相對貧困長效治理與政府扶貧能力轉型

王昶 王三秀

摘 ? 要：我國的扶貧重心已經轉移至鞏固拓展脫貧成果及相對貧困的長效治理，這客觀上需要政府扶貧能力的轉型?？沙掷m(xù)生計理論對這一轉型的研究提供了有益啟示。基于對相對貧困內涵和特性的研究，對可持續(xù)生計理論展開生計目標、生計策略和動力結構三個方面的拓展研究，不僅能為政府扶貧能力轉型帶來合理的邏輯基點和有效的路向設計，而且能為政府扶貧能力轉型的實踐意義提供價值理據(jù)。依據(jù)上述分析，在政府扶貧知識、規(guī)制、方法和過程四個方面進行變革創(chuàng)新，是最終實現(xiàn)政府扶貧能力轉型的可行路徑。

關鍵詞：相對貧困長效治理;政府扶貧能力轉型;可持續(xù)生計理論

中圖分類號：F323.8 ? 文獻標識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2021）05-0134-12

隨著精準扶貧目標任務的完成，我國的扶貧重心轉移至鞏固拓展脫貧成果及相對貧困的長效治理。作為一種比較性貧困，農村相對貧困的治理需求十分迫切，2013年我國農村居民的最高收入組與最低收入組人均可支配收入比是7.41倍，2016—2018年這一差距穩(wěn)定在9倍以上[1]?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》特別強調要鞏固脫貧攻堅成果和建立解決相對貧困的長效機制。《中共中央 國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》明確指出要鞏固拓展脫貧攻堅成果，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，加強農村低收入人口常態(tài)化幫扶。上述政策文件指明了相對貧困治理的基本目標與原則。在此背景下，對于政府扶貧能力的理論內涵與實踐策略進行創(chuàng)新研究，既是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的應有之義，又是踐行脫貧攻堅銜接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的內在要求。

一、相關文獻綜述

隨著我國扶貧進入新階段，對相對貧困的研究日益引起學術界重視，并在相對貧困的內涵特征及治理策略等方面取得了一些研究成果。對于如何實現(xiàn)相對貧困的長效治理，有學者提出應按照“監(jiān)測識別—制度管理—貫徹落實—反饋完善”的治理機制構建相對貧困治理的長效機制[2]。良好的機制不能離開體制結構的支持，因為在社會力量缺場以及貧困群體主體性缺失的情形下，政府支持的扶貧項目會更傾向于選擇容易出政績的產業(yè)扶貧項目[3]。相對貧困的長效治理需要從整體上打造一套扶貧治理體系[4]。這一治理體系囊括了治理結構、治理策略和治理動力等方面，而這種政府在相對貧困領域的治理能力體現(xiàn)，實際上已經蘊含政府扶貧能力的理論與實踐議題。政府扶貧能力實際上是貧困治理中“政府將自己意志、目標轉化為現(xiàn)實的能力”[5]。相對貧困在構成、標準、需求及目標方面都呈現(xiàn)與絕對貧困不同的特點，在相對貧困長效治理的戰(zhàn)略目標下，政府扶貧能力的順利轉型顯得分外重要而迫切。學術界對政府扶貧能力已有初步的探索，如有的學者關注基層政府扶貧中的信息溝通、內部管理、扶貧項目與資源管理等能力要素[6];也有學者指出，權力能力式微、組織協(xié)調能力不足和政策執(zhí)行能力缺陷等方面的困境是產業(yè)扶貧難以精準到位的原因[7]。雖有研究直接涉及扶貧轉型背景下政府扶貧能力構建的問題，但僅局限于對經濟扶貧能力的考察分析[8]?？傮w來看，已有文獻缺少對相對貧困長效治理下政府扶貧能力轉型的全面考察。這種學理認識的模糊性，不利于現(xiàn)實中相對貧困治理長效機制的建立[9]。

在貧困治理重心轉向相對貧困治理的背景下，政府扶貧能力的創(chuàng)新建構不僅需要確立科學合理的轉型目標，而且需要契合中國情境的理論予以支持與導引。實際上，相對貧困的長效治理要促進相對貧困者生計的可持續(xù)化，這既包括其生活水平的不斷提升，又包括其生計自我改善能力的持續(xù)增進。在此方面，在農村減貧中頗受關注的可持續(xù)生計理論具有重要的啟發(fā)意義。同時，相對貧困長效治理下政府扶貧能力的新議題，又顯示了該理論的一定局限性，因而需要對其進行拓展創(chuàng)新。基于此，本文嘗試基于拓展性的可持續(xù)生計理論視角，對相對貧困長效治理下的政府扶貧能力轉型進行系統(tǒng)研究。本文基于我國相對貧困長效治理的實際需要對可持續(xù)生計理論進行拓展，對當前我國政府扶貧能力轉型的邏輯基點、發(fā)展路向及價值意義展開分析，并在此基礎上探討相對貧困長效治理下政府扶貧能力轉型的實現(xiàn)路徑。

二、相對貧困長效治理下政府扶貧能力轉型的理論邏輯

相對貧困長效治理下的政府扶貧能力轉型，意味著政府要在反貧困新目標下實現(xiàn)扶貧能力的創(chuàng)新建構和實踐轉變。對這一重要問題的探索，不僅需要深刻把握新時代我國從消除絕對貧困到治理相對貧困的戰(zhàn)略目標變化，而且需要運用具有創(chuàng)新價值的新觀念對此予以理論上的支持。對可持續(xù)生計理論的引入、拓展和應用，能夠為相對貧困長效治理目標下的我國政府扶貧能力轉型提供有效的邏輯基點和路向設計。

