中國共產黨執政以來鄉村治理結構變遷研究

祝麗生

摘 要：在不同的歷史階段，由于經濟社會發展水平的差異，鄉村社會呈現出不同的治理結構，具有明顯的時代特征。中國共產黨執政以來，鄉村治理的結構歷經了社會主義革命和建設時期“政社合一”結構確立、改革開放初期“鄉政村治”結構形成、改革新階段鄉村社會管理的新發展和新時代背景下鄉村治理結構的共治走向。對中國共產黨執政以來鄉村治理發展歷程進行梳理，我們不僅可以了解不同階段鄉村社會的治理特點，也可以從中吸取治理的經驗和教訓，對新時代鄉村治理的發展具有重要的歷史價值和現實指引。

關鍵詞：中國共產黨;鄉村治理;結構變遷;新時代

中圖分類號：D422.6??? 文獻標識碼：A??? DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.02.021

A Study on the Changes of Rural Governance Structure Since the

Communist Party of China Came into Power

ZHU Li-sheng

（Party School of Shaoxing Municipal Committee of CPC， Shaoxing 312000， China）

Abstract：In different historical stages， due to the differences in the level of economic and social development， rural society presents different governance structures， with obvious characteristics of the times. Since the Communist Party of China came into power， the structure of rural governance has gone through the establishment of “the unity of government and society” structure in the period of socialist revolution and construction， the formation of “rural government and village governance” structure in the early stage of reform and opening up， the new development of rural social management in the new stage of reform and the trend of? CO-governance in the new era. By combing the development process of rural governance since the Communist Party of China came into power， we can not only understand the governance characteristics of rural society at different stages， but also learn from the experience and lessons of governance， providing important historical value and practical guidance for the development of rural governance in the new era.

Key words：CPC;? rural governance;? structural change;? new era

中國共產黨執政以來，由于受到國內與國際形勢的影響，新生的人民政權必須加強對社會的管控，以保證鄉村的穩定。改革開放后，雖然鄉村社會發生了巨大變化，村民自治作為基層民主政治建設的重要內容，有效地促進了鄉村社會的和諧發展。但是，由于受到城鄉二元結構的影響，政府仍然對農村實行較為嚴格的管理，鄉村社會逐漸形成了自上而下的主體單一和模式僵化的管理方式。十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，社會治理的理念實現了從“管理”到“治理”的轉變，治理主體也實現了從單一向多元轉變，逐漸形成了科學有效和系統完善的治理體系。

一、社會主義革命和建設時期（1949-1978）“政社合一”結構的確立

社會主義革命和建設時期，鄉村社會經歷了一系列的制度變革，鄉村的政權組織結構、土地制度、農民的生產方式和價值觀念等都發生了前所未有的變化，而這種變化是在政府主導下進行的，體現了強大的國家意志，鄉村社會也逐漸形成了“政社合一”的治理結構，這種結構的確立主要經過土改、合作化運動和人民公社體制三個階段來實現的。

（一）土地改革改變了鄉村社會的舊秩序

農民問題是鄉村社會的中心問題，而土地問題則是解決農民問題的關鍵。為了解決土地問題，滿足農民對土地的渴望，中國共產黨在革命和建設年代，根據農村社會的實際情況，制定了不同的土地革命和改革政策，為奪取和鞏固共產黨政權奠定了扎實的群眾基礎。新中國成立后，中國共產黨成為了執政黨，土改在全國范圍內得以迅速和全面展開。1949年12月毛澤東在中共中央政治局會議上發表了《關于土地改革和財經工作》的講話，指出“這是中國人民民主革命繼軍事斗爭以后的第二場決戰。”[1]25因此， 1950年1月中共中央發出實行土地改革的重要指示，著手在新的解放區展開工作。之后，為了進一步解放生產力，滿足農民對土地的要求，1950年6月30日正式頒布了《中華人民共和國土地改革法》，并計劃從冬季開始用三年左右的時間，在全國范圍內分期分批地完成土地改革的目標。為了保證土地改革順利進行，1951年2月7日毛澤東作出土地改革要有秩序分階段進行的指示，同意杜潤生所提出的土地改革方法，“即首先在各縣普遍發動群眾，進行減租、退押、反霸及鎮壓反革命的斗爭，整頓基礎組織，將此作為一個階段，接著轉入分田階段。這樣做是完全必要的，而且也是最迅速的。” [1]139經過近三年的努力，到1952年底，全國土地改革的目標基本完成，三億多貧農、雇農等獲得了土地，在調動農民生產積極性和促進農村經濟發展的同時，也鞏固和增強了中國共產黨在農村的領導地位和威信。“中國共產黨人始終把中國革命與土地改革結合在一起。改變既存的土地關系，是任何農業社會向工業社會過渡的必要前提，也是改變鄉村舊的秩序關系，用新的秩序關系取而代之的必要前提。” [2]51-52土地改革并不僅僅是土地的分配制度改革和農民生活狀況的改善，它通過國家權力的介入使鄉村社會治理結構發生了根本性變化。同時，土地革命也是一種手段，中國共產黨通過打擊土豪劣紳獲得鄉村政權，擊潰了具有強制性和壓迫性的權力系統，重新建立起符合民意的鄉村社會新秩序，這種變遷不僅使中國農村的面貌煥然一新，更重要的是國家與鄉村緊緊地捆綁在一起。因此，一方面通過沒收和重新分配土地，摧毀了土豪劣紳的資源控制基礎，農民翻身做主，使得中國共產黨獲得了廣大貧困農民的擁護;另一方面中國共產黨也通過土地革命逐漸加強了對鄉村社會的管理，使農民逐漸依附在基層政權上。

