美國(guó)空間科學(xué)戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)的實(shí)施與評(píng)估機(jī)制及其啟示＊

■ 朱閑庭 楊明 楊國(guó)梁

1.中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京 100190

2.中國(guó)科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院 北京 100049

3.中國(guó)科學(xué)院發(fā)展規(guī)劃局 北京 100864

0 引言

空間科學(xué)是以空間飛行器為主要工作平臺(tái)，研究發(fā)生在地球、日地空間、太陽(yáng)系乃至整個(gè)宇宙的物理、化學(xué)和生命等自然現(xiàn)象及其規(guī)律的科學(xué)[1]?？臻g科學(xué)具有前沿性、帶動(dòng)性、拓展性和發(fā)展的緊迫性，對(duì)我國(guó)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略具有重大意義[2]。2020年11月發(fā)布的“十四五”規(guī)劃〈建議〉中明確提到，我國(guó)要面向世界科技前沿，強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量，瞄準(zhǔn)空天科技等前沿領(lǐng)域，制定實(shí)施戰(zhàn)略性科學(xué)計(jì)劃，加快壯大航空航天等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)[3]。中國(guó)空間科學(xué)發(fā)展已經(jīng)得到多個(gè)項(xiàng)目支持：2011年1月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)科學(xué)院正式啟動(dòng)實(shí)施空間科學(xué)戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)，成為國(guó)家科技發(fā)展中占有重要地位的戰(zhàn)略步驟[4]；2017年，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)與中國(guó)科學(xué)院共同出資設(shè)立空間科學(xué)衛(wèi)星科學(xué)研究聯(lián)合基金，旨在發(fā)揮國(guó)家自然科學(xué)基金的導(dǎo)向和協(xié)調(diào)作用，促進(jìn)空間科學(xué)科研成果的產(chǎn)出[5]。

在空間科學(xué)戰(zhàn)略研究方面，李超等[6]以空間科學(xué)戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)為例，指出我國(guó)空間科學(xué)任務(wù)的本質(zhì)是由科學(xué)驅(qū)動(dòng)的，具體表現(xiàn)在科學(xué)目標(biāo)、首席科學(xué)家、科學(xué)載荷和科研院所這四個(gè)方面；尤亮等[7]深入調(diào)研了美國(guó)、日本、歐洲等幾個(gè)空間國(guó)家或組織的空間科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略，認(rèn)為與我國(guó)相比而言，缺少具備前沿性、探索性和原始創(chuàng)新性的重大科學(xué)計(jì)劃任務(wù)，同時(shí)難以持續(xù)支持經(jīng)費(fèi)；張揚(yáng)眉[8]認(rèn)為美國(guó)航空航天能力與國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力高度契合，空間科學(xué)競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)顯著，后續(xù)可持續(xù)發(fā)展性強(qiáng)。

由此可見，我國(guó)在空間科學(xué)領(lǐng)域有一定的研究基礎(chǔ)，但是和其他國(guó)際先進(jìn)空間國(guó)家相比還有較大差距，而美國(guó)在空間科學(xué)領(lǐng)域長(zhǎng)期處于世界領(lǐng)先地位。美國(guó)國(guó)家航空航天局（National Aeronautics and Space Administration，簡(jiǎn)稱NASA）是美國(guó)政府中主要負(fù)責(zé)民用航天計(jì)劃和航空航天研究的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)[9]，根據(jù)政府要求，NASA 每四年制定一次戰(zhàn)略規(guī)劃，系統(tǒng)概述了未來(lái)幾年的優(yōu)先發(fā)展事項(xiàng)，為NASA 的重要科技活動(dòng)提供清晰、統(tǒng)一和長(zhǎng)期的方向。NASA戰(zhàn)略規(guī)劃的成功執(zhí)行主要依托于NASA 長(zhǎng)期以來(lái)形成的“規(guī)劃—實(shí)施與評(píng)估—報(bào)告”閉環(huán)管理，這一閉環(huán)管理對(duì)于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的持續(xù)性與迭代性具有重要意義。

截至2020年底，空間科學(xué)戰(zhàn)略的研究大多數(shù)集中于戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)的形成與國(guó)際比較，關(guān)于優(yōu)先事項(xiàng)實(shí)施及效果評(píng)估的研究較少。對(duì)于怎樣實(shí)施優(yōu)先事項(xiàng)，如何對(duì)優(yōu)先事項(xiàng)實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)和反饋關(guān)系到我國(guó)空間科學(xué)領(lǐng)域布局，對(duì)支撐空間科學(xué)戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)國(guó)家需求和國(guó)家利益，提升我國(guó)國(guó)際地位起著重要作用。因此，本文以NASA《2018年戰(zhàn)略規(guī)劃》為例，對(duì)NASA 優(yōu)先事項(xiàng)實(shí)施與評(píng)估機(jī)制進(jìn)行梳理與分析，為我國(guó)空間科學(xué)戰(zhàn)略的可持續(xù)發(fā)展提供參考。