（一）政府扶貧能力轉型的邏輯基點：可持續(xù)生計理論拓展的機理

相對貧困長效治理是我國進入后扶貧時代的貧困治理基本目標，對政府扶貧能力轉型的探索不僅應以此作為研究起點，而且應將堅實的理論成果作為學理支撐。自突破將貧困定義為收入不足的認識局限性以來，人們就開始不斷探索新的貧困治理方式，并形成一些典型的理論思路，如社會排斥和貧困脆弱性理論，以及可行能力貧困理論等。其中，作為發(fā)展型社會政策的核心理論，可持續(xù)生計理論有著自身相對完整的邏輯體系。該理論在20世紀80年代聯(lián)合國舉行的世界環(huán)境與發(fā)展大會上首次提出后，立即引起人們的廣泛關注。在1995 年《哥本哈根宣言》中，可持續(xù)生計理論得到進一步的闡述。尤其是在安東尼·哈爾、詹姆斯·梅志里等學者的研究下，可持續(xù)生計理論逐步成為農村減貧和發(fā)展實踐的核心思想?？沙掷m(xù)生計的理論觀點與相對貧困長效治理的現(xiàn)實目標具有良好的契合性，因為面向相對貧困治理實踐的扶貧重心轉移意味著我國扶貧觀念和策略的多重轉變，而這正是可持續(xù)生計理論的關鍵議題。

在核心理念上，可持續(xù)生計理論提出“環(huán)境與政策——生計資源——機構程序與組織架構——生計策略——生計后果”的邏輯鏈條，強調對包括自然、經濟、人力和社會資本在內的一系列生計資源的有效獲得，是實現(xiàn)貧困者可持續(xù)生計目標并避免生計脆弱性的前置條件。這能夠為我國相對貧困治理提供總體性的指導思路。

在實踐目標上，可持續(xù)生計理論將民眾置于減貧政策的中心地位，特別注重其生計能力建構的目標設計，即“如果一種生計有能力應付壓力和沖擊并從中恢復，維持或提高其能力和資產，同時又不破壞自然資源基礎，那么它就是可持續(xù)的”[10]。這能夠為我國相對貧困治理提供明確的實踐方向。

在具體手段上，可持續(xù)生計理論主張政策過程的優(yōu)化，確保政府與其他主體在相關政策制定和執(zhí)行過程中的合作共治，并將其視為減貧政策效率的保障機制。這能夠為我國相對貧困治理提供參考性的策略方法。

由此可見，在我國以應對相對貧困為主要任務的扶貧新階段，可持續(xù)生計理論具有一定的啟發(fā)意義和理論價值。但是，相對貧困的構成復雜性、目標人群廣泛性及財政可負擔性等特質，內在要求這種治理必須將長效性置于突出地位。這客觀上形成了拓展和創(chuàng)新可持續(xù)生計理論的空間。理論的發(fā)展不能僅包含“當?shù)厝说囊暯恰盵11]，還應基于特定的情境進行拓展性的研究。就可持續(xù)生計理論而言，在應用層面尤其應注重根植于具體實踐場景的“本體創(chuàng)新”[12]。就我國而言，可持續(xù)生計的理論觀點亦必須更緊密結合相對貧困長效治理的實踐需求背景，這就意味著首先要對相對貧困的內涵及基本特質獲得科學合理的認識。相對貧困這一概念由英國經濟學家湯森在20世紀50年代首先提出，在此之后，學術界從不同角度對相對貧困的內涵進行了探索并形成了多種觀點，主要包括三種：一是收入相對不足，收入可滿足基本生活需要，但難以購買絕大多數(shù)人認為的必備物或服務，如互聯(lián)網服務等[13];二是個體在多個維度下的相對剝奪，這種相對剝奪涵蓋了“貧”這一經濟維度和“困”這一社會發(fā)展維度[14];三是發(fā)展?jié)撃芘c活力的相對不足，相對貧困中最嚴重的問題是存在影響發(fā)揮其人力潛力和能力的不利因素，就此而言，相對貧困的人群范圍要大得多[15]。

以上認識有助于從不同視角獲得對相對貧困概念的理解。相較而言，將相對貧困視為個體在多個維度下相對剝奪的視角具有更為全面的意涵，因而也得到了較多回應。例如，有學者指出，相對貧困治理主要是解決脫貧后的返貧、區(qū)域間收入差距以及發(fā)展中公平公正缺失等問題[16]。風險應對視野下的相對貧困治理涵蓋了收入、就業(yè)、健康、養(yǎng)老服務等多個維度的治理內容[17]。但這一視角的缺陷在于，雖然揭示了相對貧困的多維特征，但對各維度間的內在邏輯的聯(lián)系尚缺乏整體分析。實際上，相對貧困并非個體在多個維度下相對剝奪的簡單或任意集合，更非孤立現(xiàn)象，而是存在著密切的邏輯關聯(lián)?？梢哉J為，相對貧困實質上是一種“多維、雙層及累積循環(huán)”的復雜缺失現(xiàn)象或狀態(tài)。其中，“多維”指的是相對貧困者往往處于經濟生活、基本健康、基本照護服務、基本權利、脫貧能力、知識文化等多維度的相對缺失狀態(tài)，這是由相對貧困內涵的多維解讀所決定的。具體來看，每一維度又存在自身多維性，如健康貧困包括身體、精神心理等健康缺失，能力貧困包括勞動就業(yè)、健康維護及其自身脫貧參與能力不足?！半p層”指的是：物質生活、基本健康及照護服務的相對缺失，可視為相對貧困的第一層次，這是相對貧困治理的顯性目標和傳統(tǒng)議題，而權利、能力及知識文化的相對不足則屬于相對貧困的第二層次，這構成了貧困者難以及時察覺和清晰把握的相對剝奪?！袄鄯e循環(huán)”指的是相對貧困各個維度及不同層次之間存在的累積循環(huán)性。如收入不足影響疾病治療，易形成健康相對貧困，健康相對貧困亦可演化為更大疾病問題的發(fā)生而形成照護服務不足等貧困，最終又會進一步演化為收入的相對缺失。正如約翰·布雷斯所言，多種貧困之間存在復雜的影響關系，不斷循環(huán)，原因和結果甚至可以互換[18]。

