對畜禽養(yǎng)殖業(yè)征收耕地占用稅的思考

文│李卓昭 侯顯耀 張凱 李祥 舒燕（四川省南充市畜牧站）

劉曉丹（四川省南充市農(nóng)業(yè)信息服務(wù)站）

2018年12月29日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議通過了《中華人民共和國耕地占用稅法》（以下簡稱《耕地占用稅法》），并于2019年9月1日起正式施行，《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》同時廢止。自《耕地占用稅法》施行以來，一些地方開始啟動對畜禽養(yǎng)殖企業(yè)征收耕地占用稅的工作，并在行業(yè)內(nèi)引起廣泛關(guān)注和影響。筆者結(jié)合《耕地占用稅法》條款和當前畜牧業(yè)發(fā)展形勢，就是否應(yīng)該對畜禽養(yǎng)殖業(yè)征收耕地占用稅，談?wù)摿藗€人理解和看法。

一、《耕地占用稅法》條款解讀

1.《耕地占用稅法》條款內(nèi)容。

《耕地占用稅法》共16條，其中涉及對畜牧業(yè)征稅的有2條，分別為：第二條“在中華人民共和國境內(nèi)占用耕地建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個人，為耕地占用稅的納稅人，應(yīng)當依照本法規(guī)定繳納耕地占用稅。”；第十二條“占用園地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面、漁業(yè)水域灘涂以及其他農(nóng)用地建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物或者從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，依照本法的規(guī)定繳納耕地占用稅。”和“占用本條第一款規(guī)定的農(nóng)用地建設(shè)直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)設(shè)施的，不繳納耕地占用稅。”

2.稅務(wù)部門解讀。依據(jù)《耕地占用稅法》第二條和第十二條規(guī)定，結(jié)合配套發(fā)布的《中華人民共和國耕地占用稅法實施辦法》，畜禽養(yǎng)殖場占用土地建設(shè)的養(yǎng)殖圈舍等生產(chǎn)設(shè)施，如果土地性質(zhì)為耕地的，滿足占用耕地和建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物兩個征稅要件，應(yīng)當依法繳納耕地占用稅。如土地性質(zhì)為園地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面、漁業(yè)水域灘涂以及其他農(nóng)用地，可不繳納耕地占用稅。

3.行業(yè)部門解讀。由于《耕地占用稅法》沒有對畜牧業(yè)進行明確歸類，所以缺少農(nóng)業(yè)背景的律師或稅務(wù)人員僅按條款字面理解的農(nóng)業(yè)可能為種植業(yè)，若再帶有以征稅為目的導(dǎo)向，很容易出現(xiàn)認定偏差。若從立法目的、農(nóng)業(yè)分類及土地性質(zhì)等深層次邏輯來分析，畜禽養(yǎng)殖占用耕地可以不繳納耕地占用稅。

（1）《耕地占用稅法》立法的目的是保障糧食、豬肉等重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全。為了進一步促進合理利用土地資源、加大耕地保護力度，2018年我國對《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》進行了修訂，擬通過提高耕地占用稅稅額的方式加強土地管理，抑制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面積，保障國家重要農(nóng)產(chǎn)品安全。我國是世界上生豬生產(chǎn)大國和豬肉消費大國，素有“豬糧安天下”的說法，以生豬為主的畜牧業(yè)是我國 “菜籃子”“肉盤子”和經(jīng)濟平穩(wěn)運行的重要內(nèi)容，其關(guān)乎民生大事。若從《耕地占用稅法》保障重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全的立法背景和目的來看，不應(yīng)將畜牧業(yè)列為耕地占用稅征收對象。

