國內突發公共衛生事件雙盲演練模式的構建

黃思成，林子博，林欣琪，李玲，陳思東

(1.珠海市疾病預防控制中心，廣東 珠海 519000；2.廣東藥科大學，廣東 廣州 510310)

0 引言

突發公共衛生事件是指已經發生或者可能發生的、對公眾健康造成或者可能造成重大損失的傳染病疫情和不明原因的群體性疫病，還有重大食物中毒和職業中毒，以及其他危害公共健康的突發公共事件[1]。

2003年非典爆發后，我國衛生應急人員突發公共衛生事件應急處置能力不足的問題被放大，從而也推動公共衛生的發展。在國家對公共衛生事業的大力支持下，各級疾控機構、衛生監督所等公共衛生部門得到了大力推進。省級公共衛生部門的設備不斷完善，技術不斷取得突破。而各地基層衛生部門近幾年也在國家財政的支持下，應急水平得到顯著提高，并按照各省突發公共衛生事件應急預案的要求，不斷開展演練。通過演練，衛生應急部門可以發現在執行預案和流程中存在的缺陷，從而改進和完善預案和流程，提高應急管理能力；基層應急人員可以了解自己現有知識和技能與應對突發公共衛生應急事件要求的差距，并為此學習應對的相關知識，做好相應的準備，在疫情暴發時能夠綜合分析疫情暴發流行的趨勢，盡早控制疫情，爭取疫情防控的主動性和時間，做到早發現、早預防、早治療。

長期以來，基層單位的演練基本處于展示式演練，參演者事先熟悉演練的程序，演練期間只是按照既定程序進行操作。但由于突發公共衛生事件是涉及范圍廣的群體事件，需要掌握第一時間的信息與報告。而基層衛生部門往往需要進行第一線處置，并對疫情進行研判和分析，因此在突發公共衛生事件的應急演練中，應重點加強對疫情研判能力的鍛煉，為了達到這一效果，演練中應該設置各種復雜的疫情，而且演練者事先不知道疫情發生發展的態勢，只有置身于現場并通過調查后，才能對疫情進行研判，最大限度地發揮應急演練的作用。因此，構建基層突發公共衛生事件實戰式雙盲應急演練模式顯得刻不容緩。

1 我國基層人員應急能力的不足之處

1.1 疫情調查和疫情判斷存在不足

疫情調查是發現傳染源和傳播途徑的重要手段，也是采取防范措施的有效依據。在一項某市呼吸道傳染病應急處置研究中表明，基層單位疫情調查總體水平相對不足，現場流行病學調查能力有待加強。及早識別突發公共衛生事件的發生，迅速采取有效措施以降低事件造成的損失是突發公共衛生事件應對的首要目標之一。然而許多基層醫療機構未能對暴發疫情種類進行及時確認，對疫情進行疫區詳細地理環境、人群特征等事件背景分析的開展率較低。在進行流行病學調查時，對臨床表現描述、實驗室檢驗重視不夠，通常未能對首發病例進行調查，沒有進行詳細完整的三間分布描述、免疫史調查等。

1.2 疫情處置和疫情評價存在不足

疫情處理是突發事件應急處置的重要環節，包括對患者對癥治療，采取消毒等切斷傳播途徑的措施，開展宣傳教育活動等。而疫情評價則是分析疫情暴發的原因，評價控制效果，總結經驗教訓的重要手段。近年來許多研究顯示，部分省市基層部門在應急處置能力仍有待提高。不少基層單位未能對事件發生原因、可能影響因素進行分析，并對事件控制效果進行評價；甚至忽視對疫情發生原因、采取控制措施的效果以及暴發疫情的經驗教訓進行總結分析。

針對基層單位在疫情調查、疫情判斷、應急處置和疫情評價存在的問題，我們在構建基層單位突發公共衛生事件雙盲演練的過程中予以側重，以進一步達到演練效果。

2016年底，佛山市剛成立由市、區兩級疾控中心的技術骨干組成的疾控系統衛生應急隊伍，隊伍尚未統一執行過任務；而鼠疫作為我國甲類傳染病，還未在佛山市出現過大規模的爆發。為檢驗檢驗在市、區兩級疾控機構的協同能力，以及處置罕見烈性傳染病突發公共衛生事件的應急能力，佛山市衛生計生局開展了此次模擬鼠疫疫情的衛生應急演練。這是繼2015年廣東省開展的省級突發公共衛生事件雙盲應急演練以來[2]，開展的首次國內基層突發公共衛生事件雙盲應急演練，參演隊員們來自佛山市疾控中心和佛山市各區疾控中心。與省級演練相比，基層演練一般具有如下特點[3]：