1 美國(guó)國(guó)家航空航天局

美國(guó)國(guó)家航空航天局成立于1958年10月1日，是美國(guó)聯(lián)邦政府的一個(gè)行政性科研機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定、實(shí)施美國(guó)的太空計(jì)劃，并開展航空科學(xué)和太空科學(xué)的研究[10]。

NASA的愿景是為了人類的利益發(fā)現(xiàn)知識(shí)并拓展知識(shí)，其使命是與商業(yè)伙伴及國(guó)際合作伙伴一起領(lǐng)導(dǎo)勘探計(jì)劃，這種勘探計(jì)劃是創(chuàng)新且可持續(xù)的，使人類可以延伸至整個(gè)太陽(yáng)系中，并將新的知識(shí)與機(jī)會(huì)帶回地球。NASA 支持國(guó)家在航空航天領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加公眾對(duì)宇宙的了解，并且與工業(yè)界合作推動(dòng)美國(guó)航空技術(shù)發(fā)展，提高美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位。

NASA 總體由局長(zhǎng)負(fù)責(zé)行政，組織管理內(nèi)容主要分為兩方面：總部事務(wù)管理和業(yè)務(wù)事務(wù)管理，分別由各職能辦公室和四個(gè)任務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)[11]。NASA有關(guān)空間科學(xué)方面的任務(wù)都由四個(gè)任務(wù)委員會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，主要包括科學(xué)任務(wù)委員會(huì)、航空研究任務(wù)委員會(huì)、載人探索與運(yùn)行任務(wù)委員會(huì)以及空間技術(shù)任務(wù)委員會(huì)。每個(gè)任務(wù)委員會(huì)所承擔(dān)的空間科學(xué)任務(wù)都是通過十個(gè)研究中心來(lái)完成。NASA的組織機(jī)構(gòu)分為三個(gè)層級(jí)，即局、任務(wù)委員會(huì)和辦公室以及各大研究中心。NASA 的組織架構(gòu)圖見圖1。

圖1 NASA組織架構(gòu)圖

2 優(yōu)先事項(xiàng)實(shí)施機(jī)制

基于NASA《2018年戰(zhàn)略規(guī)劃》，其優(yōu)先事項(xiàng)實(shí)施機(jī)制如圖2所示，主要由優(yōu)先事項(xiàng)、績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效計(jì)劃的執(zhí)行與更新這3個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。戰(zhàn)略規(guī)劃形成的優(yōu)先事項(xiàng)作為實(shí)施機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)。 NASA 根據(jù)優(yōu)先事項(xiàng)制定一系列具有不同時(shí)間跨度的績(jī)效目標(biāo)，這些績(jī)效目標(biāo)有的是機(jī)構(gòu)層面，有的是聯(lián)邦層面，最終體現(xiàn)在年度績(jī)效計(jì)劃中。

圖2 美國(guó)空間科學(xué)戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)實(shí)施機(jī)制

2.1 優(yōu)先事項(xiàng)

《2018年戰(zhàn)略規(guī)劃》確定的優(yōu)先事項(xiàng)與NASA 的愿景和使命保持一致，既反映了國(guó)家政策和法規(guī)，也反映了NASA 管理者設(shè)定的戰(zhàn)略方向。戰(zhàn)略主題與戰(zhàn)略目標(biāo)意義深遠(yuǎn)，具有前瞻性，形成了戰(zhàn)略實(shí)施機(jī)制的頂層，清晰地闡明了機(jī)構(gòu)想要實(shí)現(xiàn)什么，以推進(jìn)機(jī)構(gòu)使命的實(shí)現(xiàn)并解決國(guó)家需求和挑戰(zhàn)。戰(zhàn)略目的通常長(zhǎng)達(dá)10年，他們表達(dá)NASA 將如何實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。NASA《2018年戰(zhàn)略規(guī)劃》優(yōu)先事項(xiàng)如表1所示。

表1 NASA《2018年戰(zhàn)略規(guī)劃》優(yōu)先事項(xiàng)

2.2 績(jī)效目標(biāo)

NASA 自2011年引入績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)跨度為2到5年，以結(jié)果為導(dǎo)向衡量為實(shí)現(xiàn)優(yōu)先事項(xiàng)進(jìn)行的投資績(jī)效。

2.2.1 機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)

機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)是績(jī)效目標(biāo)的一個(gè)子集，受到高級(jí)管理層的額外關(guān)注，并給外部利益相關(guān)者進(jìn)行單獨(dú)報(bào)告。機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)代表了NASA 高度優(yōu)先、備受矚目的計(jì)劃，每?jī)赡闚ASA 領(lǐng)導(dǎo)層會(huì)根據(jù)《2018年戰(zhàn)略規(guī)劃》制定機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)。