（2）畜牧業(yè)是農(nóng)業(yè)的重要組成部分。從農(nóng)業(yè)的定義來看，農(nóng)業(yè)是通過對動植物的人工培育，實現(xiàn)能量轉(zhuǎn)化和取得農(nóng)畜產(chǎn)品，為人民生活和國家建設(shè)提供糧食、副食品及工業(yè)原料，是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。廣義農(nóng)業(yè)包括種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)、副業(yè)5種產(chǎn)業(yè)形式，狹義農(nóng)業(yè)單指種植業(yè)。我國作為世界人口大國，要確保農(nóng)業(yè)安全，必須要確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系安全，除了狹義農(nóng)業(yè)所指的種植業(yè)外，還應(yīng)包括林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)（即水產(chǎn)業(yè)）、副業(yè)等其他產(chǎn)業(yè)形式。

當前，我國脫貧攻堅已取得全面勝利，現(xiàn)在正加快推進實施鄉(xiāng)村振興，全面建成小康社會。隨著人民群眾生活水平不斷提高，肉蛋奶等畜產(chǎn)品需求日益旺盛，其消費量逐年穩(wěn)步提升，所以需鼓勵發(fā)展畜牧業(yè)以適應(yīng)人民生活需求。另外，畜牧業(yè)作為農(nóng)村區(qū)域的主要經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)值通常占到農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的30%～50%，貧困地區(qū)產(chǎn)值占比更高，所以是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收的主要抓手，經(jīng)濟效益與社會效益較為顯著。筆者認為，狹隘地將畜牧業(yè)單獨于農(nóng)業(yè)之外，并加以征收耕地占用稅不符合國家穩(wěn)步推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的總體要求，不符合保障重要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)安全的現(xiàn)實需要。

（3）畜禽養(yǎng)殖用地屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。按照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，按用途將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用土地三大類，其中農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等，其中耕地只屬于農(nóng)業(yè)用地的一種細分類型。

按照《中華人民共和國畜牧法》《關(guān)于促進規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖有關(guān)用地政策的通知》和《關(guān)于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理有關(guān)問題的通知》等法律和文件規(guī)定，明確指出：規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整用地，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；設(shè)施農(nóng)業(yè)屬于農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，可以使用一般耕地，不需落實占補平衡；養(yǎng)殖設(shè)施包括養(yǎng)殖生產(chǎn)及直接關(guān)聯(lián)的糞污處理、檢驗檢疫等設(shè)施，養(yǎng)殖設(shè)施允許建設(shè)多層建筑；設(shè)施農(nóng)業(yè)用地不再使用的，必須恢復(fù)原用途，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地被非農(nóng)建設(shè)占用的，應(yīng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，原地類為耕地的，應(yīng)落實占補平衡等規(guī)定，都是將畜牧業(yè)用地定義為農(nóng)業(yè)內(nèi)部使用，且占用一般耕地不需要落實占補平衡，而被非農(nóng)建設(shè)占用的則需要。

按照《中華人民共和國耕地占用稅法實施辦法》第二條規(guī)定，耕地占用稅的納稅主體應(yīng)該為辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)和未經(jīng)批準占用農(nóng)用地從事非農(nóng)生產(chǎn)的單位和個人，而畜禽養(yǎng)殖場建設(shè)用地按農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理，既不需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)（報自然資源局備案），養(yǎng)殖生產(chǎn)過程中也未改變土地農(nóng)業(yè)用途，符合土地規(guī)劃使用要求，不滿足《耕地占用稅法》耕地占用稅征收對象條件，不應(yīng)征收耕地占用稅。

二、征收耕地占用稅對畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的影響

按照法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理，并沒有明確畜禽養(yǎng)殖用地就是農(nóng)用地，在概念上存在模糊性，稅務(wù)部門依照《耕地占用稅法》征收耕地占用稅時，養(yǎng)殖業(yè)主往往難以自證。如果對養(yǎng)殖企業(yè)全面推進征收耕地占用稅，可能對當前現(xiàn)代畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展產(chǎn)生影響。

