基于三維政策工具框架的新疆區域創新政策體系評價研究＊

■ 秦海波 肖鴻波 木力扎提·馬合木提 李莉莉

1.新疆大學政治與公共管理學院 烏魯木齊 830047

2.新疆大學國家安全研究省部共建協同創新中心 烏魯木齊 830047

3.新疆財經大學信息管理學院 烏魯木齊 830011

0 引言

2017年11月，科技部聯合國家發改委批準新疆啟動建設絲綢之路經濟帶創新驅動發展試驗區，提出要將新疆打造成絲綢之路經濟帶創新引領示范區、科技成果轉化示范區和面向中亞西亞的協同創新平臺[1]。近年來，新疆區域創新呈現出加快發展的良好局面，以科技創新為引領不斷推動經濟實現高質量發展[2]。但與全國其他省區相比，新疆的區域創新能力仍然處在比較落后的地位[3]。如何采取切實有效的政策措施，加快提升新疆區域創新能力，促進新疆經濟實現創新驅動發展轉型，有力支持絲綢之路經濟帶創新驅動發展試驗區建設，是當前新疆面臨的重大戰略問題之一。

區域創新發展是一個艱巨復雜、高度綜合的目標，呈現出多維度、多主體、多領域、多階段的特點[4]。國內外研究和實踐充分證明，僅靠單一的政策工具往往難以推進區域創新發展，地方政府必須契合本區域特點制定一攬子的創新政策，以形成工具多元、內容齊全、層次豐富、結構合理的區域創新政策體系[5-6]。國內學者開展了豐富的區域創新政策評估研究，為各級地方政府提供了有力地決策參考，其中尤以創新政策工具為基礎的政策內容量化分析受到廣泛重視。游玎怡等基于創新生態系統理論與政策工具理論，對深圳、香港兩地的科技創新政策進行量化評價[7]。龔勤林等從整體性視角出發，構建了包括創新主體、活動階段、政策工具的三維分析框架，評價了成都市“1+10”創新政策體系的優點與不足[8]。萬敏等按照“目標-工具-實施-績效”的主體框架，對北京海淀、深圳南山、杭州濱江的區域創新政策演進作比較分析，探尋區域創新政策的演進路徑和演進特征[9]。張永安等基于PMC 指數模型，對我國的區域技術創新政策進行了量化評價[10]。曹鈺華等基于政策工具和“系統失靈”兩個視角出發，通過系統化的政策內容分析和統計,對深圳、蘇州和沈陽的區域創新人才政策文本進行了比較分析，探究人才政策對區域創新的作用規律[11]。俞立平以高技術產業為例，基于DEA 方法與Malmquist 指數對我國區域創新政策進行了實證分析[12]。

目前關于新疆區域創新政策領域的研究主要集中在一些宏觀性的分析，對政策內容進行系統評估和量化分析還屬于研究空白。在此背景下，本文基于政策工具的分析視角，構建了“政策工具-政策主體（力度）-政策目標”三維分析框架，在深入分析新疆區域創新政策演進特征的基礎上，運用內容分析法對新疆區域創新政策內容進行定量研究，深入分析新疆區域創新政策的演進特征和存在問題，仔細審查已有的政策體系是否合理，所選擇的政策工具是否存在沖突與缺失，為新疆今后調整和優化區域創新政策體系提供借鑒。

1 研究設計與分析方法

1.1 框架建構

政策分析可以從政策主體、政策目標、政策工具等方面把握［13］。政策主體是決定政策目標、選擇政策工具、發布并監督政策執行的機構或組織。政策目標是政策執行的方向，是政策工具要達到的目的和效果。政策工具是政策主體為實現政策目標所采取的一系列措施。本文借鑒藺潔等[14]提出的創新政策分析框架，結合政策工具分類研究，構建了創新政策的工具-主體（力度）-目標三維分析框架,如下圖1所示。