（二）農業合作化運動使鄉村走上集體化之路

1952年底完成土地改革之后，農民分得了土地，生產積極性得到充分調動，土地的性質逐漸由地主土地所有制轉變為農民土地所有制。但是，土地改革后，農村逐漸形成了一家一戶的小農私有體制，這種個體私有具有非常大的不確定性，容易導致新的土地集中導致社會的嚴重分化，不符合社會主義的發展要求。因此，為了實現新民主主義社會向社會主義社會過渡，1953年6月，毛澤東在中共中央政治局擴大會議上完整表述了過渡時期總路線，其中提出了對農業的社會主義改造。而對農業的社會主義改造，主要通過農業合作化運動和引導農民走合作化道路實現的，表現為農業生產合作社的建立。農業生產合作社的建立是采取逐步推進的方式實現的。毛澤東提出“三步走”：第一步建立農業生產互助組;第二步建立半社會主義性質的農業合作社;第三步是建立完全社會主義性質的農業合作社，就是我們通常所說的互助組、初級社和高級社三個階段。中央要求農村建立互助組和合作社的原因，除了解決個體農民的生產局限性、提高農業生產積極性和生產效率、防止農民因為貧窮而再次失去土地外，也是為了改變傳統社會所形成的小農經濟的生產方式，使農民實現對農業的社會主義改造，走集體化之路。到1956年春，全國農村基本實現初級合作化。緊接著，農村又掀起高級社建設的高潮，“到1957年底，以主要生產資料完全集體所有、集體勞動、按勞動分配為基本特征的完全社會主義性質的高級社，達到全國農戶的98%”。[3]通過合作化的方式，國家和集體實現了對農民分散型土地私有的替代，使農業生產較為快速和順利地進入集體所有制，農業社會主義改造獲得了成功。具體表現在：一是通過互助合作，充分調動了農民的生產積極性;二是極大解放了生產力，糧食產量快速增長。“一九四九年全國產糧只有二千一百幾十億斤，到1956年產量三千六百幾十億斤，增加了將近一千五百億斤。” [4]三是在國家政策的統一指引下，農村土地逐步由個體私有向集體化轉變，實現了黨對農民的有效控制，也鞏固了黨在農村的執政地位。農業合作化運動是在當時特定的歷史背景下發起的一場群眾性運動，它通過國家權力的支持和政治化手段的推行，極大地調動了農民的生產激情和政治熱情，這是那個時期階級斗爭為綱思想指引下的必然產物，它逐漸將農民的生產與生活引入集體化的軌道上。