以上對相對貧困內部結構、相互關系與延續(xù)機制的新認識，有助于洞悉我國相對貧困治理的復雜需求，但也凸顯了可持續(xù)生計理論的局限性。對于可持續(xù)生計理論的拓展，實質上已經蘊含相對貧困長效治理下政府扶貧能力轉型的觀念基礎與內在邏輯，主要包括以下方面：

第一，生計目標的拓展。在相對貧困長效治理的目標下，可持續(xù)生計目標的拓展是從強調發(fā)展性生計目標，轉向兼顧發(fā)展性與穩(wěn)定性生計目標?？沙掷m(xù)生計理論主要是強調發(fā)展性的可持續(xù)生計，對生存穩(wěn)定性的生計目標關注較少，或持有過于樂觀的態(tài)度。實際上，發(fā)展性生計不可能離開對生計的整體考察分析。就相對貧困長效治理而言，在物質生活、基本健康及照護服務層面的生計穩(wěn)定性尤為重要，因為不少貧困者即便已擺脫絕對貧困而轉化為相對貧困者，這種轉化也并不穩(wěn)固。雖然可持續(xù)生計理論也提出了涉及能力、機會及權利不足等與穩(wěn)定性生計相關的深層次貧困問題，但仍屬于較為抽象的論述，缺乏實際操作性。生計目標的拓展強調政府要追求穩(wěn)定性與發(fā)展性的生計目標，如可行能力的具體清單還包括生命、身體健康、身體完整、感覺、情感、實踐理性、依存、其他物種、玩耍、對自身環(huán)境的控制等[19]。這也意味著，政府扶貧必須從以往的收入支持能力轉型為更多地關注應對非收入性貧困，如考察權利貧困的衡量維度包括是否存在參與，機會貧困包括是否有可及性或可負擔性等。這種扶貧目標的變化對貧困治理提出了新的要求。政府整合自身與社會各類資源，并在此基礎上探索從治理結構層面的變化著手，提升在貧困治理中將發(fā)展性生計和穩(wěn)定性生計目標有效銜接的能力。

第二，生計策略的拓展。在相對貧困長效治理的戰(zhàn)略目標下，生計策略的拓展體現(xiàn)在如下方面：一是從強調微觀—宏觀層面策略到注重中觀層面制度創(chuàng)新的支持策略?？沙掷m(xù)生計理論一方面?zhèn)戎赜趥€體生計策略的設計，這使得其過于關注微觀事務，忽視了那些需要加以變革的根深蒂固的結構性障礙[20];另一方面，對宏觀問題也有所關注，但往往因過于宏大而難以產生直接效果，如土地政策、宏觀經濟政策等。在相對貧困長效治理的情境下，中觀層面的制度創(chuàng)新尤其重要。制度是造成相對貧困者權利、機會及能力不足的關鍵性因素，也是應對深層次相對貧困和防止相對貧困累積循環(huán)的主要著力點。二是從注重生計策略共性到共性與差異性的有機結合?？沙掷m(xù)生計理論在具體的策略主張上特別重視貧困者生計需求的共性，而對個體差異性在總體上關注不足。事實上，相對貧困群體存在著相當程度的差異性。如從我國的地區(qū)差異性來看，民族地區(qū)與非民族地區(qū)相比，多維貧困中的能力貧困在貢獻度上大于收入貧困[21]。相對貧困者個體的扶貧需求差異需要在個別化分析的基礎上形成更為精準的生計策略。長期以來，我國政府扶貧整體能力較強，而對差異化個體的扶貧能力不足。精準扶貧策略雖使政府在此方面的能力有所提升，但這種相對貧困的差異化對政府扶貧能力而言仍是新的挑戰(zhàn)。以上兩方面的生計策略拓展都意味著政府需要有能力創(chuàng)新扶貧過程中的治理策略，由此來實現(xiàn)最大化的可持續(xù)生計效果。

第三，脫貧動力的拓展。新的扶貧目標需要政府扶貧有科學合理的實踐策略，同時也需要相應的行為動力?？沙掷m(xù)生計理論注重貧困者自我脫貧動力，這對于同時在多個維度和層次破解相對貧困無疑是具有效率的。但“生計思路是把那種強烈的、自下而上的傳統(tǒng)發(fā)展到了極致，非常相信草根階層組織通過直接行動來解決他們問題的能力”[20]。在現(xiàn)實實踐中，由于歷史、教育、觀念、環(huán)境等因素的制約，這種生計思路的實現(xiàn)并非易事。精準脫貧的中國經驗已經揭示，有效脫貧需要內外動力共同凝聚成脫貧攻堅的強大合力[22]，可持續(xù)生計在我國后扶貧時代的實現(xiàn)亦要求如此。在相對貧困長效治理的場域下，政府需要有能力實現(xiàn)扶貧治理動力的轉型。一方面，脫貧動力需要從以外部動力為主，逐步轉向更多依靠貧困者的內生動力，避免絕對貧困治理中存在的“包辦式扶貧”現(xiàn)象;另一方面，內生動力的激發(fā)運用會存在一定的制約因素，需要政府通過積極行動使包括社會和市場的外部幫扶力量與內生力量形成聯(lián)結，在內外動力互嵌互動的狀態(tài)下最終實現(xiàn)可持續(xù)生計以達到扶貧長效效果。這對于政府扶貧能力也是新的考驗。