(1) 基層單位不具備省隊一些精良的應急物資，如現場檢測所需的P3實驗車、部分病毒核酸檢測試劑等，而應急演練的開展是建立在本地現有資源的基礎上進行，因此這一類的考核無需進行，在演練考核前設計方需對此調查清楚。此外，基層公共衛生部門主要負責本地區突發事件應急處置，很少到外地進行救援工作，因此他們的后勤保障裝備有限，在考察時不需要對長時間的野外生存能力和后勤保障能力進行考察。

(2) 由于基層應急人員培訓和意識往往不如省級部門應急人員，因此雙盲演練考核內容可以從易到難，以增強其對開展雙盲演練的信心；此外還可以在考核中適當降低考核點難度；若某個環節演練隊伍在一定時間內無法完成，可給予更多的提示，以保證整個演練流程能順利完成，但在評分時要扣去一定的分數。

(3) 基層演練經費保障不如省級演練，因此組織方要控制好預算，把握好演練的規模(疫情范圍、人數)，著重考核某幾項應急能力，最大程度地做好場景和物資的布置。與2015年舉行的省級復合型演練相比，本次計劃舉行市級單一傳染病類演練，設置的難度干擾項、病人數量、需要調查的場景和時間相對較少，因此在達到演練考核目的的基礎上，控制了演練的成本。

本次演練著重考核了佛山市在應對不明原因呼吸道傳染病(鼠疫)暴發疫情突發公共衛生事件的預案體系。演練方案設計主要依據《國家鼠疫控制應急預案》、《廣東省鼠疫控制應急預案》、《佛山市突發公共衛生事件應急處置預案》等應急預案，鼠疫防治手冊[4]及省內外鼠疫、不明原因呼吸道傳染病調查報告[5-7]、中國疾預控中心編制的衛生應急演練技術指南[8]而制定。

1.3 演練方法

本次演練是佛山市衛計局首次采用雙盲應急演練模式。演練評估共有4名具有豐富的突發事件應急處置經驗專家組成的評估專家組，按照場景進行分工，根據事先設計的評估手冊中各指標體系，分別對各演練環節進行評估；專家們需要關注在該場景下的演練細節，并在評分表上進行評分。

1.3.1 應急演練準備

1.3.1.1 制定演練方案

此次演練方案由總策劃和文案組制定，文案組人員主要來自佛山市衛計局應急辦、廣東藥科大學和佛山市疾控中心。方案結合相關法律法規和有關文獻知識制定并保密，保證演練前參與演練的隊伍不知曉演練內容。在方案制定過程中，還邀請了具有豐富演練經驗的應急管理專家對方案進行論證。在與專家、市衛計局應急辦進行了多次協商后，設計方對方案的內容進行不斷的調整，最終制成了一套演練方案。演練流程圖見圖1。

圖1 應急演練流程圖

1.3.2 應急演練實施

按照制定的演練方案，演員首先到達指定地點。市衛計局向市疾控中心發布救援通知。市疾控中心在接到通知后，啟動應急預案，成立救援隊伍，完成相關人員和物資準備后，前往目的地。

1.3.3 應急演練總結

應急演練結束后，演練領導小組、工作小組及參加應急演練的全體人員，共同討論整個應急演練工作完成情況，分析應急演練效果及演練過程中存在的問題，討論改進演練方案。

2 結果

2.1 評估結果

由本次演練的得分情況(表1)可以看出，在一級指標中，“應急響應與物質準備”、“采樣與實驗室檢測”和“總結報告”環節得分率較高，均超過90%；“風險溝通與健康教育”得分率較低，為70.00%，說明救援隊伍的媒體溝通技巧仍有待培訓加強。而在二級指標中，扣分較多的分別為疫情核實與會商中的“疫情報告”和疫情控制中的“啟動預案”、“劃定大小隔離圈”，風險溝通與健康教育中的“媒體溝通”，得分率均低于60%，暴露的問題較多。此外，家庭調查、傳染源調查、病例搜索和預防服藥、染疫動物處理與場所消毒得分率也在80%以下，說明這些環節存在的問題仍不容忽視。