（三）人民公社體制確立了“政社合一”的治理結構

人民公社體制的形成是土地改革和農業合作化運動發展的結果。隨著社會主義改造的基本完成，農村已經基本形成了全面合作化。“在當時，對全面合作化的勝利，做了過高估計，并形成發動人民公社運動的理論基礎”。[5]1958年5月，黨的八大二次會議正式提出社會主義建設總路線，它極大地調動了全黨和全國人民建立社會主義的積極性。但是，社會主義建設總路線也存在著較大的主觀性和片面性，忽視了經濟發展的客觀規律，提出了一些不合實際的目標和任務，為人民公社體制的確立提供了思想基礎。而“以1958年 8月毛澤東提出‘還是辦人民公社好和北戴河中央政治局擴大會議通過的《關于在農村建立人民公社問題的決議》為標志，‘人民公社化運動在極短時間內驟然興起，迅速席卷神州大地。”[6]進入人民公社階段后，農民所擁有的生產乃至生活資料為集體所有，統一進行農業生產與分配，鄉村逐漸形成了“政社合一”的結構。之所以短時間內形成這樣一種政治體制，主要是由于工業基礎缺乏，為了能夠積極發展工業，就需要整合農村的所有資源為工業發展提供基礎。同時，為了盡快擺脫貧窮落后的局面，大躍進之風席卷整個社會，“跑步進入社會主義”的人民公社便在鄉村遍地開花。但是，人民公社的主觀愿望忽視了自然與經濟社會發展規律，結果導致國家與農民的利益受到嚴重損害。毛澤東對人民公社強制平均主義所帶來的“共產風”問題有清楚的認識，并積極糾正了這些錯誤。1962年9月27日中共八屆十中全會正式通過《農村人民公社工作條例（修正草案）》，在糾正公社、生產大隊規模偏大、公社對下級管得太多太死等問題的基礎上，進一步規定停辦公共食堂和分配供給制。之后，鄉村社會逐漸形成了公社、生產大隊和生產隊三級所有、三級核算，隊為基礎的管理體制，一直到20世紀80年代初才逐漸打破。對人民公社體制的評價不能簡單地全盤否定，不能認為它完全錯誤、沒有任何歷史價值和現實意義。其實，公社化運動期間，我國農村生產力還是有了很大提高，農業生產也取得了很大成績，同時，黨和人民也得到了不少合作生產的經驗和教訓。因此，應該本著客觀的態度分析合作化、集體化運動等歷史問題，正確對待錯誤，并能從中有所借鑒。

二、改革開放初期（1978-1992）“鄉政村治”結構的形成

人民公社解體后，為有效解決三農問題，國家權力從鄉村社會逐步退出，減少了對農村經濟和社會的管控。特別是20世紀80年代中后期，隨著農村經濟體制改革，政社體制逐步分開，農村政治體制改革也邁出了重要一步，“鄉政村治”結構逐步形成。

（一）農業生產組織和方式的變革

20世紀70年代末期，人民公社體制的弊端使其難以維持鄉村社會的運轉，改革勢在必行。在人民公社體制下，農民被束縛在生產隊上，并且按照公社、生產大隊的要求從事農業生產活動，他們的貧困狀況沒有發生太大變化，農業發展也非常緩慢。“正是這一巨大的生存壓力，使農村中始終蘊藏著沖破舊體制的巨大能量，也正是出于‘無農不穩的憂慮，新一代黨和國家領導人也在積極尋找振興農業之路。”[7]111因此，為了更好地開放思想和解決黨和國家的重大問題，1978年11月召開了中共中央工作會議，在閉幕會上，鄧小平同志發表了《解放思想、實事求是，團結一致向前看》的重要講話，這次講話也成為了十一屆三中全會的主題報告。講話提出：“我們希望各級黨委和每個黨支部，都來鼓勵和支持群眾勇于思考、勇于探索、勇于創新，都來做促進群眾解放思想、開動腦筋的工作。”[8]十一屆三中全會做出把黨的工作中心轉移到經濟建設上來的決定，要求集中精力盡快將農業搞上去。與此同時，安徽鳳陽小崗村18位農民秘密簽訂了一份包干保證書，這種源于農民的自發創舉，促成了整個鄉村社會的大變革，而這些農民成為這場變革的先行者。1979年3月國家農委召開了七省三縣的農村工作座談會，安徽農委的領導介紹了安徽的經驗，贊成包產到戶的人占多數。因此，針對一些地方的農村改革，小平同志要求解放思想，從群眾意愿和具體條件出發，因地制宜地發展生產。1982年中央第一個一號文件發布，文件提到，當時從全國農村來看，90%以上的生產隊已經建立起了不同形式的農業生產責任制，中央以一號文件的形式正式肯定了農業生產責任制，解決了人民公社體制“一大二公”帶來的弊病，糾正農業生產管理過分集中的錯誤，極大地調動了農民的生產積極性。在中國共產黨第十二次全國代表大會上，胡耀邦同志代表黨中央作了《全面開創社會主義現代化建設的新局面》的報告，提到要“恢復和擴大農村社隊的自主權，恢復自留地、家庭副業、集體副業和集市貿易，逐步實行各種形式聯產計酬的生產責任制”[9]。隨著農業生產責任制的普遍實行，國家逐步下放經濟管轄權，原來高度的集體化生產方式為家庭聯產承包責任制所取代。“這種新體制的推行改變了鄉村的基本生產組織形式和生活模式。其中最大的差別是農戶家庭的生產性功能重新處于決定性的地位。由于生產已經落實到各農戶家庭來完成，農戶家庭就必然成為生產組織的中心。” [2]57生產組織的變化改變了農民的生產、生活方式，也改變了農民與鄉村組織之間的關系。家庭聯產承包責任制的推行使得農民生產活動擺脫了公社、生產隊的統一管理，農業生產重新回歸家庭，這種經濟生產方式的變革也帶來鄉村社會治理結構的變遷。