（二）政府扶貧能力轉型路向設計：可持續(xù)生計理論拓展的應用

基于相對貧困內涵和特性的理解對可持續(xù)生計理論進行拓展和應用，意味著在保留其以生計為核心概念的基本理論邏輯的同時，能夠更加有效地匹配相對貧困長效治理的中國情境?？沙掷m(xù)生計理論的拓展不僅包含了政府扶貧能力轉型的理論意蘊，而且為政府的扶貧能力轉型提供了清晰的發(fā)展路向，主要包括以下方面：

第一，基于拓展的生計目標，由植入性干預能力向嵌入式扶貧能力轉型。植入性干預通常是基于特定扶貧目標的外部政策實施，因主要依托行政力量而帶有更多的科層制色彩，在消除絕對貧困上具備一定效率優(yōu)勢。然而，我國后扶貧時代對相對貧困長效治理的訴求，將發(fā)展性生計目標與穩(wěn)定性生計目標緊密聯(lián)結，要求政府扶貧能力在治理結構層面發(fā)生變化，完成由植入性干預能力向嵌入式扶貧能力的轉型。嵌入性這一概念用于描述網絡行動者之間的直接聯(lián)系，強調網絡整體功能結構及行動者關系的結構特點[23]。就政府扶貧能力而言，嵌入式的扶貧能力要求多元扶貧主體圍繞相對貧困內容達成高度交互性和精細化的結構形態(tài)，這種多主體的深度合作正是實現(xiàn)穩(wěn)定性生計目標不可或缺的前提條件。從這樣的治理結構出發(fā)，可持續(xù)生計的發(fā)展性和穩(wěn)定性目標能夠獲得有機整合和相互銜接。

第二，基于拓展的生計策略，由財政支持能力向整體性扶貧能力轉型。這種轉型意味著在相對貧困長效治理的背景下，政府需要具有在整體上實現(xiàn)可持續(xù)生計的能力，避免因局限于某一特定方面而造成治理低效或缺乏長效性。從前文對相對貧困內涵和特性的分析中可以看出，相對貧困從表層到深層的延伸，以及不同維度和層次間的累積循環(huán)，使得扶貧難度逐漸增加，因而對于生計策略的選擇也就不可能再采用單一的財政支持方式，在治理手段層面勢必要實現(xiàn)政府扶貧能力由財政支持能力向整體性扶貧能力的轉型。這種整體性的扶貧能力需要圍繞中觀層面的政策制度創(chuàng)新而展開，并在充分考慮個體生計需求差異性的基礎上形成整體性的策略體系，由此才能使可持續(xù)生計的效果得以延續(xù)。

第三，基于拓展的動力結構，由外部力量扶貧能力向內外動力整合能力轉型。內生動力是實現(xiàn)可持續(xù)生計的核心驅動力量。在相對貧困長效治理的場景下，可持續(xù)生計目標的達成與否很大程度上取決于政府的內外動力整合能力大小，即外部力量與貧困者自身的內部力量是否形成了良性結合。在絕對貧困治理中，由于大多數(shù)貧困者自我脫貧參與能力不足，來自政府、市場和社會等多元主體的外部幫扶十分必要。過往我國對于扶貧對象、項目安排、資金使用、績效考核等方面的實踐安排主要體現(xiàn)了外部扶貧能力的特點，對內生動力則重視不足。一方面，相對貧困的特性使政府直接幫扶的效果存在較多局限;另一方面，相對貧困人群規(guī)模更為龐大，人群更加多樣，蘊含的內生潛能也更加豐富。因此，在治理動力層面，推動政府由外部扶貧能力向內外動力整合能力的轉型，可使可持續(xù)生計的實現(xiàn)獲得更為持久的動力根基。

三、相對貧困長效治理下政府扶貧能力轉型的實踐價值

近年來，我國農村扶貧的快速推進，特別是精準扶貧的有效實踐，使農村貧困居民的生計狀態(tài)獲得了較大改善，這得益于《中共中央 ?國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中所提出的堅持扶貧開發(fā)與社會保障有效銜接原則的有效實踐，以及基于上述原則在兜底型扶貧和發(fā)展型扶貧兩條基本扶貧政策路線上的有序展開，即不斷提升兜底救助和將貧困者收入增加與生計發(fā)展能力提升相結合的產業(yè)扶貧及就業(yè)援助。這些做法在取得巨大成效的同時，也存在著一些亟待解決且不利于治理長效化的問題。后扶貧時代的相對貧困長效治理，無疑是一種更高層次的扶貧行動。應用拓展的可持續(xù)生計理論設計政府扶貧能力的轉型路向，將通向一種有別于“政府財政投入—貧困者增收產出”的線性思維邏輯的能力轉型。這對于我國相對貧困的長效治理有著三方面的重要實踐價值。