1.進一步壓縮養(yǎng)殖空間。近年來，全面考慮基本農(nóng)田避讓、養(yǎng)殖污染治理和動物疫病防控等需要，畜禽養(yǎng)殖場建設(shè)已經(jīng)“上山進溝”。面對丘陵地區(qū)土地分布零散、基本農(nóng)田“上山”、林地嚴格管控等現(xiàn)實，養(yǎng)殖場建設(shè)選址一直是畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的比較難的問題。《耕地占用稅法》施行以后，新建養(yǎng)殖場選址需避開一般耕地，可選擇的空間將被擠壓。以丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)大市—四川省南充市為例，南充市農(nóng)用地面積占區(qū)域總面積的83.55%，農(nóng)用地中耕地占比43.07%，林地占比29.71%，園地草地占比5.24%，其他農(nóng)用地占比24.97%，避開耕地和林地之后，可供養(yǎng)殖業(yè)選址的空間不足農(nóng)業(yè)用地的30%，要從中選擇適宜畜禽養(yǎng)殖發(fā)展的土地更加困難。

2.進一步提高用地成本。隨著近20年來畜禽規(guī)模養(yǎng)殖的快速發(fā)展，畜牧養(yǎng)殖用地需求旺盛，較好用的低山荒坡很快用完，除基本農(nóng)田之外的一般農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)費價格也逐年上漲，養(yǎng)殖用地成本長期居高不下。

同時，養(yǎng)殖“上山”不可避免涉及林地，如果想使用III、IV類林地或退耕還林林地，則需要辦理林地使用手續(xù)，繳納每平方米20元的植被恢復(fù)費或生態(tài)林補償款，每畝林地使用成本達2萬元以上。當占用的一般耕地被列入征稅對象后，以四川省為例，80%以上區(qū)域耕地占用稅適用稅額23～30元/平方米，養(yǎng)殖場每使用1畝耕地需要繳納耕地占用稅1.5萬元以上，以建設(shè)1個存欄1000頭規(guī)模的生豬育肥場使用4畝耕地測算，養(yǎng)殖場就耕地占用稅單項成本將增加6萬元，這樣就推高了養(yǎng)殖用地成本，再加上養(yǎng)殖環(huán)保和疫病防控設(shè)施的投入，更加提升了生豬養(yǎng)殖成本和市場價格。

3.進一步挫傷養(yǎng)殖積極性。為加快恢復(fù)生豬生產(chǎn)、提高市場豬肉等畜產(chǎn)品供應(yīng)能力，2019年以來國務(wù)院各相關(guān)部門連續(xù)出臺了一系列利好政策，用以提高生豬養(yǎng)殖用地取得率，降低用地成本，有效破解了生豬生產(chǎn)“沒地養(yǎng)”的痛點。在利好政策的刺激下，養(yǎng)殖企業(yè)（業(yè)主）投資發(fā)展積極性空前高漲，新建了一批標準化規(guī)模豬場，新增生豬產(chǎn)能為全國生豬生產(chǎn)恢復(fù)提供了有效支撐。《耕地占用稅法》對新建規(guī)模養(yǎng)殖場征收耕地占用稅可能進一步加大養(yǎng)殖企業(yè)（業(yè)主）負擔(dān)，為生豬養(yǎng)殖項目落地建設(shè)可能帶來障礙，可能與當前降費減負支持生豬產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策形勢相悖，造成既想吃肉又不支持發(fā)展的不良風(fēng)氣，挫傷養(yǎng)殖積極性，不利于全面恢復(fù)生豬生產(chǎn)工作推進。

4.不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展。

隨著農(nóng)業(yè)面源污染治理工作的深入推進，一方面畜禽養(yǎng)殖污染治理刻不容緩，另一方面化肥農(nóng)藥減量勢在必行，而畜禽糞污資源化利用是解決畜牧業(yè)和種植業(yè)污染問題，促進農(nóng)業(yè)內(nèi)部有效循環(huán)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的有效手段。在種植園區(qū)內(nèi)合理布局標準化規(guī)模養(yǎng)殖場既可規(guī)范畜牧業(yè)發(fā)展秩序，提高養(yǎng)殖糞污收集處理能力和重大動物疫情防護能力，又可實現(xiàn)畜禽糞污就近就地還田利用，并有效解決因種養(yǎng)分離造成的土地規(guī)模不匹配、還田設(shè)施不配套、糞肥使用成本高等系列問題。對占用一般耕地的畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場征稅，不利于種養(yǎng)循環(huán)模式構(gòu)建和綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