2.2.2 跨機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)

跨機(jī)構(gòu)優(yōu)先目標(biāo)屬于聯(lián)邦層面，時(shí)間跨度為5年，側(cè)重于從多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合作中受益的主要行政優(yōu)先事項(xiàng)。NASA 通過相關(guān)的年度績(jī)效指標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)跨機(jī)構(gòu)的優(yōu)先目標(biāo)。

2.2.3 年度績(jī)效指標(biāo)

年度績(jī)效指標(biāo)作為NASA 績(jī)效衡量的基本單位，描述的是較小的、可實(shí)現(xiàn)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，是達(dá)到績(jī)效目標(biāo)的漸進(jìn)性步驟。它們反映了每一年度機(jī)構(gòu)取得的進(jìn)展，NASA用來(lái)評(píng)估實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)的進(jìn)程。

2.3 年度績(jī)效計(jì)劃執(zhí)行與更新

年度績(jī)效計(jì)劃將多年的績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效指標(biāo)添加到戰(zhàn)略規(guī)劃中設(shè)定的優(yōu)先事項(xiàng)中來(lái)，每年NASA 根據(jù)下一年度預(yù)算要求制定年度績(jī)效計(jì)劃。為每一階段的績(jī)效目標(biāo)確定負(fù)責(zé)的項(xiàng)目、委員會(huì)或辦公室。

除了針對(duì)下一年度的績(jī)效計(jì)劃外，NASA 還重新評(píng)估和更新上一年的績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效指標(biāo)。年度績(jī)效計(jì)劃更新可確保計(jì)劃仍準(zhǔn)確反映預(yù)算和優(yōu)先事項(xiàng)。由于戰(zhàn)略、預(yù)算或計(jì)劃變更，NASA可以借此機(jī)會(huì)修改年度績(jī)效指標(biāo)描述，添加新指標(biāo)或刪除不需要的指標(biāo)。

3 優(yōu)先事項(xiàng)評(píng)估機(jī)制

NASA 利用證據(jù)為各級(jí)的投資決策提供信息，包括日常運(yùn)營(yíng)、選擇主要任務(wù)和建立必要的基礎(chǔ)設(shè)施等各個(gè)方面。這種證據(jù)有幾種形式，包括內(nèi)部、外部和獨(dú)立第三方進(jìn)行的評(píng)估，這些評(píng)估有助于為研究策略和優(yōu)先事項(xiàng)提供信息。NASA的優(yōu)先事項(xiàng)評(píng)估機(jī)制主要由內(nèi)部評(píng)估與外部評(píng)估組成。具體評(píng)估機(jī)制示意圖如圖3所示。

圖3 美國(guó)空間科學(xué)戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)評(píng)估機(jī)制

3.1 內(nèi)部評(píng)估

3.1.1 績(jī)效管理

NASA 績(jī)效管理的主要特點(diǎn)是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)，促使其績(jī)效管理系統(tǒng)的不斷改善并提高責(zé)任感、透明度和監(jiān)督能力。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的方法可以使NASA 各個(gè)任務(wù)之間的績(jī)效報(bào)告更加一致，并確保機(jī)構(gòu)資源的最佳利用。NASA會(huì)跨越財(cái)政年度連續(xù)不斷地計(jì)劃和評(píng)估其績(jī)效，結(jié)合年度計(jì)劃、規(guī)劃、預(yù)算和執(zhí)行過程，確保資源及時(shí)調(diào)整以支持任務(wù)和運(yùn)營(yíng)需求。這種持續(xù)不斷的反饋循環(huán)可保證計(jì)劃反映出績(jī)效預(yù)期，并且相應(yīng)地，這些績(jī)效結(jié)果將為規(guī)劃決策提供依據(jù)。

（1）績(jī)效領(lǐng)導(dǎo)：

NASA 有4 個(gè)機(jī)構(gòu)級(jí)委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)略方向并監(jiān)督機(jī)構(gòu)的活動(dòng)。執(zhí)行委員會(huì)通過提供戰(zhàn)略指導(dǎo)和高層規(guī)劃，專注于整個(gè)機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)的重大決策；任務(wù)支持委員會(huì)是一個(gè)職能委員會(huì)，專注于任務(wù)授權(quán)決策、門檻操作決策、內(nèi)部控制和責(zé)任；計(jì)劃管理委員會(huì)是NASA計(jì)劃和任務(wù)決策的組成部分，其重點(diǎn)是在計(jì)劃達(dá)到關(guān)鍵決策點(diǎn)時(shí)管理績(jī)效；高級(jí)管理委員會(huì)是NASA 的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)就機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵問題向執(zhí)行理事會(huì)提供建議和咨詢，并為制定機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略提供意見。政府要求所有機(jī)構(gòu)指定首席運(yùn)營(yíng)官和績(jī)效改進(jìn)官來(lái)管理機(jī)構(gòu)的績(jī)效，由局長(zhǎng)任命，NASA的副局長(zhǎng)擔(dān)任首席運(yùn)營(yíng)官，戰(zhàn)略投資部總監(jiān)擔(dān)任績(jī)效改進(jìn)官。他們?cè)O(shè)定目標(biāo)，確保機(jī)構(gòu)各個(gè)級(jí)別的決策者都能獲得及時(shí)、可行的績(jī)效信息，同時(shí)進(jìn)行數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的頻繁審查，以指導(dǎo)決策和行動(dòng)，改善績(jī)效并降低成本。