圖1 區域創新政策工具-主體（力度）-目標三維分析框架

1.1.1 政策工具——X維度

政策工具是實現治理目標的橋梁與媒介［15］。基于Rothwell 和Zegveld 政策工具理論基石并結合功能類別［16］，本文將新疆區域創新政策體系中相關政策工具分為3大類，即供給面政策工具、需求面政策工具和環境面政策工具。政策工具具體定界如表1所示。

表1 創新政策的政策工具及定義

1.1.2 政策主體（力度）——Y維度

政策層級直接決定了政策力度的強弱。政策主體和力度是政策權威性的重要體現，受政策頒發部門層級和政策類型的共同影響，是描述政策效力的重要指標［18］。于是，可以從政策類別和政策頒布部門級別兩個維度對政策層級進行衡量［19］。本文在彭紀生等［20］政策力度量化標準的基礎上，結合政策頒布部門的層級和政策的執行力度分別分為第一到第五層級，并對區域創新政策力度進行賦值，用來表示政策主體的政策力度大小（見表2）。

表2 新疆區域創新政策力度

1.1.3 政策目標——Z維度

政策目標是決策者希望通過實施政策所達到的效果與目的。它不僅指引決策者選擇合適的政策工具，還為后續的政策評估提供判斷基準。在有關創新政策評價方法研究的基礎上，結合新疆的實際創新政策發展目標進行相關整合。具體界定如表3所示。

表3 新疆創新政策目標類別

1.2 研究方法

1.2.1 內容分析法

內容分析法是對文本內容進行客觀、系統定量分析的一種專門方法，主要目的是依據收集的數據對政策文本內容進行定量研究，進而分析政策文本制定者的意圖、目標，再結合收集到的相關資料進一步驗證分析政策文本的有效性或達成目標的程度等[22]。近年來，內容分析法被國內外學者廣泛運用于創新政策文本研究，多被用于分析已有政策體系是否合理，所選擇的政策工具能否有效發揮作用，為合理優化政策工具提供理論依據。

1.2.2 數據來源與數據處理

本研究遵循權威性、公開性與相關原則，通過“北大法寶”數據庫和新疆維吾爾自治區黨委、人大、政府及相關廳局的官方網站上收集和篩選相關政策。依據政策內容進行篩選后，剔除無關及失效的政策文件，最終獲得有效政策文件228份。時間區間為2000年至2019年。對遴選出的228 份政策文獻進行編碼，然后依據新疆創新政策基本工具分析框架將其分別歸類，編碼規則：政策發布年份-政策工具類型-文本序列號，從而得到新疆區域創新政策文本內容分析單元編碼表，如表4所示。

表4 新疆創新政策文本內容分析單元編碼表

為了避免政策編碼者對編碼的主觀理解偏差，提高研究的科學性與可靠性，本研究還邀請了兩名科技領域專家參與政策的歸類與編碼。根據Viney［23］分析信度檢驗的方法，一致性系數a 的公示為其中，C 表示3 位編碼者完全一致的編碼數量，n1、n2、n3分別表示3 位編碼者各自的編碼數量。當a 位于0.8-0.9之間時信度結果屬于可以接受，當a＞0.9 表示研究結果信度較高。通過計算，本研究對新疆區域創新政策的編碼結果信度值為0.91，編碼結果信度較高，歸類與編碼的可靠性較好。

2 新疆區域創新政策量化分析

2.1 區域創新政策趨勢統計分析

政策數量變化可以在一定程度上反映政府的意志方向及某一問題在不同發展時期的重要程度。2000年至2019年,新疆區域創新政策數量呈現動蕩上漲的趨勢，具體可以劃分為四個階段，如圖2所示。十五期間（2001～2005），新疆共出臺了20 項創新政策，平均每年4條，相對比較少。十一五期間（2006～2010），新疆共出臺44項創新政策，平均每年8.8條，比十五期間增長了一倍多。到了十二五期間（2011～2015），隨著中央將創業創新擺在突出的位置，《新疆維吾爾自治區科學技術發展第十二個五年規劃》明確提出建設創新型新疆的戰略部署，新疆區域創新政策的數量大幅增長。十二五期間，新疆共出臺了108 項創新政策，平均每年21.6 條。是十一五期間的2.5 倍，區域科技創新體系初步建立。十三五期間（2016～2019），新疆共出臺53項創新政策，平均每年10.6 條。政策數量雖然比十二五期間有下降，但政策質量有較大提高。2017年新疆啟動了絲綢之路經濟帶創新驅動發展試驗區建設工作，出臺了《絲綢之路經濟帶核心區建設國家自主創新示范區總體方案》、《關于推進絲綢之路經濟帶創新驅動發展試驗區建設若干政策意見》等重要政策。

