用（商用）無人機系統。最新的《IDC全球機器人與無人機消費指南》指出，盡管由于新冠肺炎疫情的影響，2020年全球機器人與無人機市場的整體支出略有下降，但相較2019年依舊增長了13.4%。在過去的幾年中，波音公司，空客公司，以及德國初創企業百合航空都參與了載人無人機行業并進行了類似的測試。在《芝加哥公約》訂立時，締約國商定了具體的權利和義務，以便安全、有序地發展國際民用航空，并在機會平等的基礎上建立國際航空運輸服務，并使之健康和經濟的運作。這些權利和義務原則上同樣適用于有人駕駛和無人駕駛民用航空器。

3.3 演化解釋對民用無人機的應用

演化解釋理論針對的是不斷變換發展的國際社會。目前，國際組織為民用無人機的應用作出了各項努力，無人機系統是航空系統的一個新組成部分，ICAO、各國和航空航天工業正在努力理解、定義并最終將其整合。無人機系統以航空航天技術的尖端發展為基礎，提供了新的和改進的民用、商業應用，并提高了所有民用航空的安全性和效率。在此情況下，條約所涉及的內容必然會發生改變，若依舊以幾十年前的經濟發展和社會背景來理解條約的內容，不僅無法適應時代的發展，反而有可能造成相反的后果。《公約》最開始涵蓋了未來可能涉及到的各種新情況、新情勢，顯而易見的，民用航空器屬于這種情勢。在這項廣泛而靈活的多邊協議的合作指導下，我們將繼續從他們的初衷中受益，該協議不僅可以適應無人駕駛飛機等新技術發展，且還可以應對全球合作政策方針和當前的環境和安全等事項。

4 結語

《芝加哥公約》并未排除對民用無人機的適用，第八條是針對無人機的單獨性規定，應當被視為為特殊條款。若法律適用發生沖突時，特別法優于一般法。即在民用航空器與無人航空器發生沖突時，適用第八條優先保護民用航空器。但是并不排除在一般情況下，民用無人機應受到的，尤其是第三條分條下的保護。從法律解釋的角度上看，民用無人機在文義上符合條約中民用航空器的定義，對民用無人機的保護符合該條的締約意圖，同時也適應了條約的發展趨勢。航空總是會有新的領域，《芝加哥公約》第三條分條這項工作是改編的，而不是替代1944年建立的《芝加哥公約》，因此依舊要在公約的框架內工作。