邁向安全韌性城市：重大突發公共事件的治理挑戰與應對

彭勃 劉旭

摘要：剛性治理是我國城市政府應對突發公共事件的主要技術邏輯，在歷次危機治理與政府體制的動態調整中，這種剛性邏輯趨向強化，造成公共危機治理體制與復雜性危機治理需求之間的失衡風險，并凸顯出我國危機治理體系碎片化、機制常態化、手段單一化等剛性特征，深刻反映了我國公共危機的復雜性特征與治理的棘手性。韌性治理是對我國公共危機剛性治理限度的超越，是提升我國城市重大突發公共事件治理效能的可行路徑。可以從制度、組織、技術三個層面構建公共危機韌性治理的實現路徑和治理策略。制度韌性是公共危機治理的制度體系，體現的是以政府與其他利益相關主體所組成的協作治理系統所具備的穩定力、恢復力和適應力;組織韌性是政府等組織實體在結構與行動兩個維度的韌性，表征為可靠性和彈性在結構和行動中互相結合;技術韌性是剛性技術與彈性技術的有機統一和緊密耦合，是組織韌性的具體實現方式，也是與制度和組織適配的危機治理“抓手”。統籌發展與安全需要韌性治理機制的設計與實現，不僅關乎我國城市治理危機治理績效，更是走向安全韌性城市的必由之路。

關鍵詞：城市安全;公共危機;治理失衡;韌性治理

中圖分類號：D630.8? 文獻標志碼：A? 文章編號：1008-2991（2021）03-016-011

發展與安全是城市治理的永恒意圖。在國家治理現代化轉型的進程中，城市越來越成為一個日益復雜的巨系統和生命體，成為各類風險和社會問題集中聚集的場域，其脆弱性特征顯著。隨著城市規模迅速擴大、人口結構復雜化和城市功能多元化，特大城市在城市運行、公共安全、社會穩定、生態環境等方面治理難度不斷升級。[1]一方面，城市治理外部環境日趨復雜化。城市是政府經濟、社會和文化活動的中心，地域、人口和資源的集中特征使其成為“黑天鵝”與“灰犀牛”等不同類型風險交相演繹的場域。在城市研究的話語里，這些風險所具有的特征常被定義為“VUCA”，即復雜性（Complexity）、模糊性（Ambiguity）、不確定性（Uncertainty）、波動性（Volatility），這些特性在城市治理中不斷激烈、交織和烈化，形成了城市風險治理的復雜外部環境。另一方面，城市治理內部結構日趨“緊密”和“失活”。新公共管理運動以來，國內外政府體制機制改革的總體方向是整合行政資源打造一整套用于控制復雜公共事務的“整體性治理”模式，即通過行政流程的優化和再造、行政資源的匹配和對接、行政部門間的聯動與協同，將復雜問題化約為部門化、行政化、標準化操作的行政問題的取向。在此背景下，城市公共危機治理環境復雜性與城市治理結構與功能的失活表現為兩種截然不同和相互沖突的張力與對峙。在此過程中，危機治理的績效只會不斷走向對立的反面，制造出更多的風險和復雜性，最終威脅城市系統的穩定和安全。本文關注我國城市公共危機事件過程中的挑戰及政府應對策略，在剖析具體問題的基礎上，從危機治理理論層面對當下我國城市公共危機治理的制度邏輯作出反思和重構。

一、城市公共危機應對的技術治理路徑

改革開放以來，技術治理已成為我國當下城市社會治理領域決策和行政的主導邏輯[2]。學界對技術治理的定義主要有兩條路徑：一是基于政府信息化創新的技術治理。這一路徑聚焦于政府部門利用信息技術手段革新治理流程與部門形態的創新實踐;二是作為行政技術的技術治理。這一路徑強調政府行政的科學化、標準化和規范化，旨在繞過政府管理中既有的深層次難題，通過行政過程、手段和策略的復合性運用和機制創新等實現治理目的。[3]技術治理天然地蘊含了雙重屬性：一是工具屬性，通過理性化、科學化的信息技術創新亦或是行政技術達成治理目的;二是價值屬性，即技術治理不可避免地蘊含會成為政治意志表達的載體與實現工具。然而，由于技術治理自身不能突破行政機構的內在缺陷，尤其是在行政體系傳統弱勢領域即大規模預防型治理事務中，并不能有效推進治理現代化，這在重大突發公共事件治理過程中表現得尤為明顯。[4]

在突發公共事件的應對行動中，技術治理邏輯同樣主導著危機治理的政策實踐。從定義看，突發公共事件一般指一種危及全體社會公眾生活和利益的突發性的事件。事件的“突發性”、處置方式的“模糊性”、以及問題演進的“不確定性”是其主要特征。因此，政府應對突發公共事件的政府治理行為天然地存在滯后性和被動性，往往在危機發生之后才能針對危機采取最大程度上可降低危機影響的治理方式。危機治理的政府行動愈加趨向為可防可控的靜態事件、將危機應對技術視為一種由固定的流程和減災技術的技術治理趨向。所謂公共危機的技術治理，是指在危機防控的整個流程中，政府表現出一種利用以政府科層為主體的治理系統對整個危機事件進行精密的切割與解構，以降解危機的復雜性和達到抑制危機的效果。在此過程中，政府部門解決危機問題的方式遵循的仍然是常態科層管理的邏輯，亦或是應急預案編制的有限內容，總體上使得危機治理的政策實踐呈現為以“確定性治理”應對“不確定性危機”的剛性邏輯。