（二）“鄉政村治”結構的形成

由于鄉村的社會生產方式逐漸由集體化轉變為個體化，鄉村正式的組織結構逐漸失去了原有的管制權威，組織凝聚力下降，人民公社體制的弊端顯現出來。一方面“一大二公”使得農民在生產生活中喪失了自主性，積極性也被嚴重挫傷;另一方面農民完全依附于人民公社三級組織下，他們對鄉村社會的管理失去了應有的主動性。為此，1982年國家通過憲法的形式規定了鄉、鎮作為一級人民政府，村民委員會作為群眾性自治組織，正式宣告人民公社體制解體。1983年10月，為了更具體地明確鄉級政府和村級組織的性質，中共中央、國務院下發了《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，文件強調鄉級人民政府是在原公社的基礎上進行行政區劃而形成，它是國家政權最基層的組織;村級組織為農村自治組織，通過村民委員會和村民小組體現出來。1987年11月，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》通過并頒布，更加明確了村民委員會作為群眾自治組織的管理、教育和服務的職能以及與鄉級政府間的關系，并根據實際情況村民委員會可以分設若干村民小組。隨著村民委員會組織結構和職能的確立，標志著村民自治制度在全國范圍內正式形成。至此，鄉級人民政府取代了人民公社，村民委員會取代了生產大隊，村民小組取代了生產隊，基層政權設在鄉一級，而農村實行村民自治，鄉村社會形成了一種新的治理結構，一些學者將其稱為 “鄉政村治”。“這里的‘鄉政村治，系指國家治理鄉村社會政治事務的制度化的機制和活動。鄉政以國家強制力為后盾，具有高度的行政性和一定的集權性;村治則以村規民約、村民輿論為后盾，具有高度的自治性和一定的民主性。”[7]514在“政社合一”的人民公社體制下，“政權權力向自然村落的滲透、政府對農民的行為的控制、泛政治化、計劃經濟、預設的經濟發展模式等等村落外部的因素均左右著村社和村民行為”[10]，造成了國家和社會職能的重疊，而“鄉政村治”的結構是國家逐步退出對鄉村社會經濟和行政控制的表現，逐漸形成了較為開放的發展環境，由高度集體化、政治化的生產和管理方式轉變為鄉鎮引導村民自治的方式。

三、改革新階段（1992-2012）鄉村社會管理的新發展及挑戰

1992年鄧小平南巡講話之后，中國農村的經濟社會發生了翻天覆地的變化，農民逐步擺脫貧困，精神面貌煥然一新。在經濟體制改革的基礎上，農村的政治體制改革也逐漸展開。20世紀90年代以來，鄉村社會雖然形成了“鄉政村治”的結構，但是，“鄉政村治”治理結構是從人民公社體制轉變而來，在基層政府建設和村民自治過程中，不可避免地帶有集體化時期的管理特點。