圖2 2000～2019年新疆區域創新政策數量變遷

2.2 政策工具統計分析

新疆出臺區域創新政策涵蓋了供給型、環境型和需求型三類政策工具，具體分布如表5所示。新疆區域創新政策中，環境型創新政策數目有146 項，比例占55.73%，是新疆區域創新政策的主體部分；其次是供給型創新政策有112 項，占比42.75%；需求型創新政策最少，僅有4 項，占1.53%，與環境型、供給型差距較大。環境型政策工具當中，策略性措施最多有49 項，占比18.7%；其次目標規劃有46 項，占比17.56%；知識產權保護有23 項，占8.78%；法規管制有17 項，占比6.49%；財稅支持最少，有11 項，占4.2%。在供給類政策工具當中，人力支持最多有50 項，占19.08%，其次是資金支持有42 項，占16.03%；反映出新疆對創新活動人力及資金上的直接支持力度較大；基礎設施支持有11 項，占比4.2%，涉及最少的是信息支持，只有9 項，占比3.44%，可以反映出新疆積極響應國家政策，積極投入人力、資金以及基礎設施促進個人和企業的創新活動，但是仍在科技信息方面有所欠缺的。在創新活動中，科技信息不對稱對于提升新疆的區域創新能力而言仍是一個重要的難題。需求類創新政策在整個新疆的區域創新政策體系中扮演的是拉動市場需求的角色，需求是決定創新產品和創新產業發展的決定性因素。雖然新疆政府在需求類政策方面有所涉及，但是相關政策較少。

表5 新疆區域創新政策工具類型

2.3 政策主體統計分析

如圖4所示，新疆區域創新政策主體包括了自治區人大、黨委、政府、財政廳、科技廳（知識產權局）、人社廳、經貿委、發改委、教育廳、經信委、商務廳、衛生廳等13個部門。由于70份政策存在聯合發布單位，因此本研究將同一政策的全部聯合發布單位納入政策主體統計分析。其中自治區政府、科技廳（知識產權局）、財政廳和自治區黨委是制定區域創新政策的主要部門。自治區政府出臺的創新政策有102 項，占32.28%；科技廳（知識產權局）出臺的創新政策有52 項，占16.46%；財政廳出臺的創新政策有39 項，占12.34%；自治區黨委出臺的創新政策有32項，占10.13%。

圖4 新疆區域創新政策主體結構

2.4 政策目標統計分析

新疆出臺的區域創新政策包括加大對創新資源的綜合投入、強化資源創造能力、推動企業創新發展、提升創新績效產出、創造良好的創新環境氛圍五類政策目標，具體分布如表6所示。提升創新績效產出類的政策數目最多，有72 項占比27.59%。強化資源創造能力類的政策數目最少，有39 項占比14.94%。在加大對創新資源的綜合投入方面，高層次和青年人才培養與科技項目（計劃）資金為主體部分。通過對博士、博士后、國內外知名教授、海外科技人才、企業科技人才的引進，緩解新疆自治區人才緊缺的現狀。科研項目（計劃）資金主要包括科技專項基金、科技成果轉化轉向資金、科技基礎設施建設資金、重大科技專項課題經費等，主要目的是為了調動科研機構的研發熱情，解決重點領域的技術難題，促進科技成果轉化和產業化，完善科研創新所必備的基礎設施等，引領和支撐經濟、社會協調發展。在強化資源創造能力方面，科技成果轉化為主體部分。通過促進科技成果推廣、產業化，最終形成科技成果產業規模化。