這種剛性的技術治理邏輯在政府行政的不同場景中支配著危機應對的政府行動。在政府危機應對的具體行動中，政府綜合運用各種類型的治理技術對危機進行控制和消解，這種取向實際上是圍繞“危機”這一事件要素與“科層”這一結構要素，組合形成不同的關系類型。因此，本研究從“危機”和“行政”二元主體的角度，從“復雜性”和“治理結構”兩個維度，對公共危機應對中政府技術治理行為進行了類型學劃分。根據治理系統的結構間的關聯程度，可以分為松散耦合和緊密耦合兩種特征，前者代表治理系統各組成部門之間聯系和互嵌的程度相對較低，后者則較高;根據危機事件本身的復雜性程度，可以將危機分為高度復雜性危機與低度復雜性危機兩種類型。高度復雜性危機與低度復雜性危機相比，緊迫性、破壞性和不確定性更大，造成的社會危害后果一般也更為嚴重。從技術治理的視角觀察我國公共危機治理的實踐探索，可以將危機治理的技術工具大致劃分為壓力-動員型技術、刺激-處置型技術、自主-協商型技術、參與-協同型技術四種類型（如下圖所示）。

其一，壓力-動員型技術。這是緊密耦合的治理系統在面對復雜性危機時的一種緊急動員的治理技術。這種治理技術針對的是波及范圍廣、威脅程度較大的公共危機類型，這類公共危機常常造成全國性的治理挑戰，常規治理機制不足以應對這類危機復雜化的治理需求，需要舉國體制的壓力動員以實現資源的緊急動員和決策的統一執行能力。[5]SARS和新冠等歷次席卷全國的公共衛生危機就是這種治理技術廣泛應用的典型案例。其二，刺激-處置型技術。這種治理技術是治理系統處于緊密耦合的狀態，而危機不具備太大的緊迫性等復雜特征時所采用的一種治理技術。這種技術的使用常常具有“觸發”特征，其錨定的對象多是一種長期存在的治理難題，其雖表現出低度復雜性，但有向高復雜危機事件演變的可能性，因此也需要治理系統對其進行及時識別和應對[6]，其廣泛應用于大多數頑疾公共問題治理或環境鄰避等集體性事件的維穩行動中。其三，自主-協商型技術。這是治理系統處于松散耦合的狀態和外部危機處于低度復雜性時采用的一種治理技術，其錨定的是與公眾日常生活相關性較大的潛在危機或有成熟應急預案的一般化危機，其以引導公眾有序參與為主要特征，以提高治理的有效性和合法性為主要目標。[7]這種治理技術主要應用于防災減災等危機預防和群防群治的集體行動中。其四，參與-協同型技術。這是危機復雜性程度較高，但治理系統處于松散耦合狀態時應用的一種治理技術。這種技術錨定的是具有地域化、群體化和事件化特征的公共危機，這類危機的威脅范圍有限但烈度極大，常常造成區域性治理停擺事件的產生，因而需要引導全國市場、社會力量的協同參與達成及時有效的危機救援。這種治理技術主要應用于地震、洪澇等自然災害造成的區域性治理停擺的危機事件中。

由于公共危機具有演化特性，因而以上治理技術的類型學劃分預設了單一危機不僅僅存在一種危機治理技術的前提假設。在危機發生的不同階段或者同一階段的不同治理階段、環節和領域，都可能存在不同技術手段的組合使用。例如，危機的響應、應對和災后恢復的不同階段，對技術治理工具的要求也不盡相同。從這四種類型的分析結果看，治理系統的耦合程度決定了治理技術的特質，壓力-動員型治理和刺激-處置型治理兩種技術類型具有明顯的剛性特征，而自主-協商治理與參與-協同治理則相對地具有彈性特征。剛性治理是危機治理系統內部各組成部門之間高度關聯的狀態，彼此間的協調水平和互相影響的程度都較高，適應了突發性、緊迫性的危機治理需要。與西方發達國家相比，我國在危機中脆弱性更大，從過去幾十年的危機應對歷史看，剛性治理是我國絕大部分危機治理改革的主要趨勢以及危機治理中采用的主要技術類型。例如，2003年SARS危機之后我國政府從中央到地方逐步建立起的整體性公共危機治理框架。此框架以應急預案、應急體制、應急機制和應急法制構成的“一案三制”體系為主要內容，提供了應對危機的具體操作程序和辦法，引導了我國危機治理體系和相應的政府機構改革的轉型趨勢。有學者將這種趨勢總結為從“綜合協調體制向統一指揮、權責一致、權威高效體制轉變;從多部門協同應對向更加專業化、職業化管理轉變;從臨時性指揮機構向常設制、常態化治理組織轉變;從側重應急處置向危機管理的全過程轉變”。[8]但這種危機防控體系在根本上還是處于政府科層化運作的框架內，通過緊密耦合的治理系統發揮功效，相應的治理技術以“壓力-動員”和“刺激-處置”為主，因而跳脫不出剛性治理的制約。