5.不利于鄉(xiāng)村振興計劃推進。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，確保國家糧食安全和重要農(nóng)副產(chǎn)品有效供給是“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重點目標任務(wù)。習(xí)近平總書記強調(diào)，“鄉(xiāng)村振興，關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)要振興”，廣大農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)振興是以農(nóng)業(yè)為主，而畜牧業(yè)既是壯大農(nóng)村經(jīng)濟的主力軍，又是增加農(nóng)民收入的支柱產(chǎn)業(yè)，屬于重點支持和發(fā)展對象。畜牧業(yè)向“規(guī)模化、標準化、生態(tài)化”方向發(fā)展既是新時期畜牧業(yè)發(fā)展要求，也是鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實需要。隨著現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展推進，畜禽養(yǎng)殖用地已超過養(yǎng)殖環(huán)保成為制約現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展最關(guān)鍵的要素，靈活使用和管理農(nóng)業(yè)設(shè)施用地對促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展十分重要。對占用一般耕地的畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場征稅，不符合現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的利益與要求，可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)興旺效果大打折扣。

三、意見和建議

由于畜禽養(yǎng)殖用地的屬性不明確，缺乏明確定位與規(guī)劃，《耕地占用稅法》的施行可能對畜牧業(yè)發(fā)展帶來沖擊。為進一步澄清疑慮，破解現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的制約因素，營造良好的畜牧業(yè)發(fā)展氛圍，筆者現(xiàn)提出以下幾點建議。

1.明確畜禽養(yǎng)殖用地屬性。目前的法律法規(guī)規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理，沒有明確畜禽養(yǎng)殖用地就是農(nóng)用地。一是概念上存在模糊，不利用于類似《耕地占用稅法》這種跨行業(yè)法律對畜牧業(yè)農(nóng)業(yè)性質(zhì)的認定。二是利用上存在限制，雖然當前明確“養(yǎng)殖用地屬于農(nóng)業(yè)用地”，但又有“不能破壞種植條件，不能破壞耕地的耕作層”的要求相矛盾，這與現(xiàn)代畜牧業(yè)集約化、設(shè)施化發(fā)展趨勢不符。

建議在法律法規(guī)中明確畜禽養(yǎng)殖用地為農(nóng)用地，從單純對農(nóng)用地物理狀態(tài)的認識轉(zhuǎn)變?yōu)閺慕K端農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)行為和生產(chǎn)數(shù)量來確定農(nóng)用地性質(zhì)，在不占用基本農(nóng)田的前提下，允許使用其他類型農(nóng)用地建設(shè)養(yǎng)殖圈舍（含多層）等生產(chǎn)設(shè)施及飼料庫房、防疫和無害化處理設(shè)施、管理生活用房等輔助設(shè)施，切實解決畜牧養(yǎng)殖發(fā)展用地難題，穩(wěn)定和促進現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。

2.明確減免耕地占用稅。盡管以生豬為代表的畜牧業(yè)與以水稻、小麥和玉米為代表的種植業(yè)對保障國家糧食安全具有同等重要的戰(zhàn)略地位，因為都屬于國家扶持的對象，但個別地方為彌補財政缺口不管不顧，開始對畜禽養(yǎng)殖企業(yè)征收耕地占用稅，更有甚者對早已建成的畜禽規(guī)模養(yǎng)殖企業(yè)（業(yè)主）隨意征收、超額征收耕地占用稅，給以生豬為代表的畜牧生產(chǎn)帶來影響，也給我國畜產(chǎn)品供給安全增加了不穩(wěn)定因素。建議國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門會同稅務(wù)部門對《耕地占用稅法》做進一步解讀，或利用目前《畜牧法》修訂契機，明確畜禽養(yǎng)殖業(yè)屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)范圍，不屬耕地占用稅征收對象或納入免征對象，有力破除耕地占用稅征收亂象。