（一）加快相對貧困治理進程

我國全面建成小康社會的戰(zhàn)略目標及民眾生活品質的普遍提升，必然要求加快相對貧困治理進程。薩巴蒂爾指出，一項政策從實踐到實施再到合理化，通常需要10年乃至更長時間，而縮短這一過程的重要途徑是強化政府的實踐能力。應用拓展的可持續(xù)生計理論進行政府扶貧能力轉型，能夠最大限度地避免相對貧困治理行動與相對貧困群體需求的脫節(jié)，以致制約實際減貧績效。有調查顯示，2018年身體健康的人群貧困發(fā)生率為1.6%;身體基本健康的人群貧困發(fā)生率為1.9%，而身體健康狀況較差人群的貧困發(fā)生率為2.6%[24]。這種多維貧困交錯的情形更容易在低保、低收入家庭中的老年人、殘疾人、疾病患者等特殊群體中發(fā)生，而其中更為深層次的原因在于其制度權利、能力和知識的相對不足。因此，圍繞可持續(xù)生計的有效提升來形塑政府扶貧能力，將對貧困者權利不足的治理納入其中，可加快相對貧困的治理進程。

（二）保障政府扶貧財政投入的可持續(xù)化

貧困治理任務的艱巨性要求政府給予大量的財政支持，而扶貧資金作為首要的公共產品始終具有稀缺性，這一困境在相對貧困治理的情境中會顯得更為突出。這是因為，相對貧困的扶貧對象人群范圍更大，發(fā)生原因更為復雜，政府直接的植入式干預無疑需要付出更高的治理成本。同時，我國的相對貧困扶貧任務仍會長時間聚集于中西部等資源相對稀缺地區(qū)，這些政府長期面臨著巨大的扶貧壓力，很容易陷入扶貧財政投入難以持續(xù)化的困境。

與發(fā)達省份比較，中西部部分省份公共預算和社會保障支出都處于相對較低水平。與東部省份相比，我國中西部地區(qū)在涉及扶貧方面的公共服務支出、社會保障與就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出等都處于相對不足的狀態(tài)，扶貧財政支持能力較為有限。從未來趨勢來看，我國相對扶貧任務在較長時期內還會比較艱巨。政府扶貧能力轉型之于可持續(xù)的財政投入具有重要意義，尤其是扶貧嵌入式治理結構的塑造，以及圍繞中觀制度所打造的治理策略體系，可以使政府有能力充分調動多元主體力量并運用更多非財政手段來應對相對貧困問題，擺脫簡單粗放的“政府財政投入—貧困者增收產出”的扶貧邏輯，從而追求以最小扶貧投入解決更多貧困問題。這是實現(xiàn)發(fā)展性和穩(wěn)定性生計目標的更優(yōu)之解，也可以幫助政府減輕扶貧財政壓力，使我國中西部地區(qū)的相對貧困治理在財政投入可持續(xù)性上具有更好前景。

（三）充分激發(fā)運用貧困者的自身潛能

以往我國政府扶貧能力主要體現(xiàn)在對外部力量的動員和運用方面，長期存在對貧困者潛能激活和有效運用不足的問題。這就容易導致反貧困中的福利依賴，也不利于實現(xiàn)扶貧公平與效率的有機結合，更難以從根本上實現(xiàn)相對貧困群體的可持續(xù)生計。從近年來的農村家庭收入情況來看，轉移支付收入呈現(xiàn)增長態(tài)勢，而與此同時，工資收入及家庭經營性收入占比非但沒有增加，反而還呈現(xiàn)下降趨勢。這在一定程度上表明，我國農村扶貧中對貧困者自身潛能的發(fā)掘、動員與運用遠不充分。

實際上，如果政府能夠從強調區(qū)域扶貧轉向更為注重個體與家庭的幫扶能力提升，就可能產生不同的效果。因為這種轉向意味著政府扶貧能力在治理動力層面上的重大變化，即從外部力量扶貧能力到內生動力激發(fā)能力的轉型。這種政府扶貧能力的轉型對于貧困者自身潛能的激發(fā)作用不言而喻，并將有助于從根源上破解相對貧困中的權利、能力及知識不足等深層次貧困難題，最終使貧困者自身潛能的轉化運用成為可持續(xù)生計實現(xiàn)的一條主要途徑。

四、相對貧困長效治理下政府扶貧能力轉型的實現(xiàn)路徑

就相對貧困長效治理下的政府扶貧能力轉型而言，應以拓展的可持續(xù)生計理論為學理基點，從結構、策略、動力及扶貧能力的轉型評價四方面探索創(chuàng)新性的實踐路徑，從而促進相對貧困者可持續(xù)生計的實現(xiàn)，最終達到相對貧困長效治理的根本目的。

（一）通過扶貧知識創(chuàng)新，實現(xiàn)政府扶貧能力的治理結構層面轉型

作為政府治理能力的一個重要組成部分，政府扶貧能力首先表現(xiàn)為在相對貧困長效治理的新情境下促成治理結構變化的能力。相對貧困包括了健康、機會、權利、能力及文化觀念等方面的深層次貧困，具有較強的非經濟性。這內在要求政府突破財政轉移支付的植入干預式做法，根據(jù)嵌入性的治理結構來促進可持續(xù)生計目標的實現(xiàn)。治理結構作為一種扶貧政策中的頂層設計，需要以對相對貧困的“多維、分層及累積循環(huán)”的深入認識為基礎，這客觀上對扶貧知識提出了創(chuàng)新需求。這種創(chuàng)新需求意味著扶貧知識基礎要從扶貧經濟學知識向多元專業(yè)知識轉變。鑒于相對貧困的復雜結構、形態(tài)及致因特點，很難對貧困進行僅僅以經濟為基本特質的線性化的識別與治理，需要更多相關專業(yè)化知識的引入與運用，這構成了扶貧治理結構多元化轉型的認知前提。如在健康貧困中，對體質和心理健康貧困的標準確定及對策選擇上就需要更多的醫(yī)學專業(yè)知識。相對貧困的多維特性使其治理可能涉及經濟學、社會學、法學、統(tǒng)計學、健康醫(yī)學、心理學等多個專業(yè)知識領域。因此，政府需要突破過往關于貧困的經濟學視野與思維，積極引入更為多元化的扶貧專業(yè)知識系統(tǒng)，或通過服務購買等方式吸收具有相關知識能力的社會主體參與相對貧困治理。