二、從新冠肺炎疫情危機應對看剛性治理邏輯及其限度

那么，公共危機應對中技術治理的剛性問題是如何呈現的呢？從新冠肺炎疫情危機防控中可見一斑。本文認為，此次新冠肺炎疫情應對反映的是我國危機治理體制的剛性限度問題和危機治理體制韌性的缺失，根本癥結是治理制度、組織和技術沒有滿足公共危機中復雜的治理需求。面對新時代我國公共危機治理的挑戰，本文將對我國危機治理失靈的種種表現做一深刻剖析，并從“韌性治理”的分析視角，思考我國公共危機治理的韌性機制建構。從此次新冠疫情危機的應對行動看，我國公共危機治理中的問題突出表現為以下幾方面。

（一）治理體系碎片化與危機防控整體化的失調

我國政府結構是由橫向層級政府和縱向職能部門共同構成的“條塊”結構，與此對應，我國公共危機治理的制度安排也受到“條塊關系”的影響：一方面，公共危機的防控由各級政府的職能部門負責，強調的是危機治理的專業化面向;另一方面，各級政府又對危機處置具有屬地管理的責任，強調的是危機治理的整體性面向。“條線部門”履職的專業性特征使得其在危機信息的處理上具有優勢，公共危機治理中，“條線部門”一般負責對危機信息的收集、識別和界定。而由于層級政府在危機治理上具有屬地管理權，則最終的信息發布和危機決策的大部分權力往往都落在地方政府行動框架內。在理想的治理情境中，職能部門和層級政府能夠權責明確、各司其職、互相配合，對危機的信息識別、危機決策和防控處置做出專業與統一的應對行動。而在現實的環境里，條塊關系往往難以得到有效整合，從而呈現出“條塊分割”的碎片化特征，即由于職能部門和層級政府受有限理性、利益分割和協調困難等因素影響，二者關系往往處于一種目標分散、不可調和、甚至互相制約的緊張狀態。由于公共危機是一種緊迫性、不確定性和復雜性的突發事件，情況復雜、涉及面廣，往往需要眾多政府部門的共同參與和應對，因此，公共危機治理強調政府統一指揮和整體調度的制度安排。這種整體性需求與碎片化的危機管理體制顯然格格不入。當需要政府整體性履職的危機治理安排遭遇碎片化的政府行政體制時，危機治理的整體性能效都會受到削弱，也就會發生碎片化結構與整體性需求之間的“治理失調”現象。

在新冠肺炎疫情防控中，為了突破應急管理碎片化的問題，國家與政府主要采用的是“壓力-動員”型技術，由國務院牽頭、各地方政府響應，成立了“應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情聯防聯控機制”，“條”與“條”職能部門間的協同得以優化，強化了疫情期間重點物資和醫療資源的統一調度，滿足了疫情防控的需求，對緩解危機的破壞效果和惡化升級起到了非常重要的作用。但從另外角度看，這次疫情治理“塊”與“塊”、“條”與“塊”之間的協調還存在一定程度的不足。一方面，地方政府與地方政府之間的協同程度較低，啟動疫情響應的時間存在不同步的現象，應急物資跨地區轉運中也存在一些摩擦和糾紛，不利于疫情的統一應對和資源的精準對接。另一方面，地方政府與條線衛生部門之間的條塊障礙，也為此次危機治理帶來一定的壓力。主要表現在衛生疫情的職能部門負責制與危機防控的屬地管理制之間的矛盾。例如，由于地方疾控部門與地方政府之間存在管理與被管理的關系，疫情信息沒有得到及時上報和處理，導致直報系統近乎失靈。

（二）常規治理機制與復雜化危機防控任務的錯配

在非常態性危機治理過程中，我國公共危機治理呈現出一個突出的特征，即整個科層體制常常以運動型治理機制取代日常行政的常規機制，以實現對常態化治理中政府執行偏差的矯正，以及對重大危機做出及時有效的回應，并表現為“刺激-處置”型的技術治理邏輯。常規機制以事本主義為核心，具有剛性的結構和流程，在流程化和模式化治理任務中，能夠專業高效地處理大量治理任務。而運動型治理機制恰恰是打破常規治理機制的一種安排，常常因為常規機制剛性失敗而被觸發。公共危機恰恰為啟動運動型治理提供了打破常規節奏的條件和時機，使整個官僚體制迅速調整到高效治理的運轉狀態。[9]實踐中，政府是我國公共危機治理的責任主體，從中央政府到地方政府再到基層政府，運動型治理向常規治理的過渡常常存在一定的“時滯”，往往造成治理行動未能及時過渡到與危機治理任務匹配的狀態。這時“治理錯配”就產生了。一方面，這種治理失衡是政府治理行動沒有跟上危機治理任務的動態性和復雜性，表現為政府各項功能障礙;另一方面，也是政府治理能力與危機防控需求的脫節，表現為政府對危機缺乏敏感性和適應力。這種治理失衡在危機暴發初期尤為需要重視，政府對突發性的風險和危機常常無所適從，疲于應對，有時甚至會觸發組織僵化、部門主義等“科層制反功能”，造成危機進一步升級惡化。