表1 2016年佛山市衛生應急綜合演練評估指標得分情況

3 本次演練存在的問題和不足

3.1 演練隊伍存在的主要問題

本次演練最終順利完成，達到鍛煉和考核隊伍的目的。本次演練隊伍存在的主要問題如下：

3.1.1 技術保障不足

本次鼠疫的現場流行病學調查階段(病例調查、家庭調查、傳染源調查)得分率也較低，分別為80%、70%、78%，低于平均分。主要體現在各專業組協同不夠，對現場中發現的其他問題沒能做到及時報告或采取處置措施；各組在病家、醫院、可疑染疫場所的配合不足；演練過程中，應急隊均缺乏向市衛計局、省疾控中心報告的意識。此外，一級指標“疫情控制”得分率也較低，主要體現在現場未能按照鼠疫防控技術方案要求，劃定大小隔離圈；未按要求對染疫動物進行無害化處理或提出相關處置的建議；未能建議啟動本級突發公共衛生事件預案和鼠疫防控預案；未提出建立鼠疫專門醫院病區的建議，對搜索發現的病例未采取立即隔離措施。在技術保障方面，雖然佛山市已針對鼠疫傳染病設置了專門的應急預案，但從本次演練的得分情況來看，預案的實用性、可操作性以及應急人員對預案的學習仍有待提高。

基層疾病預防控制機構的能力限制了疫情初期防控的針對性、科學性和有效性，在本次的模擬鼠疫疫情處置中，一方面是由于此類事件處置經驗的不足，在佛山也較為罕見，此前沒有此類事件處置的經驗；加上此前對于非常規的偶發傳染病開展的培訓較少，因此整個流程暴露的問題較多。如果在平時工作中能夠開展非常規傳染病疫情的演練，會對處置一些非常規傳染病疫情的處置能力大大提高。

3.1.2 演練組織工作存在的不足

3.1.2.1 對演練隊伍的預料外響應考慮不足

在演練前，盡管設計方已盡可能預測演練人員可能的行動并做好準備，但演練人員在演練實施過程中仍有不少超出預測的預料外行動。而且雙盲演練實施的原則之一就是允許甚至鼓勵受練人員不受演練條件限制的發揮，這意味著產生預料外響應的可能性增大，給演練的控制工作增加負擔，需要控制人員保持足夠的靈活性來適應演練人員的這種預料之外的行動和決定，這也是雙盲演練實施的難點所在[8]。而在本次演練中，控制人員對一些預料外響應控制不到位，一定程度上影響了演練的進程。

解決方法：總指揮和控制人員應具有良好的流行病學邏輯思維，并提前熟悉整個演練方案，才能發揮主觀能動性，自主性的臨場編發事件進展信息進行應對，以免干擾演練進程甚至造成演練失敗。

3.1.2.2 演練調控不夠

控制組對演練進展、隊伍引導、場景調換安排的不夠緊密，存在整個演練過程不連貫的問題，從而顯得場面較為混亂，影響觀賞性。由于雙盲演練沒有事先指定給出考核的場景和題目，而是需要演練隊伍通過調查來一步步獲取，因整個演練過程很難做的像普通演練過程那樣連貫。但我們不能因此忽視演練過程的連貫性，而是要最大程度地保證每個場景的銜接，進一步細化工作方案，使演練能夠進行流暢。

此次研究主要通過舉辦這次2016年佛山市突發公共衛生事件應急雙盲演練，并通過收集到的資料、評估組的評估報告、召集參加演練的人員和專家舉行研討會，我們發現佛山市突發公共衛生事件應急預案存在的不足，以及雙盲演練開展過程中遇到的一些問題，并提出了改進的方向。與突發公共衛生事件雙盲演練相比，目前的展示式和單盲演練對疫情研判的考核比較欠缺，我們希望今后公共衛生部門能多嘗試開展基層突發公共衛生事件雙盲應急演練，加強國內基層衛生應急隊伍建設，并提高衛生應急專業化、規范化、機動化、信息化水平。