利用扶貧知識創(chuàng)新促進政府扶貧能力在治理結構上的轉型，核心問題包括以下方面：一是注重探索和應用相對貧困長效治理中存在的科學規(guī)律。科學把握相對貧困中“多維、分層及累積循環(huán)”的影響因素及作用機制規(guī)律，并加以有效運用。二是通過專業(yè)知識的運用，提高扶貧個案的管理能力。要充分運用不同扶貧主體的優(yōu)勢領域，來激勵不同情境下的貧困者發(fā)揮潛能。如通過貧困者潛能激發(fā)開發(fā)人力資源的做法，就會涉及感知、理解和情緒管理等專業(yè)知識[25]。三是扶貧知識獲取手段的多樣化，如通過自身不斷學習、以服務購買形式實現(xiàn)對專業(yè)知識人員的合理吸納等。

（二）通過扶貧規(guī)制創(chuàng)新，實現(xiàn)政府扶貧能力的治理策略轉型

可持續(xù)生計策略的拓展強調制度策略在實現(xiàn)生計目標中的作用，政府需要依托有效的制度設計來提升整體性的扶貧能力。政府扶貧能力轉型的實現(xiàn)需要圍繞扶貧規(guī)制進行創(chuàng)新。這種創(chuàng)新意味著：一是對各類制度規(guī)則要從被動的執(zhí)行轉向積極的應用與反應，因為“如果不考慮政府的能力，抽象地考慮一個政府應行使什么樣的職能是無意義的”[26]。為此，需要在現(xiàn)實中對制度規(guī)則的功能發(fā)揮進行優(yōu)化，避免相關規(guī)制措施因過于抽象而不愿執(zhí)行，或執(zhí)行中發(fā)生偏差、低效乃至失敗等問題。二是在自身權限內充分進行各類扶貧規(guī)則的創(chuàng)新探索。具體應著力進行三方面的規(guī)則細化：

第一，扶貧目標功能的規(guī)則細化。有研究表明，扶貧中細化的公共干預政策，能夠為貧困者提供有效的脫貧之路，并防止依賴機制的形成[27]。一是對象目標細化，即基于不同扶貧對象進行權利義務的清晰規(guī)則設定。如目前老年人和殘疾人權益保障法等在涉及對老年人及殘疾人的福利支持時，相關規(guī)定大多呈原則性或模糊性狀態(tài)，權利和義務的設計并不清晰，這就難以從根源上消除權利的貧困缺失問題。二是功能目標細化，即基于特定人群確定合理功能目標，主要目標是促進貧困者潛能的充分激活和運用。核心策略是基于適度普惠的扶貧理念規(guī)范對相對貧困人群的支持。在促進貧困者獲得扶貧資源的同時，明確規(guī)定其承擔積極勞動就業(yè)脫貧等參與義務，以及闡述對違反義務的不利后果的承擔。

第二，政府扶貧權責內容的規(guī)則細化。一是各級政府根據(jù)相對貧困治理的特點，基于特定相對貧困者的扶貧需求、水平與類型，依照相關立法政策或在自身法律制定權限內制定精細化的扶貧權責內容體系。我國現(xiàn)有政策制度雖然也有不少相關規(guī)定，但大多不夠具體，難以真正滿足實際的扶貧需求。如2014年實施的《社會救助暫行辦法》規(guī)定：吸納就業(yè)救助對象的用人單位，按照國家有關規(guī)定享受社會保險補貼、稅收優(yōu)惠、小額擔保貸款等就業(yè)扶持政策;通過財政補貼即稅收優(yōu)惠促進社會力量參與社會救助等。以上規(guī)定在相對貧困治理中的作用將日益凸顯，但在各級政府如何進行財政支持、技術支持、具體服務支持等方面，尚未形成細化的權責內容規(guī)定。二是政府對于扶貧社會資源整合權責的細化。在扶貧過程中，可以運用包括社區(qū)、家庭及貧困者個人等多方面的社會資源，這種做法能夠在相對貧困的整體治理中發(fā)揮特定優(yōu)勢，這就需要政府將扶貧社會資源的整合明確納入其權責內容體系之中。國外在社區(qū)參與家庭貧困治理方面已形成不少正式制度規(guī)則，并包含具有可操作性的權責內容設計。如日本于1994年將《保健所法》更名為《地域保健法》，并制定了配套實施令，在近年來發(fā)展起來的社區(qū)密切型服務系統(tǒng)中專門要求設立老人照護站，為獨居老人配備24小時上門服務的專門人員。1995年英國的《照護者法》和2008年德國的《照護休假法案》均包含有政府整合家庭資源的詳細規(guī)范。我國可先從政府部門行政法規(guī)及地方制度著手，總結和積累相關權責內容細化的實踐經驗，使全國性的規(guī)制始于地方探索。