新冠肺炎疫情危機中，機制剛性主要表現為疫情初期政府危機信息交流失準、危機處置方案的滯后、應急資源動員的缺位、資源分配和組織管理混亂等。例如，危機暴發初期，武漢市政府疫情后備資源和市區各大醫院的物資儲備都極為有限，而政府一時間未能依靠常規科層的資源動員功能滿足危機暴發突然劇增的物資需求，以至于大量疫情定點醫院在互聯網上公開向社會求助。再比如，基層政府在履行一些疫情排查任務時，出現了“表格抗疫”等效率較低的常態治理行為，不僅增加了基層干部的工作量，也一定程度上影響疫情排查摸底和及時上報的時間，延誤危機治理的時機。一般而言，這種失衡是政府治理系統突然遭遇重大突發性危機時出現的暫時性組織延宕，在危機治理的中后期會有所緩解甚至消失。

（三）治理手段單一化與治理需求多樣化的對立

政府在危機治理狀態中的組織結構與常態治理相比具有更加緊密耦合的特征，而同時政府又是我國危機治理的責任主體，這就導致了政府的一舉一動勢必會影響整個危機治理行動的成敗。當政府在危機治理中具有絕對控制權時，治理手段往往具有單一化的剛性特征，整個危機治理靈活性空間也被大大壓縮，“自主-協商”和“參與-協同”的技術治理手段基本處于缺失狀態，進而造成治理失衡。這種剛性治理帶來的治理失靈往往表現為兩個問題：一方面，治理主體單一。政府是公共危機治理的主體，同時也需要有市場和社會主體的協同。在政府采取技術治理的手段時，市場和社會組織的存在往往能起到很好的約束和緩和的功能;而當市場和社會組織缺位，則表現出政府治理的過度剛性。但這并不意味著我國危機應對中完全由政府承擔所有角色。在現實中，多元主體的協同與參與往往是以網絡和市場的形式介入危機治理，需要政府匹配以相應的治理手段來協調多元主體之間的關系，以便統籌資源、形成合力。另一方面，治理工具單一。政府單一主體主導的危機治理常常為追求“快速見效”的治理效果，以追求整體統一的治理績效為目的，忽視公共危機的實際治理需求，一種治理工具很可能被重復使用和濫用，破壞政府治理行動的合法性，不僅取得不了預期的治理效果，反而會徒增一些衍生性社會危機，造成危機進一步惡化。技術剛性在新冠疫情治理中主要表現為“一刀切”和“層層加碼”的治理現象，在“停運封路”和“表格抗疫”等問題上，都能看到地方政府剛性治理技術的使用不當。這種情況往往與政府對實際危機動態信息掌握不足，以及不作為和亂作為的官僚主義現象密切相關，主要是因為政府危機治理中多元主體參與的缺位。

三、公共危機治理機制創新：從剛性到韌性

（一）剛性治理的限度與邊界

無論治理體系碎片化、機制常態化還是模式單一化，都反映了剛性治理技術并不是危機應對的“萬靈藥”，而是存在限度，一定程度上制約了危機治理整體行動的效能，主要有以下三種表征：一是復雜危機的不可化約。剛性治理蘊含了一種簡約化治理的趨向，即政府利用常態化、流程化、單一化的行政技術試圖對危機問題的復雜性進行降解。但這種降解過程往往表現出剛性結構與復雜性治理環境之間常常存在內在的沖突和失調。系統論學者阿什比提出了著名的“必要的多樣性定律”，該定律指出只有多樣性的控制器才能應對多樣性的系統，換而言之，只有治理系統具有足夠的復雜性才能對抗外界的復雜性。顯然剛性治理的簡約化趨向不足以應對復雜危機的不確定性和多樣性所帶來的挑戰。在這種意義上，剛性治理的限度正體現為其對復雜危機的不可化約。剛性技術只適合處理常規化、清晰化和結構化的“馴服問題”（tamed problems），是一種緊密耦合的治理模式，因而，危機治理中的科層失敗更多體現為超常規“復雜問題”（wicked problems），國家和社會在復雜危機中不同程度存在“治理過載”和“不可治理”的問題。二是事本主義的僵化傾向。剛性的危機治理結構與行動遵循著“事本主義”的取向，以規章制度為本，按部就班，循規蹈矩，忽視了社會實際承載力，對公眾訴求未能做出及時和有效的回應，最終滑向僵化的深淵。這種治理僵化正是危機剛性治理的另一種限度，是剛性治理在組織層面對組織結構和行動的影響。現代科層制“向上負責”、墨守陳規的僵化機制正在剛性治理中被無限放大，在具體政策執行過程中，往往出現嚴重偏差和“一刀切”的問題。造成了行政資源的浪費，加重了基層危機防控的壓力。此外，這種事本主義也嚴重影響了危機治理中的政府間協調，阻礙了跨越條塊關系的政府間協同治理。三是治理績效的內卷化。治理績效的內卷化是危機剛性治理的另一種限度。“內卷化”形容的是一種沒有實質性增長的增長，公共危機治理中主要表現為治理投入的邊際收益遞減，即各種治理資源輸入到剛性的治理系統，輸出的結果卻不盡人意。公共危機治理績效的內卷化實際上又回到了前文提及的常規機制與非常態治理任務錯配的問題。常規機制只能對危機中涌現的巨量資源投入做程序化和粗放式處理，對資源異質性缺乏識別和分辨的功能與效率，往往投入與產出并不匹配。此外，組織僵化更是造成科層機器的進一步阻塞，長時間的危機資源消化對治理系統的壓力也與日俱增，最終造成內卷化的可能。