（2）基準(zhǔn)績(jī)效審查：

首席運(yùn)營(yíng)官每月舉行一次內(nèi)部評(píng)估和報(bào)告論壇，在論壇上，NASA 領(lǐng)導(dǎo)層將根據(jù)既定計(jì)劃跟蹤和評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作績(jī)效?；鶞?zhǔn)績(jī)效審查是對(duì)機(jī)構(gòu)根據(jù)其戰(zhàn)略目標(biāo)和其他績(jī)效指標(biāo)（例如成本和進(jìn)度估計(jì)、合同承諾和技術(shù)目標(biāo)）的績(jī)效表現(xiàn)進(jìn)行的自下而上的審查。每個(gè)任務(wù)委員會(huì)定期對(duì)其所監(jiān)督的活動(dòng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估?？?jī)效組織外部的分析師提供獨(dú)立的評(píng)估。

（3）年度戰(zhàn)略評(píng)估：

年度戰(zhàn)略評(píng)估包括對(duì)NASA 每個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)的全面分析。每個(gè)戰(zhàn)略目的負(fù)責(zé)人都會(huì)對(duì)其負(fù)責(zé)的戰(zhàn)略目的進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估內(nèi)容包括從長(zhǎng)期來(lái)看該戰(zhàn)略目的的影響以及近期戰(zhàn)略目的的執(zhí)行進(jìn)度，除此之外，年度戰(zhàn)略評(píng)估全面考慮了機(jī)構(gòu)內(nèi)部以及外部挑戰(zhàn)、風(fēng)險(xiǎn)和可能影響結(jié)果的其他事件。根據(jù)這項(xiàng)自我評(píng)估，戰(zhàn)略目的負(fù)責(zé)人需要確定這些戰(zhàn)略目的取得的引人注目的進(jìn)展、令人滿意的績(jī)效或是需要改進(jìn)的重點(diǎn)領(lǐng)域。另外，NASA 的績(jī)效改進(jìn)辦公室為了找出各部門共同的問題，組織跨部門評(píng)估，這項(xiàng)評(píng)估也包括分析驗(yàn)證每個(gè)戰(zhàn)略目的的自我評(píng)估。NASA首席運(yùn)營(yíng)官對(duì)自我評(píng)估和跨部門評(píng)估的總結(jié)進(jìn)行審查，然后決定戰(zhàn)略目的的最終評(píng)級(jí)和機(jī)構(gòu)的下一步行動(dòng)。

（4）年度績(jī)效評(píng)估：

在每年的第3、第4 季度，計(jì)劃官員評(píng)估年度績(jī)效計(jì)劃中列出的績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度。他們確定該績(jī)效目標(biāo)是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)，為其分配適當(dāng)?shù)念伾燃?jí)并提供證明該評(píng)級(jí)合理的解釋信息：白色代表計(jì)劃取消或延期，紅色代表明顯低于目標(biāo)或落后于計(jì)劃，黃色代表略低于目標(biāo)或落后于計(jì)劃，綠色代表已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或正在實(shí)現(xiàn)。績(jī)效評(píng)估結(jié)果會(huì)提交給NASA 首席運(yùn)營(yíng)官和績(jī)效改進(jìn)官，使他們隨時(shí)了解NASA 的績(jī)效進(jìn)度并提供反饋及修正建議。

3.1.2 計(jì)劃和項(xiàng)目審查

（1）內(nèi)部但獨(dú)立的成本和進(jìn)度估算：

NASA 監(jiān)視和評(píng)估設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)行航天器及其他主要資產(chǎn)的工程過程。此類投資的績(jī)效指標(biāo)部分側(cè)重于實(shí)際與計(jì)劃進(jìn)度和成本的比較，NASA 的獨(dú)立分析師可幫助制定和管理實(shí)際成本并安排進(jìn)度估算。他們還為建立項(xiàng)目成本和進(jìn)度基準(zhǔn)以及滿足利益相關(guān)者的期望提供了獨(dú)立的視角。其他NASA 分析師則使用掙值管理專業(yè)知識(shí)來(lái)幫助任務(wù)計(jì)劃者為所購(gòu)產(chǎn)品和技術(shù)建立有意義的績(jī)效里程碑。