表6 新疆區域創新政策目標類型

綜觀新疆區域創新政策目標，新疆政府較為重視人才發展及其規劃、企業發展、科技創新體系及產業創新體系規劃、科技項目（計劃）、市場監管和科技成果轉化，對于人才發展與專利資助資金、科技基礎設施、科技扶貧、采購管理、全民科技素質提升與邊境進出口貿易規定的支持力度較小。

3 新疆區域創新政策交叉分析

3.1 政策工具與政策力度交叉分析

將新疆區域創新政策工具與政策力度進行交叉統計，可以進一步分析每項政策工具的平均力度。如表7所示，新疆區域創新政策工具的平均政策力度為2.7，表明新疆區域創新政策多集中在政府的辦法、意見、通知等，政策力度偏低。具體來看，人力支持的平均政策力度最高為3.4,表明新疆區域創新政策的人力支持主要依靠自治區政府一級。其次是信息支持和目標規劃，政策層級都為2.7，其中信息支持類政策工具偏少。除這3 類政策工具外，其他政策工具都低于第二層級。特別是市場建設，政策層級為4，表明這類政策工具集中在部門暫行條例、暫行規定、意見、辦法，政策層級較低。

表7 新疆區域創新政策工具-政策力度交叉統計表

3.2 政策工具與政策主體交叉分析

將新疆區域創新政策工具與政策主體進行交叉統計，可以進一步分析政策主體使用的政策工具類型和偏好。從表8中可以看出，自治區黨委出臺的區域創新政策工具主要為人力支持政策，體現了黨管人才的特點。自治區政府的區域創新政策覆蓋了所有的創新政策工具，但分布并不均衡；其中目標規劃最多為38項，占其出臺政策所使用政策工具的14.5%，主要是對創新活動做長遠的、宏觀上的規劃；其次為策略性措施有32 項，占12.2%，但多為意見、通知等。科技廳出臺的創新政策工具較為全面，但主要集中在資金支持、策略性措施和創新知識產權保護，主要是科技項目（計劃）申請、實施、資助、規范以及知識產權保護等方面。財政廳出臺的創新政策工具主要是資金支持方面，通過有償或無償的資金支援、優惠的稅收政策和金融支持來激勵創新活動和產業的發展。

表8 新疆區域創新政策工具－政策主體交叉統計表

3.3 政策工具與政策目標交叉分析

將新疆區域創新政策工具與政策目標進行交叉統計，可以進一步分析為實現具體政策目標時所使用的政策工具類型和偏好。如表9所示，在創新資源的綜合投入方面，主要運用供給型政策工具，且多集中于人力支持與資金支持。雖涉及基礎設施與信息支持，但所占比例較少。在強化資源創造能力方面，主要運用環境型政策工具，且多集中于知識產權保護與策略性措施。在推動企業創新發展方面，多集中于資金支持和財稅支持。以無償資助和貼息貸款等方式支持企業技術創新，以提高科技型企業的創新能力。在創新績效產出與創造良好的創新環境氛圍方面，所使用的政策工具細類較多，幾乎覆蓋了全部的政策工具細類。在提升創新績效產出方面，多集中于人力支持、目標規劃與策略性措施。在創造良好的創新環境氛圍方面，多集中于目標規劃、知識產權保護、法規管制與策略性措施。

表9 新疆區域創新政策工具－政策目標交叉統計表

4 結論及政策建議

4.1 結論

地方政府對創新的驅動力是不可忽視的，要建設創新型國家，中央政府出臺相關政策促進社會創新，但是中央出臺的政策僅僅是宏觀上的，地方政府對創新的引導作用是必要且十分重要的。地方政府結合自身省（區）情，制定推動區域創新能力發展的相關政策，全方位的推動創新，促進創新成果商業化，創造經濟新活力，是地方政府的首要任務。本文在梳理2000-2019年間新疆區域創新政策的基礎上，基于三維政策工具框架對新疆區域創新政策體系進行評價研究，得出以下主要研究結論。