（二）韌性治理：一種公共危機治理的可行路徑

“韌性”是復雜系統結構和功能維持存續的一種屬性、能力和狀態，始見于物理、工程學、生態學等領域對系統狀態的分析性研究，在拉丁語里的初始含義是“一種彈性的行動”。一個具有韌性的系統是一個能夠承受沖擊而不崩潰、遭受沖擊而快速恢復、學習經驗而不斷適應的能動體系。進一步來說，國家、社會、組織、制度、個人等作為系統，亦具有韌性的特征。公共危機治理的韌性則可以表述為治理系統在危機中維持存續的能力。韌性很早就存在于公共行政學界對復雜公共問題治理機制的探討。美國公共行政學家阿倫·威爾達夫斯基和英國公共行政學家克里斯托弗·胡德對其做出了探索性研究。威爾達夫斯基最早關注到公共行政風險管理研究中風險、不確定性和公共安全治理的問題，他將“韌性”定義為“應對非預見性致災風險、并通過適應學習而恢復常態的能力”。他主張“預防（prevention）”和“韌性（resilience）”相結合的策略治理風險，認為風險防范階段要以韌性的風險治理策略為主。[10]胡德的“韌性”研究表現為他對非常態治理任務中公共行政價值系統的反思。胡德認為行政價值應根據行政任務設計的不同而有差異，他提出非常態下的公共行政關注“安全與韌性”的價值，核心治理任務是維持行政系統的穩健性和韌性，以避免適應非常態復雜治理任務中的“能力陷阱”。他認為公共行政系統面對威脅和挑戰時遭遇的系統性失靈、組織停擺和癱瘓狀態等失敗問題是一種韌性缺失的表現。為此，胡德提出“韌性”價值導向的公共行政組織設計框架，包括：多重目標的組織體系;松散耦合的協調體系;關注輸入和過程的控制體系;具有凝聚力的人事管理體系;具有系統性思維的任務分配體系;以容錯機制為核心的問責體系。[11]隨后，公共行政學界對韌性的內涵和應用更加細致和深化。蓋伊·彼得斯提出“韌性政府”是未來政府四種治理模式之一，他認為韌性政府具備克服公共部門惰性和提供公共治理的適應能力。[12]阿金·伯恩等學者從公共危機治理的角度提出公共組織的韌性適用性和方案設計，認為組織韌性是在一種高度穩定結構中具有恢復的彈性和適應性。[13]

從構建公共危機治理的理想圖景看，政府公共危機治理體系的路徑拓展可以從“韌性”視角得到思路啟示。公共管理研究以理性官僚制為觀察對象，關注的是政府官僚科層的常態化運作機制，存在著一種將現實世界視為受線性和概率關系支配的認識論預設，而忽略大多數公共問題的復雜特性以及動態變化的事實，長此以往造成公共管理理論與復雜性治理現象之間的脫節。韌性治理機制將復雜公共問題的無序性與常態公共問題的有序性置于同樣本體論位置，試圖通過復雜因果假設的理論設計和方法工具，對我國公共治理問題的復雜因果機制作出符合中國治理現實和具體情境的解釋。[14]韌性治理關注風險、危機和不確定性的治理環境中政府官僚系統的反應模式與運作要求，在公共危機日益復雜化、高頻化和動態化的現代“風險社會”，韌性治理為危機治理研究提供了一個新的研究切入點和具有潛在解釋力的理論范式。韌性治理研究的核心問題就是復雜性風險或危機對政府主導的治理系統造成的沖擊以及治理系統自我修復或適應的過程和機制。傳統公共危機治理理論對公共危機的性質或成因的研究基本上處于一種線性的因果層面，即認為所有危機有規律性的認識可以總結，并能在經驗的基礎上對公共危機做出成功治理。事實上，這種基于線性和確定性的研究范式不僅難以深度把握公共危機的核心本質，也不利于理解政府危機治理的行動邏輯，當然也難以匹配危機治理的現實。

具有韌性的公共危機治理并不強調對危機的預防性投入，相反其關注的是發生危機后，政府治理如何有效吸收和控制危機，以及抑制危機的機制安排應當如何被建構。從這種意義上看，韌性治理是我國公共危機治理研究和實踐的一條可行技術路徑。

首先，韌性治理提供了一種化約復雜性的危機治理價值。“韌性”作為一種應對公共事務復雜性和不確定性挑戰的重要能力，對非常態下公共治理具有一定的理論解釋力，并體現了一定的研究持續性，這一方面反映出公共行政需要更好地理解在一個復雜性，關聯性、不確定性的世界中如何通過有效治理以防范系統性危機的現實需求;另一方面也突破以往公共行政在“效率”和“公平”等價值追求之間的搖擺，體現出將“韌性”納入公共危機等非常態治理情景下公共治理價值追求的思考，為我國公共危機治理的價值面向提供了啟示。換而言之，我國公共危機治理不僅要追求有效性和合法性，也需從整個公共危機治理的流程反思“韌性”對于社會穩定、安全維護和治理績效的價值維護作用。