（2）技術(shù)準(zhǔn)備情況審查和投資審查：

技術(shù)開發(fā)專家使用技術(shù)準(zhǔn)備水平（一組逐步完善的標(biāo)準(zhǔn)和里程碑）來(lái)評(píng)估技術(shù)或能力的成熟度，評(píng)估覆蓋技術(shù)開發(fā)的早期概念、測(cè)試、集成和使用。 NASA 定期進(jìn)行進(jìn)度審查，以衡量工作進(jìn)展情況，同時(shí)也確保技術(shù)開發(fā)對(duì)其任務(wù)保持相關(guān)性和有益性。NASA每年對(duì)其技術(shù)開發(fā)組合進(jìn)行評(píng)估，以確保投資繼續(xù)與機(jī)構(gòu)未來(lái)的需求相一致，并確保所需技術(shù)之間保持平衡。

（3）計(jì)劃和項(xiàng)目關(guān)鍵決策點(diǎn)（KDP）審查：

NASA需要對(duì)計(jì)劃和項(xiàng)目在其整個(gè)生命周期中的進(jìn)度進(jìn)行內(nèi)部獨(dú)立評(píng)估。高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人開展一系列正式的內(nèi)部評(píng)估把關(guān)關(guān)鍵決策點(diǎn)，要求管理人員提供有關(guān)計(jì)劃和項(xiàng)目在關(guān)鍵領(lǐng)域執(zhí)行情況的評(píng)估。這些關(guān)鍵決策點(diǎn)是特定的里程碑，管理人員必須在這些里程碑上向機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層提供有關(guān)該項(xiàng)目的成熟度和準(zhǔn)備情況的信息，NASA會(huì)確定項(xiàng)目是否準(zhǔn)備好進(jìn)入其生命周期的下一階段，并確定該階段的內(nèi)容、成本和進(jìn)度（圖4）。

圖4中，系統(tǒng)需求審查評(píng)估系統(tǒng)的功能和性能需求是否滿足項(xiàng)目需求，并表示可實(shí)現(xiàn)的能力；初步設(shè)計(jì)審查評(píng)估在制定過程中制定的計(jì)劃、技術(shù)、成本和進(jìn)度基準(zhǔn)的完整性和一致性；關(guān)鍵設(shè)計(jì)審查評(píng)估項(xiàng)目設(shè)計(jì)及其滿足任務(wù)要求的能力，并留有適當(dāng)?shù)挠嗟睾涂山邮艿娘L(fēng)險(xiǎn)；系統(tǒng)集成審查評(píng)估項(xiàng)目是否已準(zhǔn)備好進(jìn)行集成和測(cè)試，以及是否可以在可用資源的情況下完成；裝運(yùn)前檢查可確保任何硬件或軟件項(xiàng)目在被發(fā)布到另一個(gè)設(shè)施與更大的系統(tǒng)或航天器集成之前的完整性。處置準(zhǔn)備審查評(píng)估項(xiàng)目和系統(tǒng)對(duì)處置事件（如脫軌）的準(zhǔn)備情況。

圖4 NASA飛行項(xiàng)目生命周期階段、關(guān)鍵決策點(diǎn)（KDP）和里程碑

關(guān)鍵決策點(diǎn)的強(qiáng)制性審查著重于計(jì)劃或項(xiàng)目的狀態(tài)評(píng)估，以及常設(shè)審查委員會(huì)或任務(wù)委員會(huì)獨(dú)立審查小組的評(píng)估，同時(shí)多個(gè)利益相關(guān)者組織也有機(jī)會(huì)權(quán)衡所提供的信息。其他審查可以根據(jù)該項(xiàng)目的生命周期時(shí)間表并根據(jù)計(jì)劃的制定、開發(fā)或?qū)嵤﹣?lái)安排。

3.2 外部評(píng)估

3.2.1 NASA咨詢委員會(huì)戰(zhàn)略審查

NASA所有績(jī)效評(píng)估與戰(zhàn)略評(píng)估都是與科學(xué)咨詢委員會(huì)協(xié)調(diào)進(jìn)行的。NASA 的目標(biāo)反映了廣泛的科學(xué)、探索和技術(shù)目標(biāo)，為了衡量實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的進(jìn)度，NASA的任務(wù)委員會(huì)使用NASA 咨詢委員會(huì)下屬的紀(jì)律委員會(huì)來(lái)評(píng)估實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的進(jìn)展情況。該委員會(huì)由各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的專家組成，委員會(huì)的職責(zé)包括評(píng)估任務(wù)結(jié)果、發(fā)表同行評(píng)審的科學(xué)知識(shí)以及任務(wù)進(jìn)展，并向NASA 管理層推薦績(jī)效等級(jí)。此外，咨詢委員會(huì)向NASA 行政人員提供有關(guān)項(xiàng)目、政策、計(jì)劃、財(cái)務(wù)控制、高級(jí)人員變動(dòng)以及其他與機(jī)構(gòu)職責(zé)相關(guān)的重大事項(xiàng)建議。

