疫情凸顯應急保障體系建設重要性

中國信息通信研究院

疫情考驗應急保障體系（圖/視覺中國）

新冠肺炎疫情是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。新冠肺炎疫情發生后，以習近平同志為核心的黨中央高度重視，強調“要健全統一的應急物資保障體系，把應急物資保障作為國家應急管理體系建設的重要內容”。

為保障物資的連續穩定供應，國家層面快速搭建了國家重點醫療物資保障調度平臺，多措并舉組織企業快速擴產轉產，實現了防疫應急物資從供給嚴重不足到供需“緊平衡”再到有效滿足需求的轉變。為進一步提高應對突發疫情的能力，我國亟須構建產業鏈條完整、區域布局合理、梯次保障有序的防疫應急物資體系。

物資儲備保障能力是關鍵基礎

物資儲備保障能力指對生產物資以實物或協議等形式予以存儲，為突發公共衛生事件形成保障支撐的能力。“備豫不虞，為國常道”，物資儲備保障是應對突發公共衛生事件的第一道防火墻，貫穿事件應對的全過程。

從儲備主體來看，物資儲備保障包括中央儲備和地方儲備兩種類型。其中中央防疫應急物資儲備以滿足應對國家或跨省范圍的重大災情、疫情及重大突發事故和戰略需要為目的，由國藥集團及其控股子公司承擔儲備工作。地方應急物資儲備以應對地區性或一般災情、疫情及突發事件為目的，由省市縣各級政府承擔儲備。

從能力發揮來看，物資儲備保障能力的關鍵在于清單管理科學、儲備布局合理。一方面，科學有效的儲備物資清單是開展應急物資保障的重要基礎。儲備物資清單對各級儲備的物資種類、數量、形式等進行明確規定。科學編制的儲備物資清單以物資歷史使用情況的綜合分析為基礎，非但將對提高儲備物資管理的效率和效益以及庫存周轉率起到積極作用，更能夠對突發公共衛生事件提供快速有力的應急響應保障。另一方面，分級分層的儲備布局是實現實物儲備快速響應的重要保障。儲備區域布局應當與地區風險布局保持一致，通過形成中央儲備與地方儲備互補、政府儲備與軍隊儲備協同、實物儲備與合同儲備并重的儲備體系，為物資的快速調度形成有力支撐。

部分發達國家已構建了科學高效的物資儲備保障體系。當前日、英、美、俄等發達國家均在風險評估和物資投送能力的基礎上，進行了全國范圍的應急物資儲備布局。相比之下，此次疫情防控暴露出我國在物資儲備保障能力方面存在一定差距。一是醫療物資管理清單有待完善。我國目前已建設了包括“中央—省—地—縣”各級救災物資儲備網絡，但現有儲備主要集中在應對重大自然災害方面，在應對公共衛生事件方面存在不足，防疫應急物資儲備品種有限、數量較少，難以適應疫情防控工作需要。二是物資儲備形式相對單一。我國防疫應急物資儲備基本以實物儲備為主，同時具有實物儲備和生產能力儲備的地區只占少部分，兼具技術儲備的地區更少。

產業鏈協同保障能力是重要支撐

產業鏈協同保障能力指通過上下游企業協作實現緊急狀態下醫療物資生產能力快速激活、技術工藝適應性更新的能力。在應對重大疫情時，通過產業鏈協同保障釋放產能儲備，及時填補物資供應缺口，與物資儲備形成銜接有序、梯次支撐的保障合力。總體來看，產業鏈協同保障主要包括生產協同與創新協同兩個方面，關鍵在于信息在產業鏈環節之間的互聯互通，是實現防疫應急物資保障的重要支撐。

應急物資保障是一項系統性工程，單純依靠產成品環節的原料庫存難以滿足急劇增長的物資需求。在生產領域，產業鏈協同保障能力主要表現為通過產業鏈上下游供給需求對接和生產要素保障，構建形成彈性供應鏈，保障需求激增狀態下物資持續供應。

一方面，通過產業鏈上下游高效聯動實現物資協同生產。疫情期間，我國初步探索出兩種模式。一是發揮龍頭企業作用，組織全鏈協同生產。以醫用防護服生產為例，通用技術集團依托旗下中紡新材料科技有限公司等平臺整合醫用防護服產業鏈全鏈優質資源，快速形成防護服面料生產能力、激活社會生產資源、整合防護服加工產能，為醫用防護服的生產提供有力支撐。二是發揮信息技術作用，推動供需精準匹配。疫情期間，海爾集團依托工業互聯網平臺積累，快速上線卡奧斯醫療物資信息共享資源匯聚平臺，實現需求信息和供應鏈的高效協同，累計發布防護物資需求3000萬件。