其次，韌性治理是有別于剛性治理的一種靈活開放的公共危機治理理念。所有具有“韌性”屬性或能力的主體（政府組織、制度安排、治理機制等）都具有“承受住干擾并恢復初始狀態”的基本含義，抗擊內外部沖擊并保持自身基本結構功能不變是具有韌性能力的公共治理的最基本特性。這與公共危機治理抑制危機和恢復國家社會秩序的治理要義不謀而合。此外，韌性治理還將涉及到政府公共危機治理觀念的革新。與以“預防”和“控制”為主要策略的前危機管理體制不同的是，韌性的危機治理強調危機中期和后期的承受力、恢復力和適應力。在我國公共危機頻發、治理情境復雜的情況下，韌性治理把“規避危機”的保守治理理念突破性地轉換到“吸收危機沖擊并與危機共生”的治理理念中來。

最后，韌性治理尤其關注公共危機中政府科層的調適，彌補了剛性治理機制的失效。從威爾達夫斯基、胡德和彼得斯等公共行政學者對行政韌性的研究可以看出，公共行政學界早期對韌性的研究主要關注的是外部或內部風險情境下政府“治理失靈”和“能力陷阱”現象，這與公共危機治理的研究問題和觀察對象完全契合。從研究對象看，韌性治理尤其關注公共危機治理中政府科層體制的再造或重塑。政府是我國公共危機治理永恒的執行組織，在危機治理中扮演著其它參與主體不可替代的角色。上文已提及，政府科層在危機治理中的流程和機制是公共危機治理研究的忽略點。韌性治理彌補了這點理論缺憾，在治理機制的設計和落地中，韌性治理尤其關注打造具有韌性的政府科層組織，以組織韌性維持治理韌性，以組織韌性提升治理績效。

四、公共危機的韌性治理何以可能

本文認為，與剛性治理相比，韌性治理機制包括制度韌性、組織韌性和技術韌性三個層面的內容，集中表現了作為公共危機治理體制在公共危機治理中的承載力、恢復力和適應力。其中，制度韌性是公共危機治理的制度體系，是從頂層設計層面強調公共危機治理在體制、機制、法制和預案結構的體系與危機治理的制度能力的匹配，具有規范性、整體性和實操性的基礎性特征。組織韌性是政府在危機應對中的結構維度和行動維度，涉及組織結構在風險承受、危機恢復和學習適應等層面的水平程度，是對公共危機治理韌性度的實際測量。技術韌性是實際操作層面，政府各項治理技術互構程度的表征，是剛性技術與彈性技術的有機統一和緊密耦合，是危機韌性治理能力的體現。

（一）危機治理的制度韌性：治理體系與能力的適配

制度主義者認為制度不僅具備必要的功能體系，還需要與此適配以及在必要時進行調整的能力。[15]公共危機治理的韌性體現的是我國國家制度韌性在治理尺度上的表現。我國國家制度的“韌性之謎”是海外中國研究的熱點議題，黎安友認為中國的長期穩定在于威權政體能夠對社會需求進行充分有效的回應，即回應性帶來社會需求的有效解決和穩定預期，從而提高國家體制的穩定性[16];韓博天則強調這種制度韌性來源于中國政治體制的高度適應力，是穩定與靈活的結合體，主要體現在反復實驗的政策設計和政府執行機制上[17];托馬斯·海貝勒從多因素視角認為中國的制度韌性是依賴于經濟的繁榮和持續增長、確保制度調整和政策執行靈活性的能力、成熟政治策略所支撐的合法性三大基石以及中共政權的領導能力[18]。從將我國國家治理的制度優勢轉化為治理效能的角度看，公共危機治理制度的韌性體現的正是以政府與其他利益相關主體所組成的協作治理系統所具備的穩定力、恢復力和適應力。在治理的具體安排上，制度韌性是對政府科層的保守傾向與復雜危機治理張力之間的調和，需要治理能力與治理體系的互嵌和適配。

具體表現為以下幾方面內容：第一，響應機制與識別能力的適配。具有韌性的危機治理制度不僅需要有成熟的響應機制，還要有能力在危機發生初始期對危機相關信息進行評估和認證的危機識別能力，這種能力可使危機狀態下的關鍵信息快速納入決策議程，強化了政府對危機的回應性;第二，決策機制與決策能力的適配。政府科層內部不僅需要設置適配常規治理任務的決策機制，同時也要對非常規治理任務的決策機制有明確的制度化建設。在此基礎上還要強化對關鍵崗位和人員決策能力的培育，能夠在緊迫性、高壓力的危機決策環境中對政策議程內的所有政策備選方案進行合理有效評估，挑選出最符合危機治理需求的決策方案，并通過危機治理決策機制在政府科層內形成權威性和執行力的政策文件。第三，協同機制與統籌能力的適配。治理系統中制度的多樣性和分權增加了治理系統處理復雜性的能力。多元協同機制在公共危機治理中同樣具有重要作用，與協調機制相對應的是協調的效率問題。這需要政府統籌協調能力的保障，以提升資源的運用效率和多元協同的水平，保證與公共危機相關的資源和利益相關主體能夠在危機治理中貢獻關鍵力量。第四，適應機制與學習能力的適配。危機適應力是韌性治理的重要維度。危機發生后的恢復和適應機制是提升制度韌性的重要一環，是政府治理從危機中學習以提升組織治理能力的必要條件。與危機適應機制匹配的是政府危機學習能力的建設，其強調對危機治理經驗和教訓的總結與反思，并要落實到危機過后治理制度的完善和再設計中來。