3.2.2 專家團(tuán)體審查和同行評(píng)審

NASA依靠在主要科學(xué)領(lǐng)域具有專業(yè)知識(shí)的外部團(tuán)體評(píng)估，使用外部同行評(píng)審小組來(lái)客觀地評(píng)估有關(guān)科學(xué)、技術(shù)和教育領(lǐng)域新工作的提案?？茖W(xué)任務(wù)委員會(huì)還會(huì)參考外部高級(jí)科學(xué)家的評(píng)論與意見，來(lái)確定已完成目標(biāo)的科學(xué)任務(wù)是否需要進(jìn)行業(yè)務(wù)擴(kuò)展或直接結(jié)束。另外，來(lái)自NASA 支持的研究論文在專業(yè)期刊上發(fā)表時(shí)將接受獨(dú)立的同行評(píng)審。

3.2.3 美國(guó)國(guó)家科學(xué)院、工程院和醫(yī)學(xué)院

NASA 接受來(lái)自國(guó)家科學(xué)院、工程院和醫(yī)學(xué)院的獨(dú)立專家建議，該建議為規(guī)劃提供指導(dǎo)，并幫助確保機(jī)構(gòu)的優(yōu)先事項(xiàng)符合探索和科學(xué)界的需要。美國(guó)國(guó)家科學(xué)院牽頭進(jìn)行了一系列的十年調(diào)查和其他分析，這些調(diào)查和分析有助于為科學(xué)任務(wù)委員會(huì)投資組合的平衡和方向決策提供信息。美國(guó)國(guó)家科學(xué)院還通過對(duì)航空航天技術(shù)和能力、空間生物學(xué)和物理學(xué)以及航空航天等領(lǐng)域的專項(xiàng)研究，向NASA 提供獨(dú)立的專家建議，最終的決策反映在年度績(jī)效計(jì)劃中。

3.2.4 政府管理評(píng)估

NASA例行對(duì)內(nèi)進(jìn)行內(nèi)部審查，幫助維持、管理和改善運(yùn)營(yíng)。此外，定期的外部管理評(píng)估有助于將管理層的注意力集中在存在高風(fēng)險(xiǎn)或潛在困難的領(lǐng)域。政府問責(zé)辦公室（GAO）和NASA 監(jiān)察長(zhǎng)辦公室（OIG）進(jìn)行此類外部管理評(píng)估，確定問題點(diǎn)并建議如何解決。 GAO和OIG 提出的問題是管理層需要關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域。每年，GAO 都會(huì)對(duì)NASA 的活動(dòng)進(jìn)行多次審核，OIG 會(huì)根據(jù)GAO的高風(fēng)險(xiǎn)清單列出最高管理和績(jī)效挑戰(zhàn)。

（1）GAO確定高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域：

GAO評(píng)估整個(gè)聯(lián)邦政府的管理活動(dòng)，并確定使機(jī)構(gòu)面臨欺詐、浪費(fèi)、濫用和管理不善風(fēng)險(xiǎn)的做法和漏洞。自1990年建立以來(lái)，GAO 的高風(fēng)險(xiǎn)清單每?jī)赡旮乱淮危瑢ｉT解決政府和機(jī)構(gòu)的管理難題，NASA的采購(gòu)管理問題在GAO 的高風(fēng)險(xiǎn)清單中被視為長(zhǎng)期存在的問題。GAO 建立了5 項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)如果得到解決，將在實(shí)質(zhì)上改善運(yùn)營(yíng)，并消除GAO 對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的擔(dān)憂：①在高層領(lǐng)導(dǎo)的支持下，堅(jiān)定承諾會(huì)解決問題；②解決問題的能力；③實(shí)施糾正行動(dòng)計(jì)劃；④監(jiān)督糾正行動(dòng)的程序；⑤在實(shí)施糾正行動(dòng)計(jì)劃和解決高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域方面已經(jīng)取得了進(jìn)展。2019年更新的GAO 高風(fēng)險(xiǎn)清單中包含了一個(gè)記分卡，詳細(xì)地列出NASA 在改善采購(gòu)管理方面的標(biāo)準(zhǔn)中哪些已經(jīng)滿足，哪些部分滿足或未滿足，現(xiàn)在NASA已經(jīng)完全達(dá)到了實(shí)施糾正行動(dòng)計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)。