第三，政府部門間權責關系的規(guī)則細化。這涉及政府能否避免部門間扶貧行為的脫節(jié)，以及不確定、模糊性和不一致現(xiàn)象，具備更加精準處理在不同的扶貧時間、空間及目標任務下的權責關系的能力。根據(jù)布迪厄的場域理論，一種場域意味著各主體因素在特定位置及相互之間構成的客觀關系網絡和結構化的空間關系，這種關系貫穿于權力運作關系之中，只有作用規(guī)則的精細化才能保證參與的動態(tài)穩(wěn)定性。相對貧困治理同樣也可以視為一種特定的扶貧場域，這就需要特別注重通過規(guī)則層面細化設計來規(guī)范政府各部門在扶貧全過程中的權責關系。

（三）通過扶貧方法創(chuàng)新，促進政府扶貧能力的治理動力轉型

相對貧困的長效治理需要豐富多樣的扶貧資源為扶貧行動提供充分的動力，即“法律制度的執(zhí)行取決于投入的資源”[28]。為此，政府不僅需要轉變傳統(tǒng)的自上而下的行政化扶貧方法，在與社會力量及貧困者關系的處理中，還需要更多引入包括協(xié)商、指導、服務等多種柔性方法，實現(xiàn)主要依靠政府的扶貧治理動力，到政府、社會、市場和貧困者自身動力有機整合的轉型。這些扶貧方法的創(chuàng)新主要包括三個方面：

第一，注重契約化方法的運用。契約方式是一種積極運用契約體現(xiàn)扶貧各主體之間的平等、互惠、協(xié)商自治等關系的方法，是對科層化扶貧的有效修正。有別于傳統(tǒng)的行政方法，契約方法在相對貧困治理中具有較多優(yōu)勢，即針對不同的扶貧參與主體、扶貧對象及貧困類型，采取多種契約化方法并在扶貧中靈活運用，能夠有效地聯(lián)系來自內外部的脫貧動力，創(chuàng)造一種平等、自治和互惠的良性扶貧關系，還可以使扶貧權責關系更加明確，從而有效提高政府扶貧能力。從契約主體看，包括了政府相關部門、社會參與主體、貧困家庭及貧困者自身;從契約功能看，包括了經濟支持、知識教育、健康及照護服務等;從契約形式看，包括了制度契約、訂立契約及其他非正式契約等，目前不少地方民政部門與分散供養(yǎng)五保老人的近親屬所簽訂的撫養(yǎng)協(xié)議就可以看作一種對契約化方法的應用，也取得了一定成效，但從狀況來看，在契約的內容、執(zhí)行力及實踐效果等方面還需加以完善?，F(xiàn)階段，我國有地方政府開始嘗試推動家庭成員參與簽訂孝道契約，這有利于老年扶貧的積極探索。家庭醫(yī)生簽約服務也是一種頗受關注并值得推廣的契約化健康管理方式，這種做法能夠實現(xiàn)政府、家庭醫(yī)生及簽約居民在預防保健、常見病和多發(fā)病治療、病人康復及慢性病管理等方面的一體化服務，將外部的幫扶和貧困者自身的努力通過契約加以聯(lián)系，有利于提高健康相對貧困治理的精細性、穩(wěn)定性和連續(xù)性。

第二，強化市場化方法的運用。在相對貧困治理中運用市場化方法意味著扶貧需要遵循市場規(guī)律并參與市場力量的博弈，為扶貧的治理動力注入市場機制的力量以提升政府扶貧能力。目前已存在通過政府購買服務的方式使專業(yè)機構參與扶貧的市場化做法，但總體來看，相關機制還不夠健全，存在著偏離市場規(guī)律的問題。例如，即使政府預算及服務項目不合理，市場組織出于生存需要也會進行購買，這直接導致了財政資源不能配置給合適的承接主體和社會領域，而相關績效評估機制又存在形式化問題[29]。加強扶貧中市場化方法的運用可以從三個方面入手：一是市場方法運用的多樣化，包括產業(yè)市場、勞動就業(yè)市場及醫(yī)療衛(wèi)生服務市場，這有利于實現(xiàn)相對貧困多維結構中對特定貧困的治理;二是探索和遵循市場規(guī)律，注重每種市場運行形式的特殊性;三是不斷促進市場規(guī)范化，通過有效的制度設計明確市場參與主體的權利與義務。

第三，引入多功能組合的扶貧方法。即通過特定措施設計扶貧項目，將各種扶貧功能同時納入其中，以達到對相對貧困的整體治理效果。根據(jù)阿馬蒂亞·森的可行能力理論，一個人的可行能力指的是此人有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性活動組合。由此可見，扶貧政策應展現(xiàn)出對多種方法和功能的組合性。如將慢性疾病患者或殘疾人的治療、康復、照護、就業(yè)、心理健康服務進行多功能組合，這在國外扶貧實踐中取得了明顯效果。20世紀80年代以來，歐盟就先后通過了包括社會行動綱領、社會憲章、兒童照顧和父母休假、就業(yè)策略指導方針、男女平衡參與家庭和工作等多種整合性政策措施。對多功能組合的扶貧方法的引入應注意以下方面：一是社會救助與扶貧開發(fā)的銜接，包括加強不同扶貧主體的信息、資源、決策及行動的整體化銜接能力;二是扶貧政策與家庭政策的銜接，積極實現(xiàn)家庭照顧與勞動就業(yè)服務功能的組合;三是城鄉(xiāng)相對貧困治理措施的銜接，政府應積極推動在相對貧困治理層面上的城鄉(xiāng)一體化，使農村相對貧困者同樣享有城市就業(yè)福利，以此提升政府適度普惠型城鄉(xiāng)融合的就業(yè)福利提供能力。