（一）“管制”向“管理”的轉變

人民公社體制解體，鄉村社會逐步擺脫了國家政治化的管制，“鄉政村治”結構的形成使得鄉村社會的管理理念發生了根本性變革。這種變化主要表現在：一方面，家庭聯產承包責任制打破了原有集體化時期所形成的管理高度集中和方式過于單調的人民公社管理體制，逐漸形成了以家庭為單位的農業生產責任體制，極大調動了農民的生產積極性，給鄉村社會發展帶來新的活力;另一方面，社會主義市場經濟體制的確立，既是改革開放實踐的必然結果，也是理論探索的成果，經濟體制的變革反映在鄉村社會管理方面則體現為管理理念的變化，基層政府無法再采用固有的管理方式去治理鄉村社會，需要結合鄉村社會發展的實際，積極轉變理念，將原有的管制理念轉變為管理理念，發揮基層政府的作用。改革開放前，公社和生產隊掌握著鄉村全部的經濟資源，農民必須依靠這種體制進行生產和生活，國家權力實現了對鄉村社會的絕對控制。改革開放后，國家通過法律文件規定基層政府和村級組織的關系和職能，希望能夠實現農村社會的自我管理，充分調動農民的自主性，激發農村的活力。但是，“由于基層政府與上級政府的不同處境，使其在經濟資源上嚴重依賴所轄鄉村社區。在此情況下，基層政府不愿放棄對鄉村社會的行政控制，在國家權力逐步退出的改革大背景下，鄉鎮政府卻具有諷刺意味地在縱向和橫向兩個維度上進行權力擴張”[11]。因此，鄉鎮政府加強了對鄉村社會的行政控制，使鄉與村的關系由“引導”變為了“領導”，使村民自治的推行增加了行政化的色彩，地方行政控制權與農村自治權之間的博弈勢必會引發基層政府和農村之間的矛盾。同時，由于民間組織發展緩慢，農民不能有效發揮自身的管理和服務作用，更多依靠基層政府解決農村各項事務，也客觀上形成了二者之間的依附關系。

（二）鄉村社會仍存在著諸多問題

在農業稅取消之前，國家為了從農村汲取農業資源，對農村實行的是管制型體制。在這種體制下，一方面，基層政府為了完成上級下達的各項指標任務，必然會加強對三農的管控力度;另一方面，基層領導為了完成上級黨委政府的干部考核要求，為了實現政績考核目標，他們會動員一切力量加強對農村資源的掌控，這在一定程度上造成了鄉與村之間、干部與群眾之間關系的緊張。2006年農業稅全面取消，有效地緩解了鄉村社會的突出問題，與此同時，國家也加強了對鄉村社會的建設力度。為了確保中國現代化建設進程、推動城鄉協調和繁榮并實現建設小康社會的目標，十六屆五中全會提出了要建設社會主義新農村的重大歷史任務。之后，新農村建設在全國范圍內展開，新農村最大的特點在于農村不再是國家汲取資源的輸出地，而成為工業反哺農業，推進城鄉一體化的重要一環。但是，由于農村基礎薄弱，公共產品和公共服務提供有限，再加上集體化時期基層政權管制理念的存在，鄉村社會管理仍存在著基層民主政治建設推進緩慢、民間組織作用發揮有限、干群關系疏遠化等一系列問題，阻礙了鄉村經濟社會發展與穩定。一些學者指出：“農村穩定有所改善，但是當前農村潛在的不穩定因素較頻發，特別是農村基層民主和社會組織作用難發揮，基層維穩資源配置和矛盾化解能力有限，導致農村穩定缺乏有效的緩沖帶，社會矛盾極易集中爆發，穩定形勢堪憂。”[12]因此，從鄉村社會的現狀看，需要不斷完善治理體系，積極推進鄉村治理的現代化進程。

四、新時代（2012至今）背景下鄉村治理結構走向

現階段鄉村社會受到人口外流和經濟市場化的影響，集體化時期所形成的集體主義原則在虛化，特別是個體私利的影響，導致了鄉村社會集體認同缺失，造成了村莊的治理危機與價值危機。因而，如何有效化解鄉村社會治理的困境就成為鄉村社會建設的當務之急。