（二）危機治理的組織韌性：治理結構與行動的適配

危機治理的組織韌性是政府等組織實體在結構與行動兩個維度的韌性。組織理論一般將風險、危機和不確定下的組織視為一個“開放系統”，這種組織觀點關注的是組織與環境之間的互動關系。“開放系統”將組織視為自我調節的“有機生命體”，其特征是在復雜動態的環境中具有消解動蕩功能的高度可靠的特性。[19]“開放系統”的組織觀點為公共危機治理提供了一個視角。公共危機治理的政府組織也需要在復雜環境中實現對環境的權變性適應得以存續和維持組織的功能，而這種對復雜環境適應的程度就是組織韌性。湯普森從結構權變的角度認為組織對環境的適應需要通過內部結構和流程的設計實現技術理性的結構需要，通過開放的專業化邊界來處理外部環境的行動需要，同時二者的互相調適非常關鍵。[20]

公共危機治理組織韌性同樣表征為可靠性和彈性在結構和行動中互相結合。其一，結構維度是政府等組織實體危機治理的組織體系、控制體系、協調體系、任務分配體系、問責體系等具有的危機承受能力，其基本要求是組織結構體系在危機應對時避免出現結構性功能障礙或功能失調的現象。結構維度的組織韌性建構是政府等組織系統在危機治理中可靠性水平的體現。這種可靠性水平是政府等組織結構保持基本結構和功能正常運轉的一種表征，是對政府主導的多元參與主體對公共危機承受力的一種韌度測度。結構維度的組織韌性與非常態治理的組織機制密切相關，是常態治理中松散耦合的治理體系向非常態治理中緊密耦合的治理體系的過度能力和結果，關乎組織功能性危機的發生與否。其二，行動維度是政府等組織實體在應對危機的組織過程中的韌度。危機治理行動中的政府等組織持“開放系統”的組織觀點，注重政府對外部環境的權變性適應，強調組織根據危機環境自我調節的彈性機制。因此，政府各種危機應對行動的彈性水平是公共危機治理中組織韌性適應力的測度。組織的危機彈性水平具體表現在危機治理過程中的權變性適應和靈活性執行，主要表現為通過突破常規政府科層結構的功能障礙來提高彈性水平的具體機制設計。彈性水平關乎政府組織主導的危機治理在危機過程中能否采取及時有效的行動來遏制危機進一步升級和控制危機的災害后果。公共危機治理的組織韌性是結構可靠性與行動彈性的統一。

（三）危機治理的技術韌性：剛性技術與彈性技術的適配

公共危機治理技術是政府綜合運用各種行政工具對危機的性質、動態和進程進行控制的一種治理工具。而公共危機治理中的“技術”可以理解為政府治理在實操層面的工具性手段，具體表現為危機治理中政府的規章制度、政策工具、行政安排和減災技術等。技術韌性需要剛性治理技術和彈性治理技術在公共危機治理中的作用和互相配合。剛性技術是基于韋伯、泰勒和法約爾等行政學家倡導的理性化、分工和專業化的一種效率性的行政安排，它確保政府治理工具的高效和統一，往往是一種正式性和固定性特征;彈性技術是與剛性技術相對應的范疇，它指一種非正式或臨時性的治理制度，有助于調節公共危機治理的緊張和壓力。

技術韌性內嵌于組織結構和行動之中，是組織韌性的具體實現方式，也是與制度和組織適配的危機治理“抓手”。技術韌性是治理技術在剛性和彈性之間的靈活調適。技術的剛性特征有助于各級政府自上而下地把握公共危機信息，控制決策和資源分配，常常表現出理性工具特征，適合危機治理的大量資源投入和產出的集中性治理需求，維持著危機治理制度和組織的高效運作;也適合大型的危機動員、資源協調和分配以及社會管控等治理任務在一線實踐中的具體操作。與此相對應的是技術的彈性特征。技術彈性表征為技術治理的承載力和適應力，是自下而上將公共危機治理制度層面和組織層面不可降解的問題，化約為技術操作層面的問題，以提升危機治理行動的靈活性，緩和危機治理體系的內在張力。同一種治理技術同時具備剛性和彈性兩種特征，需要政府在具體的危機應對任務中審慎使用，并實現韌性的技術治理。

五、結論與討論

城市安全事關國家治理的穩定大局，黨和國家從頂層設計層面作出“統籌發展與安全”的戰略部署，但如何實現發展與安全的統籌？如何在公共危機治理的集體行動中實現秩序與活力、剛性與彈性、穩定和靈活的兼容并存的治理模式？對于這些問題的回答將引領我國城市公共危機治道變革。本文指出我國城市公共危機應對存在“技術治理”的剛性傾向。在技術治理的剛性邏輯下，國家和政府的危機治理行動常常將危機治理事務或涉及事務相關的結構和流程視為靜止的常規治理任務，從治理資源的投入和輸出，采用確定性治理模型作出預估和評測，并試圖規避任何超脫常規行政職責的例外任務，奉行“事本主義”的治理邏輯。本文認為，剛性的“技術治理”主要帶來了我國危機治理制度體系和能力的錯配、組織結構和行動缺乏彈性、技術手段僵化等具體問題。在此基礎上，本文從制度、組織、技術三個層面構建了公共危機韌性治理的實現路徑和治理策略。統籌發展與安全需要韌性治理機制的設計與實現，不僅關乎我國城市治理危機治理績效，更是走向安全韌性城市的必由之路。

參考文獻：

[1] 彭 勃.基層治理創新應注重統籌發展和安全[J].國家治理，2021（Z4）.