（2）糾正行動(dòng)計(jì)劃：

2018年，NASA 建立了新的高風(fēng)險(xiǎn)糾正行動(dòng)計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)兩個(gè)主要目標(biāo)：①全面加強(qiáng)NASA 的前沿計(jì)劃和項(xiàng)目管理工作，提高對(duì)利益相關(guān)者的透明度；②通過適當(dāng)?shù)亩床炝捅O(jiān)督來(lái)改進(jìn)機(jī)構(gòu)對(duì)承包商的監(jiān)督。NASA副局長(zhǎng)承擔(dān)糾正行動(dòng)計(jì)劃的所有權(quán)，首席財(cái)務(wù)官辦公室負(fù)責(zé)每年按計(jì)劃維護(hù)文檔，跟蹤和報(bào)告年度計(jì)劃的進(jìn)展情況，任務(wù)委員會(huì)和任務(wù)支持辦公室負(fù)責(zé)執(zhí)行計(jì)劃并報(bào)告進(jìn)展情況。糾正行動(dòng)計(jì)劃中的每個(gè)計(jì)劃都包括歷史和當(dāng)前狀態(tài)（截至計(jì)劃發(fā)布時(shí)）、近兩年預(yù)期的下一步措施、可用來(lái)評(píng)估采購(gòu)管理進(jìn)展的產(chǎn)出和成果度量、認(rèn)識(shí)到的挑戰(zhàn)、相互依賴和必需的資源。負(fù)責(zé)每個(gè)計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)組織將遵循計(jì)劃中概述的目標(biāo)，每年或每?jī)赡赀M(jìn)行一次評(píng)估，這些評(píng)估的結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致目標(biāo)或計(jì)劃的增加、修訂或解決，這些領(lǐng)導(dǎo)組織對(duì)NASA 副局長(zhǎng)負(fù)責(zé)。NASA每年會(huì)與GAO分享計(jì)劃結(jié)果和進(jìn)展，同時(shí)保持這個(gè)糾正行動(dòng)計(jì)劃的最新性和及時(shí)性，直到GAO為NASA移除高風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)識(shí)。

（3）OIG確定管理挑戰(zhàn)：

每年NASA 的OIG 都會(huì)發(fā)出一封信函，概述監(jiān)察長(zhǎng)認(rèn)為的NASA 最嚴(yán)峻的管理和績(jī)效挑戰(zhàn)，并簡(jiǎn)要評(píng)估機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)方面的進(jìn)展。OIG 確定的管理挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)相互結(jié)合。在《2019年NASA 最高管理和績(jī)效挑戰(zhàn)報(bào)告》中OIG 提出了七項(xiàng)管理挑戰(zhàn)：①到2024年人類將登上月球（與戰(zhàn)略目的2.2 相關(guān)）；②加強(qiáng)重大項(xiàng)目管理（與戰(zhàn)略目標(biāo)1、2和戰(zhàn)略目的4.3相關(guān)）；③吸引和留住高技能勞動(dòng)力（與戰(zhàn)略目的4.4 相關(guān)）；④在低地球軌道上維持人類的存在（與戰(zhàn)略目的2.1 相關(guān)）；⑤加強(qiáng)對(duì)合同、補(bǔ)助金和合作協(xié)議的監(jiān)督（與戰(zhàn)略目的4.1 相關(guān)）；⑥解決長(zhǎng)期的IT 治理和安全問題（與戰(zhàn)略目的4.5 相關(guān)）；⑦維持基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備（與戰(zhàn)略目的4.6相關(guān)）。

NASA 利用OIG 審查評(píng)估的結(jié)果來(lái)提高機(jī)構(gòu)計(jì)劃、項(xiàng)目和職能活動(dòng)的整體效率。NASA 還致力于確保及時(shí)、響應(yīng)迅速的最終管理決策，以及確保針對(duì)OIG 發(fā)布的所有審查建議及時(shí)且完整的最終管理措施。

4 啟示

空間科學(xué)匯聚了重要的重大科學(xué)問題和重大技術(shù)問題，發(fā)展國(guó)家空間科學(xué)為航天事業(yè)注入源源不斷的動(dòng)力，是提升綜合國(guó)力和國(guó)際影響力的重要途徑[12]。與其他先進(jìn)國(guó)家相比，中國(guó)的空間科學(xué)發(fā)展尚在起步階段．并且空間科學(xué)任務(wù)需要精細(xì)化管理[13]，借鑒美國(guó)空間科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施與評(píng)估機(jī)制，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，有助于我國(guó)空間科學(xué)戰(zhàn)略的成功落地，提升我國(guó)空間科學(xué)任務(wù)的管理水平。通過對(duì)美國(guó)空間科學(xué)戰(zhàn)略規(guī)劃的梳理與分析，可以看出，盡管美國(guó)與中國(guó)國(guó)情不盡相同，但是仍有許多值得借鑒之處，主要體現(xiàn)在以下4點(diǎn)：