另一方面，生產協同建立在保障生產要素的基礎上。生產要素保障是應急物資保障的生命線，通過實現政企信息聯通，及時掌握企業困難。疫情期間，國家重點醫療物資保障平臺每日追蹤200余家醫療物資企業生產中存在的困難，同時平臺向金融機構推送有融資需求的企業233家，累計獲得貸款超過80億元。通過給予企業財稅支持，降低企業負擔，有效保障了生產要素供給。

在創新領域，產業鏈協同保障能力主要表現為推動上下游技術應用與生產工藝的創新優化，推動技術儲備快速轉化為生產能力，以保障短期內應急物資的大量快速供應。

疫情期間，我國在產業鏈協同創新方面探索形成兩種模式。一是發揮核心企業作用，依托技術儲備實現應急攻關。以口罩機為例，國內首家擁有全伺服驅動技術的某機械制造企業，基于其每分鐘3000片的全伺服驅動婦女衛生巾護墊生產線，成功研制出每分鐘可生產1000片平面口罩的超高速口罩機。二是推動產業鏈上下游對接，實現協同創新。以呼吸機生產保障為例，為應對呼吸機供給難關，相關部門組織優秀傳感器和芯片企業與呼吸機企業對接，組成聯合攻關小組，由整機企業提出相關芯片和傳感器性能需求，元器件企業針對需求進行研發，生產出來的產品再由整機企業進行驗證，逐步實現本地化配套，提高需求響應效率。

總體來看，產業鏈協同保障是當需求超出物資儲備上限時保障穩定供給的有力支撐，但主要存在應急物資應用需求不清、物資標準不一、企業清單不明、技術有待突破等方面難點。一是防疫應急物資需求不清。對防疫應急物資的需求種類與數量把握不準，致使物資保障中的目標模糊。二是防疫應急物資標準不一。供應鏈各環節之間對物資的分類不統一、標準不一致，致使供需信息難以在上下游之間形成充分有效流動。三是防疫應急物資及上下游企業清單不明。例如疫情初期，中國石化實現轉產熔噴布，但由于信息不暢，無法快速對接口罩機供給企業。四是防疫應急物資技術仍存薄弱環節。我國在技術附加值較高的關鍵基礎零部件領域存在薄弱環節，在應急狀態下難以通過產業鏈協同實現技術攻關，無法擺脫“受制于人”的局面。

災時轉產動員能力是有力補充

災時轉產動員能力指在應急狀態下緊急動員社會其他行業企業通過臨時轉產實現生產能力的補充提高，適用于存在技術壁壘或產能難以匹配需求增長的產品（如呼吸機、口罩等）。總體來看，該能力動員范圍最廣、保障力度最大，但同時潛在風險水平最高。

一般來看，災時轉產動員主要包括技術遷移轉產、產業鏈延伸轉產、企業間協作轉產等三種模式。一是依托現有技術快速轉產。二是產業鏈延伸轉產。一方面，產業鏈上游企業通過向下游延伸，實現全鏈條融通，保障應急物資的生產供應。中國石化作為我國最大的聚丙烯生產供應商從上游原料生產向中游延伸，快速增設熔噴無紡布生產線，為醫用防護口罩的連續供應奠定堅實基礎。另一方面，部分擁有相似原材料、生產設備的企業通過技術改造，實現防疫應急物資的跨界轉產。疫情期間，生產衛生用品的廣東昱升依托充沛的熔噴無紡布資源實現醫用防護口罩的快速轉產。三是企業間協作轉產。山東威高集團與迪尚集團協同完成醫用防護服的轉產，由威高集團改造形成10萬級凈化車間，迪尚集團組織培訓熟練縫紉工，協作完成醫用防護服生產作業。

總體來看，災時轉產動員是當物資需求進一步上升并超出現有產能上限時實現產能快速擴充的重要策略，但同時存在供需失衡、質量安全等風險隱患。一是盲目轉產可能導致供需失衡。出于愛國主義情懷和市場逐利性的雙重考慮，企業轉產可能存在盲目性傾向，對于轉產的規模和范圍容易超出防疫應急物資需求邊界，當需求恢復正常水平時將形成大量富余產能。二是企業轉產存在質量安全隱患。醫療物資具有較為嚴格的技術和生產標準，跨界企業盲目轉產容易導致產品安全與質量隱患，反而增添社會負擔。例如，2020年4月15日，商務部發布公告，北京某區塊鏈科技發展有限公司等兩家公司出口的防疫用品因產品質量問題被外方退貨，被商務部停止防疫用品出口。

編輯：張程? 3567672799@qq.com