（四）通過扶貧過程創(chuàng)新，實現(xiàn)政府扶貧能力的評價機制保障

政府扶貧能力是否真正實現(xiàn)轉型，需要建構和形成相應的評價依據(jù)和標準加以判斷。在相對貧困長效治理目標下，扶貧過程中的政府能力評價創(chuàng)新是政府扶貧能力轉型的重要保障機制，具體包括：

第一，從重結果達成能力評價到將結果與過程并重的轉變。長期以來，我國對于政府扶貧能力的評價重結果而輕過程，由此帶來了扶貧資金濫用、配置不公平或不精準等問題。為此，需要進行兩方面的改進：一方面，注重評價政府設計精細化流程的能力。政府扶貧的流程對其行動能力具有直接的影響。因此，需要在扶貧決策、各類資源配置、貧困識別標準確定、扶貧考評及責任承擔等流程上由抽象的規(guī)則轉變?yōu)榫毜囊?guī)定。另一方面，要注重評價政府促進扶貧對象參與扶貧全過程的能力。將貧困者僅僅視為扶助受益者，還是將其看作能動的參與主體，會產生完全不同的效果。扶貧對象對扶貧過程的能動參與是提升其自我脫貧能力的內在要求，也是政府扶貧能力轉型的重要保障。對政府扶貧能力進行評價的關鍵之處在于，是否根據(jù)扶貧行動情境給參與行動者更多資源、信息獲得途徑及選擇某種行動等的能力[30]。概言之，扶貧過程的最優(yōu)狀態(tài)要求各扶貧行動者能夠基于特定情境合理參與資源供給，同時保持作為自主主體的獨立性和能動性，在信息充分獲取的基礎上進行密切協(xié)作。

第二，從注重被動執(zhí)行能力評價到主動調適能力評價的轉變。相對貧困的復雜結構存在著變動性與不確定性，由此帶來的扶貧目標任務變化需要政府基于變動的貧困情形，在扶貧過程中注重評價政府主動調適的能力。以健康扶貧為例，生活方式的轉變與生活質量的提高使健康與疾病的內涵和外延不斷擴大，也使得人們對健康的認識從生物醫(yī)學的單一視角轉向生物—心理—社會的多元視角。因此，政府在相對健康貧困的治理過程中，需要關注政府是否有能力在相關策略、方法和手段上進行積極調整，以適應扶貧需求的變化。

第三，從注重自我展開能力評價到交互學習能力評價的轉變。扶貧過程中的自我展開能力主要是指特定政府部門按照自己預定的一套計劃展開扶貧行動，對其他相關成功案例或經驗教訓缺乏敏感性，在扶貧過程中呈現(xiàn)封閉性的特點。政府應實現(xiàn)從自我展開能力評價到交互學習能力評價的轉變，如地方政府可以通過網絡等手段積極了解其他地方同行項目，追求在扶貧過程中必要的學習、互動與融合，亦可參考國外在貧困兒童家庭救助、教育及公民權利實踐等方面的交互學習做法。政府對于交互學習能力的建構，有助于破解扶貧過程中的信息聯(lián)動困局，為政府扶貧能力提供更清晰的評價標準，同時也可以在相對貧困的長效治理中獲取更多提高政府扶貧能力的經驗參考。

五、結語

在我國扶貧目標任務轉變的背景下，作為治理能力現(xiàn)代化在貧困領域的特殊表現(xiàn)，政府扶貧能力的轉型具有現(xiàn)實迫切性。這是因為，相對貧困長效治理的任務復雜性，對政府長期扶貧觀念、行動模式、資源配置都形成了前所未有的新挑戰(zhàn)，但如果政府“具有良好組織潛能激發(fā)能力，即使在外在條件缺失的情況下，仍然有能力實現(xiàn)并達成治理目標”[31]。對相對貧困的長效治理，需要在清晰把握相對貧困內涵與特性的基礎上，形成堅實的理論基礎支持。在我國已經邁入相對貧困治理的新階段，若缺乏對相對貧困概念內涵的系統(tǒng)把握，就可能偏離在可持續(xù)生計發(fā)展上的治理目標，進而容易造成對貧困治理認識的割裂，也就難以實現(xiàn)對相對貧困的長效治理。

相對貧困是一種“多維、雙層及累積循環(huán)”的復雜現(xiàn)象，通過對可持續(xù)理論的拓展及運用，可以發(fā)現(xiàn)政府扶貧能力轉型的現(xiàn)實基礎和理論依據(jù)。為此，需要突破政府扶貧能力長期注重植入性干預、財政支持和外部力量為主的建構方式，并且通過在扶貧知識、規(guī)則、方法、過程等扶貧關鍵要素上的創(chuàng)新，最終促進政府扶貧能力的轉型。這不僅能夠促進將公平、效率、效益、效果有機結合的相對貧困長效機制的形成，而且還能為政府能力建設提供新的觀念與視野。在相對貧困呈現(xiàn)復雜多樣性的現(xiàn)實背景下，地方政府尤其是基層政府的扶貧能力轉型尤為重要。因此，未來研究中需要更加注重基層政府扶貧能力轉型的專門研究。因為從以往的實踐看，在扶貧領域容易出現(xiàn)問題且相對薄弱的更多是政府政策意志執(zhí)行鏈條中的末端場域，這是具有較大政策走樣風險性的實踐空間[32]。在未來的相關研究中，需要特別重視此類問題。

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