[2] 黃曉春，嵇 欣.技術治理的極限及其超越[J].社會科學，2016（11）.

[3] 渠敬東，周飛舟，應 星.從總體支配到技術治理——基于中國30年改革經驗的社會學分析[J].中國社會科學，2009（06）.

[4] 彭 勃.技術治理的限度及其轉型：治理現代化的視角[J].社會科學，2020（05）.

[5] 周雪光.運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時代，2012（09）.

[6] 余敏江.從反應性政治到能動性政治——地方政府維穩模式的邏輯演進[J].蘇州大學學報（哲學社會科學版），2014（04）.

[7] 張緊跟.從反應式治理到參與式治理：地方政府危機治理轉型的趨向[J].中國人民大學學報，2016（05）.

[8] 朱正威，吳 佳.新時代中國應急管理：變革、挑戰與研究議程[J].公共管理與政策評論，2019（04）.

[9] 周雪光.運動型治理機制：中國國家治理的制度邏輯再思考[J].開放時代，2012（09）.

[10] Wildavsky A B. Searching for safety[M]. Transaction publishers， 1988.

[11] Hood C. A public management for all seasons？[J]. Public administration，1991，69（1）.

[12] Peters B G. The future of governing[M].Univ Pr of Kansas，2001.

[13] Boin A，Van Eeten M J G.The resilient organization[J].Public Management Review，2013，15（3）.

[14] 范如國.“全球風險社會”治理：復雜性范式與中國參與[J].中國社會科學，2017（02）;柳亦博.由“化繁為簡”到“與繁共生”：復雜性社會治理的邏輯轉向[J].北京行政學院學報，2016（06）;李文釗.理解治理多樣性：一種國家治理的新科學[J].北京行政學院學報，2016（06）.

[15] Selznick P. Leadership in administration： A sociological interpretation[M].Quid Pro Books，2011.

[16] Nathan A J.Chinas changing of the guard： Authoritarian resilience[M].Critical Readings on Communist Party of China.BRILL，2017.

[17] 韓博天，奧利佛·麥爾敦，石 磊.規劃：中國政策過程的核心機制[J].開放時代，2013（06）.

[18] 托馬斯·海貝勒，安曉波.導論[M]//俞可平，托馬斯·海貝勒，安曉波，等.中共的治理與適應：比較的視野.北京：中央編譯出版社，2015：11.

[19] 〔美〕W·理查德·斯科特，杰拉爾德·F·戴維斯.組織理論：理性、自然與開放系統的視角[M].高俊山，譯.北京：中國人民大學出版社，2011：101-110.

[20] 〔美〕詹姆斯·湯普森.行動中的組織——行政理論的社會科學基礎[M].敬乂嘉，譯.上海：上海人民出版社，2007：60-72.

Stepping into a Safe and Resilient City： Governance Challenges and Responses to Major Public Emergencies

Peng Bo， Liu Xu

（China Institute for Urban Governance， Research Center for Public Policy and Governance， School of International and Public Affairs， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai， 200030）

Abstract： Rigid governance is the major technical logic applied by our urban government in response to public emergencies. In the dynamic adjustment of the previous crisis governance and government system， this rigid logic tends to be strengthened， making unbalanced risks between the governance system of public crisis and governance demands of complex crisis and highlighting some rigid features that the system of our countrys crisis governance has， such as the fragmentation， normalization of mechanisms， and simplification of means， which reflects profoundly the complexity of our countrys public crisis and the intractability for governance. Resilient governance transcends the rigid governance of our countrys public crisis， and it is a feasible way to improve the governance efficiency of major public emergencies in cities of our country. The realizing path and governance strategies of the resilient governance of public crisis can be constructed through institutional， organizational and technical levels. Institutional resilience is the institutional system of the governance of public crisis， which shows the stability， resilience， and adaptability of the collaborative governance system made up of the government and other stakeholders. Organizational resilience is the resilience in structure and action of the government and other organizational entities， which is reflected in the integration of reliability and flexibility in structure and action. Technical resilience is the organic unification and close coupling of rigid techniques and flexible techniques， which is a specific way to realize organizational resilience， and an important method of crisis governance that adapts to institutions and organizations. Coordinated development and safety requires the design and implementation of resilient governance mechanism， which is not only related to the effectiveness of our countrys urban governance crisis but also the only way to safe and resilient cities.

Key words： Safety of Cities; Public Crisis; Governance Imbalance; Resilient Governance

責任編輯：步 巖