一是在政策發布數量與趨勢方面，新疆區域創新政策總體呈現上升趨勢。十二五期間增速明顯，在2015年達到峰值。十三五期間新疆區域創新政策數量雖然增速較慢，但政策質量有較大提高。這與2017年新疆啟動了絲綢之路經濟帶創新驅動發展試驗區建設工作密切相關。

二是在政策工具方面，供給型與環境型政策工具使用較多，但其中各類政策工具使用不均衡，輕視需求型政策工具的使用。細化來看，新疆創新政策較為重視人力支持、資金支持、目標規劃及策略性措施，但對財稅支持、基礎設施建設以及公共服務方面創新政策重視不足，同時，科技信息不對稱是新疆提高區域創新能力過程中亟需解決的問題，忽視科技基礎設施與科技信息對于整體創新流程效率的貢獻。

三是在政策主體方面，新疆區域創新政策發布的主體主要是自治區黨委、自治區政府、科技廳（知識產權局）和財政廳。其中以自治區政府為主。新疆區域創新政策的主體結構需要進一步優化，政策主體的協同性有待提高，科技廳對新疆創新驅動發展的主導作用需進一步加強。新疆區域創新政策的平均政策層級較低，政策效力較低，難以保障政策的有效實施。

4.2 政策建議

本文通過構建三維政策工具政策分析框架對新疆區域創新政策進行整理分析，結合上述結論，對提升新疆區域創新能提出有益的建議。

第一，加快出臺創新政策的步伐，增加需求類創新政策數量，使新疆創新政策在數量上穩步增長。建立健全符合新疆自身區域特征的區域創新政策體系，給予創新活動充足的政策支持。應重視創新輸出上的提高，增強新疆創新績效，重視科研產出的提高。創新政策的設計上，側重于對科技、科研創新成果的鼓勵，設立不同層次、不同類別的創新成果獎勵政策，促進科技成果轉化，形成產學研一體的創新鏈。盡快出臺對科技產品、技術和高新技術產品認定的相關政策，以減少其初入市場時所面臨的風險，增強市場競爭力。注重從政策角度加強新疆在創新投入和產出上的均衡性，提高區域創新綜合能力。

第二，提高創新政策的力度，增加自治區人大及其常委會和自治區政府制定和出臺法規、條例、規劃等創新政策，減少通知、意見等形式的創新政策的頒布，形成合理的創新政策層級結構，以增加創新政策的權威性和執行強度。增強新疆創新政策的協同度，這種協同度不僅包含政策主體的協同，還包含政策工具的協同。政策主體方面應提高政策制定主體、執行主體的協同性，明確不同政策主體間責任和權力，強化其協同合作，以保證創新政策得以高效落實。政策工具方面應加強供給型政策與環境型政策、供給型政策與需求型政策以及環境型政策與需求型政策之間的協同性。

第三，在政策工具方面，應當逐步重視需求類創新政策的制定和出臺，增加需求類創新政策的數量，尤其是在政府采購和市場建設上，減少新產品、新技術和高價值專利在初次進入市場時所面臨的風險，從根本上拉動市場對創新產品和技術的需求。繼續加強供給類創新政策的投入，除人力支持和資助支持之外，重視基礎設施建設和信息支持政策的制定和出臺，進一步完善和強化科技信息的建設和規范，減少科技信息不對稱產生的弊端。在加大人力、財力投入的同時，應當注意基礎設施和公共服務的供給。通過促進創新政策工具之間的協同度，推動新疆創新驅動發展由政府主導型向政府引導型轉變，引領社會力量主導創新，持續提升新疆的自主創新能力，逐步確立創新對新疆經濟發展的主導地位，將新疆打造成絲綢之路經濟帶創新引領示范區、科技成果轉化示范區和面向中亞西亞的協同創新平臺。