（1）建立國(guó)家層面的空間科學(xué)管理機(jī)構(gòu)，制定精細(xì)化戰(zhàn)略目標(biāo)。空間科學(xué)戰(zhàn)略在國(guó)家科學(xué)規(guī)劃中占有重要地位，并且空間科學(xué)學(xué)科跨度大，分支領(lǐng)域多，因此建立國(guó)家空間科學(xué)管理機(jī)構(gòu)對(duì)于制定空間科學(xué)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、確立發(fā)展重點(diǎn)方向和重點(diǎn)領(lǐng)域具有重要意義。管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)空間科學(xué)規(guī)劃的各個(gè)項(xiàng)目及任務(wù)有明確分工，各部門權(quán)責(zé)分明。在每一戰(zhàn)略制定周期，管理機(jī)構(gòu)對(duì)于戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)的遴選應(yīng)建立相應(yīng)機(jī)制，并接受來(lái)自公眾、學(xué)術(shù)界以及企業(yè)界的全方位外部意見。在明確戰(zhàn)略大方向的同時(shí)，針對(duì)每一個(gè)優(yōu)先事項(xiàng)設(shè)立不同層級(jí)的戰(zhàn)略目標(biāo)，做到長(zhǎng)期性與階段性相結(jié)合，使得在宏觀層面的優(yōu)先事項(xiàng)具有可操作性，精細(xì)化目標(biāo)也為后續(xù)績(jī)效評(píng)估的進(jìn)一步具體化提供戰(zhàn)略支撐。

（2）建立長(zhǎng)效審查及更新機(jī)制，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃與績(jī)效管理的有機(jī)統(tǒng)一。在精細(xì)化戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)基礎(chǔ)上，為每個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)匹配相應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)，搭建完整的績(jī)效計(jì)劃對(duì)于實(shí)現(xiàn)優(yōu)先事項(xiàng)的階梯式推進(jìn)具有重要作用。在制定績(jī)效目標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)評(píng)估該目標(biāo)的重要性及優(yōu)先級(jí)，合理估計(jì)任務(wù)工作量及復(fù)雜度，分配不同時(shí)間跨度。另外，由于空間科學(xué)任務(wù)通常具有長(zhǎng)期性，在動(dòng)態(tài)環(huán)境中，為了確保長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的過程是持續(xù)且迭代的，就需要及時(shí)修訂績(jī)效計(jì)劃。縮短績(jī)效評(píng)估周期，利用數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)由不同職能部門從不同維度分析審查績(jī)效，并組織跨部門審查，對(duì)于外部環(huán)境或其他因素影響下的績(jī)效目標(biāo)及時(shí)進(jìn)行更新。如此建立長(zhǎng)效審查及更新機(jī)制，有助于中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃的動(dòng)態(tài)滾動(dòng)式推進(jìn)。

（3）把關(guān)項(xiàng)目關(guān)鍵決策點(diǎn)，構(gòu)建空間科學(xué)任務(wù)生命周期全鏈條評(píng)估機(jī)制。空間科學(xué)任務(wù)是科學(xué)、技術(shù)和工程的高度結(jié)合，要達(dá)到科學(xué)產(chǎn)出最大化，就需要高度重視其全生命周期的每一階段，降低科學(xué)產(chǎn)出的漏損率[14]。因此管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以空間科學(xué)任務(wù)的生命周期為基線，在項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)階段設(shè)置關(guān)鍵決策點(diǎn)并隨著項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行正式的內(nèi)部獨(dú)立評(píng)估，有利于為管理者提供時(shí)間來(lái)審查技術(shù)進(jìn)展和項(xiàng)目績(jī)效的所有方面，以便深思熟慮地推進(jìn)或推遲甚至終止項(xiàng)目工作。另外在關(guān)鍵決策點(diǎn)之間可穿插進(jìn)行額外的技術(shù)審查，深度評(píng)估項(xiàng)目需求、設(shè)計(jì)、集成及測(cè)試等環(huán)節(jié)的技術(shù)成熟度和完整性，這些審查就像建立一種“早期預(yù)警系統(tǒng)”，從而可以更快、更輕松地解決科學(xué)目標(biāo)與實(shí)際的偏差。

（4）充分利用外部評(píng)估，實(shí)現(xiàn)政府、科研機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)體多方評(píng)估。依托完善的內(nèi)部評(píng)估機(jī)制，管理機(jī)構(gòu)也需要外部評(píng)估來(lái)提供建議并修正決策，確保決策的科學(xué)性與前瞻性。一方面，由于空間科學(xué)任務(wù)幾乎涉及全部自然科學(xué)領(lǐng)域，空間科學(xué)管理機(jī)構(gòu)可廣泛發(fā)動(dòng)學(xué)術(shù)界開展討論會(huì)議，提高公眾參與度，并邀請(qǐng)各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的專家組建咨詢小組，對(duì)于機(jī)構(gòu)政策、決策、人員變動(dòng)等方面提供建議。另一方面，對(duì)于空間科學(xué)管理機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)營(yíng)，政府可設(shè)立專項(xiàng)小組對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行成本、風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目管理水平多方面考察后提出相關(guān)問題，并督促機(jī)構(gòu)解決問題的進(jìn)度。