3.穩(wěn)定支持畜牧發(fā)展政策。2019年，國務(wù)院及各省先后出臺的一系列支持恢復(fù)生豬生產(chǎn)的金融保險、信貸融資、養(yǎng)殖用地、環(huán)評管理政策，調(diào)動了畜牧生產(chǎn)發(fā)展的積極性。但部分政策如涉及養(yǎng)殖場貸款貼息和保險提額等優(yōu)惠政策有效時間僅1年，養(yǎng)殖用地優(yōu)惠政策文件有效期為2～5年，長期養(yǎng)殖者害怕后期政策有變，前期政府鼓勵發(fā)展的事業(yè)在后期變成后整治對象，想養(yǎng)又不敢養(yǎng)的情緒明顯，不利于全面恢復(fù)生豬生產(chǎn)和生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展。

2020年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，明確促進畜牧業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、全面提升畜禽產(chǎn)品供應(yīng)安全保障能力是一項長期而艱巨的任務(wù)，建議把生豬養(yǎng)殖用地保障和信貸保險等優(yōu)惠支持政策長期固定下來，并延伸到畜牧業(yè)其他畜種，為現(xiàn)代畜牧業(yè)穩(wěn)步發(fā)展提供持續(xù)保障和政策支持。

4.完善畜牧發(fā)展用地規(guī)劃。一段時間以來，畜牧養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理，而農(nóng)用地規(guī)劃大多以種植業(yè)為主，沒有把畜牧養(yǎng)殖用地納入專門規(guī)劃，也沒有把畜牧養(yǎng)殖用地同農(nóng)業(yè)種植業(yè)用地一起統(tǒng)籌規(guī)劃，面對當前基本農(nóng)田不能占、荒山荒坡不規(guī)劃使用、林草地不能合理使用再加上后非瘟?xí)r代嚴苛的防疫要求, 畜禽養(yǎng)殖面臨無地可用的尷尬境地。建議各地結(jié)合當?shù)貐^(qū)域環(huán)境承載力、畜牧經(jīng)濟發(fā)展目標、生態(tài)環(huán)保、疫病防控等因素，制訂畜牧業(yè)養(yǎng)殖用地規(guī)劃和用地指標，盡可能滿足畜牧業(yè)發(fā)展和糞肥還田消納等用地需求，切實做到畜禽養(yǎng)殖發(fā)展有空間，用地有保障。

5.有效降低畜禽養(yǎng)殖用地成本。畜牧養(yǎng)殖用地通常會選擇質(zhì)量等級較差的一般耕地，相較于種植用地其產(chǎn)出和效益更好。同時，因林地或林地周邊往往離人戶較遠，生態(tài)環(huán)境與防疫條件優(yōu)良，也是近年來畜禽規(guī)模養(yǎng)殖發(fā)展的選地方向。盡管當前政策條件下生豬養(yǎng)殖可以使用III 級以下林地，但較高的林地補償費、林木補償費等其他收費項目會勸退大多數(shù)業(yè)主的養(yǎng)殖意愿。允許使用一般耕地和III級以下林地從事標準化畜牧養(yǎng)殖，不僅能有效利用土地資源，拓寬畜牧養(yǎng)殖空間，提升林區(qū)土壤肥力，還能加快老殘林更新和低質(zhì)林提升，是一件促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境、提升農(nóng)林質(zhì)量的好事。因此，建議對使用一般耕地和林地開展適度規(guī)模畜禽養(yǎng)殖活動的，減免土地使用各項行政收費和林地植被占用費等各項費用，切實減輕畜禽養(yǎng)殖的用地成本。