（一）十八大以來黨中央高度重視鄉村治理問題

農業稅的取消使國家對鄉村社會資源索取逐步減弱，農村迎來了一個新的發展期。與此同時，國家從宏觀層面加強了對鄉村社會的建設的規劃，2005年《十一五規劃綱要建議》提出了要推進社會主義新農村建設，之后，國家加大了新農村建設的步伐。但是，由于“鄉政”的行政影響和“村治”的有限性，農村社會的經濟建設、政治民主、社會和文化建設等方面還存在著諸多問題。2012年黨的十八大以來，面對鄉村社會的發展現狀，以習近平總書記為核心的黨中央審時度勢，提出了一系列行之有效的發展理念和戰略規劃，從中央層面為中國鄉村社會的發展做了頂層規劃。如2013年7月，習近平總書記在湖北省考察農村工作時強調，在城鎮化發展的同時，農村不能成為荒蕪的農村，要加快新農村建設步伐，推進城鄉一體化進程，這充分體現了習近平總書記統籌城鄉發展的理念。之后，面對一些地區經濟發展水平較低，農民尚未脫貧致富的現狀，2013年11月，習近平總書記在湖南農村考察時，首次提出了“精準扶貧”的重要思想和理念。打贏脫貧攻堅戰，這是全面建成小康社會進入決勝階段的重要部署，也是逐步實現共同富裕的重要保障。而要實現共同富裕、全面建成小康社會就需要進一步深化改革。為此，黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總目標，即完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力現代化的推進是一項綜合性工程，不僅需要進行治理體制機制創新，也要注重治理能力的提升。因而，在社會治理方面，十八屆三中全會提出要堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理四大治理方式創新，這也標志著社會管理向社會治理理念的轉型。為了更進一步深化社會治理體制機制改革，加強和創新社會治理，黨的十八屆五中全會提出要推進社會治理精細化，積極構建全民共建共享的社會治理格局。2016年4月25日習近平總書記在安徽鳳陽小崗村農村改革座談會上指出：“農村穩定是廣大農民切身利益。農村地域遼闊，農民居住分散，鄉情千差萬別，加強和創新社會管理要以保障和改善民生為優先方向，樹立系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理理念。”[13]如何實現鄉村社會的穩定與發展？2017年黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略，農業農村現代化是鄉村振興戰略的總目標，沒有農業農村的現代化就沒有整個國家的現代化，而要實現農業農村的現代化首先需要培育一個良好的鄉村秩序，治理有效是基礎。總之，十八大以來以習近平總書記為核心的黨中央一直都在關注著鄉村社會的現實問題，始終將三農問題作為黨工作的重中之重，推動鄉村社會的全面振興。

（二）構建多元共治的鄉村治理結構

十八大以來，歷年的中央一號文件都會涉及完善鄉村治理機制的相關內容，通過對這些內容的梳理，可以進一步明確中央對鄉村治理的基本要求及治理走向。2013年中央一號文件是全面貫徹十八大精神，深入推進新農村建設的重要體現，也是中國特色社會主義進入新時代，農村社會主義現代化建設的重要綱領。在完善鄉村治理機制的相關表述中，文件側重強調要發揮黨組織的核心價值，加強農村基層黨組織建設，通過加強農村基層黨建工作和推進農村基層民主政治建設來進一步提高社會管理科學化水平。2014年中央一號文件圍繞十八屆三中全會做出的全面深化改革的重大決定展開，在改善鄉村治理機制方面，文件要求既要強化黨組織領導核心作用，鞏固和加強黨在農村的執政基礎，也要深化鄉鎮行政體制改革，完善鄉鎮政府職能。2015年中央一號文件則提出創新和完善鄉村治理機制要積極探索村民自治的有效形式，充分調動和激發農村各類社會組織的活力，特別是要重點培育和發展專業協會、公益慈善、社區服務類等社會組織。同時，文件也圍繞十八屆四中全會做出的全面依法治國的重大決定，提出在鄉村治理中要加強農村法治建設。2016年中央一號文件關于創新和完善鄉村治理機制則形成了一個較為系統的表述，要進一步完善多元共治的農村社區治理結構。2017年中央一號文件是貫徹黨的十八屆六中全會精神，將全面從嚴治黨要求落實到農村基層的重要體現，文件要求完善村黨組織領導的村民自治有效實現形式，并重視發揮優秀傳統文化的積極作用，培育與新農村和社會主義核心價值觀相契合的優良家風、文明鄉風與新鄉賢文化。2018年中央一號文件是在黨的十九大做出實施鄉村振興戰略部署的基礎上頒布的實施意見，文件要求建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制和堅持自治、法治、德治相結合的治理體系。2019年6月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，意見指出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，增加了科技在完善鄉村治理現代化中的支撐作用和黨組織在三治融合中的領導作用。綜合十八大以來的一號文件的表述，我們可以清晰地梳理出新時代中央提出的創新和完善鄉村治理的總體要求，即加強農村基層黨組織建設、加強鄉鎮政府的服務功能、激發農村社會組織的活力、推進農村精神文明建設和法治建設，最終形成多元共治的農村社區治理結構。多元共治的農村社區治理結構的形成，不僅需要發揮基層黨組織和基層政府的職能，積極引導鄉村社會建立一種規范化、程序化的治理模式，同時也要積極調動農村最廣大農民和社會組織的積極性，在社會主義核心價值觀的引領下，形成一種發自鄉村社會內在的治理認同機制，實現治理的內在與外在結合，構建三治融合的鄉村治理體系。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]

收稿日期：2021-04-04

基金項目：國家社科基金青年項目“發達地區鄉村社會治理中公共精神重塑問題研究”（15CSH013）

作者簡介：祝麗生（1980-），男，山西祁縣人，副教授，主要從事基層社會治理研究。